土地政策之变：或放或收，时严时宽

土地政策有五个特点：一是多。比如《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》就涉及90个文件，其他的涉地文件就更多了。二是散。涉及土地政策的相关规定，经常出现在不同的文件中，如同天女散花。三是变。这也是土地政策最大的特点，就是经常调整变化，让人眼花缭乱。四是新。就是经常整一些新名词、新提法、新政策，比如“三区三线”、“进出平衡”、“增存挂钩”、“增违挂钩”等。（推荐阅读：什么是“三管制” “两平衡”  “四挂钩”）五是隐。有的土地政策是不公开的，属于内部文件，在网上是找不到的。比如有的试点政策。

土地政策如这幅摄影作品，看着清晰，又云山雾罩，有主体，色彩又显杂乱。

万变不离其宗。土地政策虽然复杂多变，或放或收，时严时宽，但无论怎么调整变化，主要就是以改革创新为主线，围绕统筹保护耕地与保障发展这两大任务，通过政策调控，保障和服务经济社会发展。

01

审批权的放与收

有句大家都熟悉的话：一放就乱，一乱就收，一收就死。其实，从行政管理角度看，这种放与收，实际是一种重要的调控手段。该放就要放，该收就得收，要看总体形势，要服从不同时期的中心工作和首要任务。

把权力放下去，把监管抓起来，是改革的总要求。建设用地审批权，是土地管理最重要的权力。近年来，在简政放权的大背景下，特别是面对当前严峻的经济形势，审批权的总体走向是”放“。（推荐阅读：目前用地审批有哪些新的调整和变化）

1986年颁布的《土地管理法》，对土地征用实行的是分级限额审批，当时县级有3亩以下耕地，10亩以下其他土地的审批权。1998年修订《土地管理法》，针对各地普遍出现的”化整为零“问题，将土地征收转用权力上收到省级以上。

2019年修正《土地管理法》，针对各地普遍反映的用地难、审批慢问题，调整农用地转用审批权限，取消了省级政府批准的征地报国务院备案。但这次修法，还是没有从根本上解决审批层级太高问题，尤其是涉及永久基本农田的征收和转用，还是规定由国务院批准。

但权力还是要放的。2020年3月1日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权以授权方式下放到省级，将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批权以委托方式下放到8个试点省份。（推荐阅读：下放用地审批权，能否跳出“一放就乱”怪圈）

疏理一下，目前用地审批权，主要是”放“，但也有”收“的。

一是涉及永久基本农田的征收（包括永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的）和转用，由国务院批准（8个试点省份，试点到期后还没说法），其他的由省级审批。

二是有的省将分批次农用地转用、土地征收及城乡建设用地增减挂钩实施规划事项，委托给设区市和县级市、省直管县政府批准，比如安徽。（推荐阅读：安徽省政府决定：委托下放建设用地审批权）

三是宅基地审批权由县级下放到乡镇，这是新修正的《土地管理法》规定的。涉及农地转用的，各地规定不太一样，有的在设区市，有的在县级。比如，新修订的《河北省土地管理条例》规定：农村村民住宅用地，涉及农用地转用的，可以授权县（市）人民政府批准。

四是设施农用地备案由县级自然资源部门、农业农村部门下放到乡镇，这是自然资源部、农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）规定的。

五是临时用地审批有新的变化，不是放，而是”收“。2021年11月4日，自然资源部印发《关于规范临时用地管理的通知》，提高了临时用地审批层级。此前临时用地由县级自然资源部门审批，有的地方由县级综合行政审批局审批。新规定是：县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。（推荐阅读：政策变化：最新临时用地规定大全）

02

用地的严与宽

“严”，体现的是保护耕地；“宽”，体现的是保障发展，这两方面都很重要。

严格保护耕地，节约集约用地，实行用途管制等，是重要的土地管理制度。在具体政策规定上，就是禁止与允许，也就是什么地可以用，什么地不能占，什么事可以干，什么事不能办，这在土地管理中非常重要，不让占的占了，不让干的干了，就是违法违规。从2020年以来，着眼于国家粮食安全，用地政策总体是偏严偏紧。

禁止性规定，在土地管理法律法规和相关政策中很多，也很杂，很难疏理一个最新的、完整的。以新修正的《土地管理法》为例，就有”七个禁止“和”十七个不得“。

七个禁止
第三十五条  禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。
第三十七条  禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
第三十八条  禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。
第四十条  禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
第四十九条  禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
  十七个不得
第二条 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
第十二条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十四条 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
第十六条 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
第二十一条 城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
第二十五条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
第二十八条 县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。
第三十五条 永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。
第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第五十七条 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
第六十五条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
第七十条 有关单位和个人对县级以上人民政府自然资源主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

