加快航空立法，不是发展航空的限制，而是必要保障
2016年上半年即将结束，在过去的几个月中，围绕着航空，接连二三的发生了很多重要的事件，例如：《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》的颁发。再例如：第12大军工央企诞生：中国航空发动机集团正式挂牌，等等。这些历史事件是否预示着航空业将迎来一波盛况空前的大发展？那么，如何发展？是一哄而上，还是有序和可持续？这是摆在我们面前的现实问题，这与我们每个人息息相关。
首先看一篇来自《瞭望》，作者为罗群辉的文章。
由于尚未制定《中华人民共和国航空法》（以下简称《航空法》），现行《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《基本规则》）、《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）和《通用航空飞行管制条例》等法规，制约通用航空发展的重大问题难以解决，迫切需要制定《航空法》。
由于空域属于国家资源，空域分类涉及国家安全和公众利益，按照《立法法》第八条的规定只能通过制定法律进行调整。我国航空领域现行有效的唯一一部法律《民航法》由于调整范围限于民用航空，不能对空域管理进行全面规定，只有制定《航空法》才能从根本上解决空域分类管理以及与此相关的体制性问题，明确空域类别、管理体制、服务标准，简化通用航空使用空域的程序，保障通用航空用户使用空域的权利。
通用航空多是“低空、慢速、小目标”的低空飞行，航空器种类繁多、性能差异大、可靠性低，作业范围广、任务性质复杂，受环境因素影响大、保障手段不足，用户数量多，人员配置、组织教育薄弱。随着通用航空的不断发展，如果不能理顺其管控体制，必然会带来不明空情增加、危及重要目标安全隐患增多、空中恐怖活动风险加大等问题；同时，由于我国未将限制使用空域和公共活动空域进行区分，空防必须对所有空域目标进行全程监控，客观上增加了空防安全压力。我国现行的《飞行基本规则》《通用航空管制条例》虽然列举了航空活动应当遵守的规则，以及应当予以处罚的违规情形，但对于惩处违规行为的执法主体、执法程序、执法手段、惩罚措施缺乏明确的规定。
通用航空的发展、航空安全和空防安全是国家整体利益的不同方面，三者虽然在某些局部问题上有矛盾，但在国家利益全局上高度一致，为正确处理发展通用航空、保障航空和空防安全的关系、加强管理和合理利用的关系，只有建立完备的法规制度体系，制定国家层面的《航空法》，才能解决当前《民航法》《基本规则》和《通用航空飞行管制条例》无法解决的空管安全和空防体制问题，集中空防资源保证重点目标空中安全，同时确立查处危害航空安全和空防安全行为的执法主体、执法程序、执法手段和惩罚措施，在确保国家空管空防安全的前提下实现通用航空的健康发展。
突破现行法规的限制，制定《航空法》，从法律层面把促进通用航空发展作为国家意志加以明确，是实现通用航空发展，充分发挥通用航空在促进经济发展、服务国民经济各行业、国家应急救援、国防建设、维护社会安定等方面的重要作用的根本途径。为此，建议将《航空法》立法列入国家立法规划，加快立法进程。
正如上文所述，当前我国确实没有《中华人民共和国航空法》这样一部最顶层的法律文件。
这里首先科普一下有关“法律”、“法规”和“规章”的概念。现实生活中，由于语言习惯、表达的背景和意图，“法律”、“法规”、“规章”等等用词常常是相互借用，不仔细区分的。但事实上作为一个国家的法律体系，它们是有着严格区分的。具体如下:
(1) 法律
法律，它是一个国家法律体系中最高的那个层级。根据制定机关的不同，一般分为两类：
第一类，基本法。基本法由全国人大制定和修改的刑事、民事、国家机构的和其他方面的法律，内容涉及国家和社会生活某一方面的最基本的问题，法律效力仅次于宪法（如刑法、刑事诉讼法）
第二类，非基本法。非基本法由全国人大常委会制定和修改的除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律。
法律经由国家主席签署主席令后颁布，例如：《中华人民共和国民用航空法》即属于法律层次。上文所讨论的《中华人民共和国航空法》就属于这个层级
(2) 行政法规
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。
这些法规也具有全国通用性，是对法律的补充，在成熟的情况下会被补充进法律。名称多为“*条例”、“*规定”、“*办法”。例如：《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》和《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》
(3) 规章
部门规章：国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内发布的规范性文件。主要形式是命令、指示、规章等；
政府规章：省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市（共27个）、经济特区所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区的地方法规，制定规章。
实施上，在规章之下还存在一些尽管不属于正式的法律体系之内，但是依然遵守的规范性文件。而子啊规范性文件的再下一层可能就是各种各样的标准，如国标、国军标、行业标准等等。
无论是法律、法规、规章、规范还是标准，都有一个本质的特征，就是起到约束性作用，只是它们所处的层级不同、产生的影响不同。现实中，有人因为存在这种约束性，常常对【法】存在的意义提出质疑。例如，有人质疑民用适航法规的存在，阻碍了中国民用航空制造业的发展。但只有深入了解、深入参与过民机适航的人才知道适航法规更重要的作用以保障航空安全为核心目标，建立公众对航空产品的信任和信心，从而使得航空产品制造单位、航空产品使用单位最终获益。为什么会出现这种情况？简单的说，就是因为【法】的存在，规范了所有人的行为。
联想前总裁柳传志先生曾经说过：民营企业不怕有规则，最怕没有规则。一个新型行业出现时，可以野蛮生长，但它必定不可持续。如果要可持续发展，就必须【有法可依】。最典型的，就是当前的无人机行业。翻开我们国家的《中航人民共和国民用航空法》这份处于顶层的法律文件，可以发现，该法律仅仅针对有人航空器出规定，缺乏针对无人航空器的明确要求。可以想象，在制定该法律之初，当时仅仅存在一些航模形式的无人飞行器。然而，近几年来无人飞行器已经越来越普及，如果不围绕无人航空器的研发、制造、使用进行必要的监管。假使出现了损害了公众利益的事件发生，那就将对整个行业产生影响，并最终损害整个行业的利益。
回到罗群辉先生的这个文章，他主要提及了在航空法中解决通用航空的问题，而事实上，目前国内的大型民机型号ARJ21-700已经取得了阶段性的成功，即将投入运营。大型运输机、大型客机的研发如火如荼，中国发动机集团也已经挂牌成立。回顾历史，当我们对于运十的下马唏嘘不已的时候，是不是也有必要通过立法的形式，规范我们国家航空制造业，同时也为国家的航空制造业进入良性和可持续的发展保驾护航？这一问题同样值得深思。
【法规标准】解读航空产业相关的国家法规、行业标准。