风言风语‖下放用地审批权，能否跳出“一放就乱”怪圈
3月1日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，3月6日，自然资源部印发《关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》。这两个重要文件于3月12日正式公布后，引起很大反响。一些资深土地行业人士以及不懂装懂的“砖家”、“网络写手”纷纷发声，各种长篇解读文章迅速充斥网络，让人看了云山雾罩，不知所云。
其实站在业内看，这两个文件最大的亮点就是将涉及永久基本农田的转用、征收以及永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项，以试点方式由国务院委托下放给北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个省份人民政府。同时，自然资源部也将用地预审权和先行用地批准权同步委托下放给8个试点省份自然资源主管部门。
这8个试点省份，才是用地审批制度改革的最大受益者。
对其他未列入试点的省份来说，面对永久基本农田占区域内耕地比例80%以上的实际情况，如果建设占用永久基本农田，仍然要报国务院审批，因此受益不大。
为此，中国土地学会常务理事岳晓武发出疑问：建设用地审批权下放的力度够大吗？他就《土地管理法》修正后，非试点省份在用地审批方面具体列出了三种情形：
1.城市圈内批次农用地转用，省会城市和100万以上人口城市由省级政府审批，其他城市由省政府或其授权机关批准，村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批；
2.圈外单独选址项目农用地转用，涉及永久基本农田的，报国务院审批，不涉及永久基本农田的，报省政府审批（由于耕地的80%以上划入了永久基本农田，单选项目实际上很难避开永久基本农田，实际上绝大部分单选项目，特别是水利、交通等线性工程用地转用还要报国务院审批）。
3.土地征收不变，征收永久基本农田、超过35公顷耕地或超过70公顷其他土地的，要依法报国务院批准。
用地审批权下放，主要解决的是“效率”和“权责对等”问题，而且只是试探性迈出了一小步，在解读方面不必夸夸其谈，过于扩大化。如果说直接影响，就是可以适当减少8个试点省份由于过去审批层级过高、审批时间过长带来的大量国家和省重点项目程序性违法用地问题，其他省份也相应会减少一些不占用永久基本农田的程序性违法用地。
“一放就乱，一乱就收，一收就死”，是个难以跳出的怪圈。
对下放用地审批权，国家显然是持谨慎态度的。《决定》提出试点期限为1年，明确将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。同时要求确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。
把权力放下去，把监管抓起来，是改革的总要求、总方向、总趋势。新修正的《土地管理法》四十四条、四十六条对转用征收权限有具体规定，另外农村宅基地审批权和设施农业用地备案也已下放到乡镇政府。此前，一些省份在下放用地、用矿审批权方面也进行了积极探索，但基于放权以后，一些地方由于监管缺失或不到位，确实存在一放就乱的实际问题。因此，如何通过健全完善监管体系，切实真正跳出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈，才是问题的关键。
国务院关于授权和委托用地审批权的决定
国发〔2020〕4号
为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：
一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。
三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。
自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。
2020年3月1日
自然资源部关于贯彻落实
《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》的通知
为贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），现就有关事宜通知如下：
一、委托试点省份省级自然资源主管部门要抓紧拟订实施方案，按照国发〔2020〕4号文件由省级人民政府报部备案。
二、对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。其中委托用地预审和先行用地批准权的期限与试点时间相同。上述实施方案应包括用地预审和先行用地批准内容。
三、委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。
对涉及占用生态保护红线的，应当符合中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定，属于允许占用生态保护红线的国家重大战略项目，以及其他对生态功能不造成破坏的有限人为活动的建设项目范围。要按照中央文件规定组织论证。
对涉及占用永久基本农田的，应当符合中央文件和部文件规定可以占用永久基本农田的重大项目范围。
在办理委托事项时，批复文件开头要有“受XX机关委托XX权”的意思表达。
四、部将按照省级人民政府用地审批工作评价机制，通过“双随机、一公开”等方式进行严格检查，根据各地土地管理水平综合评估结果，及时提请国务院动态调整委托试点省份。
2020年3月6日
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