再比如，2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》又提出“四个严禁”和“五个不得”。

四个严禁：一是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；二是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；三是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；四是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
五个不得：一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

需要重点关注的是以下新的调整变化：

一是可以种什么。永久基本农田主要种植粮食，种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准,采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产;在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。新的政策规定：无论是永久基本农田，还是一般耕地，都不能种植草皮。（推荐阅读：问题：耕地上可以种草皮吗）

二是设施农业和农村道路。目前新的政策规定，设施农业和农村道路严禁占用永久基本农田，允许使用一般耕地，但要落实进出平衡。（推荐阅读：政策收紧：新建养殖项目应慎重选址，尽量不占耕地）

三是光伏项目用地。对光伏项目，特别是光伏复合项目用地，目前政策开始收紧。（推荐阅读：1.国家要求：大型风光电项目，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地  2.水利部：不得在河道、湖泊、水库内建设风光电项目）。近日，山西省印发《关于加强光伏发电项目用地支持保障的通知》规定：采用“农光互补”模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见；符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。 而山东、河北等省已叫停“农光互补”使用耕地。（推荐阅读：1.“农光互补”光伏项目，占用耕地还能走多远？2.全国节地典型：泗洪“渔光互补”项目被拆了！）

四是集体经营性建设用地。新修正的《土地管理法》亮点之一，就是允许集体经营性建设用地入市，与国有建设用地同权同价。（推荐阅读：八个关键问题：集体经营性建设用地最新规定）

2021年6月24日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，这其中有个非常重要的新规定，就是提出允许在集体经营性建设用地上建租赁性住房，还可以抵押贷款。（推荐阅读：允许集体经营性建设用地建保障性租赁住房，但商品房没戏）

2021年12月21日，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。

受相关土地政策从严从紧影响，目前光伏行业、乡村文旅产业以及涉及“非粮化”的养殖项目，规模化种植葡萄、药材、花卉、草皮、苗木等经营者日子比较难过。

目前又有新的政策走向。5月25日，国务院召开全国稳住经济大盘电视电话会议，强调发展是解决我国一切问题的基础和关键，24日，国务院出台了六个方面33项措施。在这种新的形势下，保障发展用地，又成为各级自然资源部门的首要任务，体现在用地政策上，就是适度放宽，助力稳经济。

目前，各地正陆续出台一些偏“宽”的体现支持和保障性用地政策。比如：1.浙江：15条自然资源政策措施助力稳经济；2.河北：出台支持企业高质量发展十条用地政策措施。

03

一般规定与特殊政策

在法律上，有一般规定与特别规定之分。比如新修正的《土地管理法》七十七条，就是一般规定，而针对农村村民占地建住宅的七十八条，就属于特别规定。

在土地政策上，也有一般规定与特殊政策之分。所谓特殊政策，一般是指”开口子“或“吃偏饭”，就是在特定时期、对特定范围、针对特定对象制定的政策。比如，对列入重点帮扶县的，每县每年可安排600亩新增用地指标，增减挂钩节余指标还可跨省调剂。比如，少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意的，可以承诺方式落实占补平衡等。

目前从国家层面出台的针对产业用地的特殊政策不多，主要是按原用途管理。（推荐阅读：目前用地方面有哪些特殊政策规定）

一是旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，可按原地类认定和管理。
二是仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。（提醒：山西等地已叫停使用耕地）
三是对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。
四是在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
五是矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
六是对利用现在山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。
七是光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。
八是光伏复合项目光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。（提醒：山东、河北等地已叫停）

在土地政策上，有的地方自己开一些口子。

比如：近日浙江出台的15条稳经济政策措施提出：对计划年内开工的省级及以上交通、能源、水利等重点基础设施项目，确需占用稳定耕地的，6月底前从省预留的20万亩稳定耕地中另行带帽核减永久基本农田划定任务。允许省重大产业项目中的示范类制造业项目预支新增建设用地计划指标。对急需建设的乡村振兴类建设项目，允许在耕地面积有增加、质量有提升、生态有改善、空间布局有优化的前提下，调整永久基本农田布局等。

比如，近日陕西出台的16条稳经济政策措施提出：减轻房地产企业资金压力，用地竞买保证金比例按出让最低价的20%缴纳，允许分期缴纳出让价款，首次缴纳比例按照全部出让价款的50%缴纳，剩余价款可在一年内缴清。涉及采矿权办理的，在项目已核准、开发利用方案已审查的条件下，对其他审批要件可采取承诺制，办理1年期采矿许可证等。

但这些特殊政策，有的只是针对特定时期的特殊政策。浙江和陕西都规定：本通知自印发之日起施，有效期至2022年12月31日。也就是说，有的特殊政策有效期只有半年时间，过了个村，就没这个店。

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