探讨 | 长期护理保险扩大试点当前应重点解决的几个问题

2016年，国家人社部办公厅出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，正式启动长期护理保险试点计划，确定重庆等14 个省（市）的35个城市开展长期护理保险制度试点。2019年，政府工作报告中提出，将进一步扩大长期护理保险制度试点。为贯彻落实政府工作报告任务，2020年9月，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《意见》），进一步扩大长期护理保险试点城市范围。至此，全国纳入长期护理保险制度试点的省份共28个，城市共49个。

《意见》要求，各试点城市要坚持以人民健康为中心，深入探索建立适应我国国情的长期护理保险制度。力争在“十四五”期间，基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。

国家和各地通过长期护理保险扩大试点要解决的问题很多，结合本职工作，笔者认为，当前试点阶段，应重点探索并研究解决以下四方面问题。

一、探索建立独立的筹资运行机制

《意见》明确，探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。国家医保局《关于扩大长期护理保险制度试点有关事项细化意见的函》（以下简称《细化意见的函》）指出，起步阶段，对于参加长期护理的职工基本医疗保险参保人群，单位缴费可探索采取费率平移办法，将一部分职工基本医疗保险单位缴费转换为长期护理保险单位缴费，按照总费率保持不变、总体不增加单位负担的原则，建立长期护理保险单位缴费筹资机制；个人缴费可从职工基本医疗保险个人账户中代扣代缴。长期护理保险费由用人单位和个人同比例分担。试点阶段，年人均筹资原则上控制在当年上年度城乡居民人均可支配收入的0.5%左右。

对于职工参加长期护理保险如何筹资，国家顶层设计进行了初步明确，简言之，即参照职工基本医保的“单位+个人”缴费模式；对于居民参加长期护理保险如何筹资，国家并未规定，各地自行摸索。据不完全统计，其中率先将长期护理保险覆盖范围从职工医保参保人群扩大到居民医保参保人群的有北京、上海、广州、成都、南通、青岛、荆门等城市。目前均采取“政府补贴+个人缴费”的模式运行。

在此需要特别提出的是，不论对于职工参保人群还是居民参保人群，其参加的都应是同一种国家保险制度——长期护理保险制度。全国各地正在开展的长期护理保险试点工作或扩大试点工作，并不是为了在将来分别建立职工长期护理保险、居民长期护理保险两种不同的制度体系，而是在同一种长期护理保险制度体系下的不同筹资运行而已。故而，在前期试点工作中，各地应重点探索的是以职工参保人群为主、兼顾居民参保人群的长期护理保险筹资构成、筹资比例、缴费机制及与筹资水平密切相关的待遇水平等一系列问题，并思考相应长效机制。

二、探索培育市场化的经办服务体系

国家医保局《细化意见的函》指出，积极引入社会力量参与经办服务，明确委托事项、规范委托程序。探索建立涵盖参保人员、评估人员、服务人员及各类护理服务机构。健全对委托经办机构、评估机构、护理服务机构等相关机构的考核机制，加强绩效评价和风险防范，强化考核兑现。

就经办服务体系而言，主要有两个层面四个体系。一是医保经办层面，二是社会经办层面。

医保经办层面的长期护理保险工作体系属于体制内部建设，从建立到健全都有其自身发展规律，在此不作评述。社会经办层面主要有三个方面，一是委托经办体系，二是失能评估体系，三是照护护理体系。目前，全国各地试点城市大多引入保险机构，通过公开招标、签订协议等形式，委托授权保险机构经办长期护理保险；并通过对符合条件的社会化护理机构实行定点协议管理的形式，对长期护理保险待遇享受人员提供相应服务。而对于参保人员失能状态的评估，并无权威机构或专门体系。

相对于评估体系而言，委托经办体系已相对健全，照护护理体系也已初步建立。如何搭建、推动建立失能评估体系，如何进一步培育、完善照护护理体系，将是扩大试点阶段各地应当重点摸索的问题。

今年7月，国家医保局会同民政部拟制了《长期护理失能等级评估标准（试行）》（以下简称《评估标准（试行）》）。要求各试点地区从促进标准统一性、待遇均衡性、制度公平性方面充分认识统一规范长期护理失能等级评估工作的重要性，加强对《评估标准（试行）》的实施应用。

以重庆为例，在无法实现司法鉴定、劳动能力鉴定与失能鉴定互认互用的情况下，通过“申报制+协议管理”形式，委托具有相关行业资质、并具备专业化评定队伍的社会化机构作为失能评估机构，严格按照《评估标准（试行）》进行失能评估，也不失为试点阶段的一种尝试。此外，在明确界定评估机构不得同时作为长护护理机构的前提下，也有效避免了既是“裁判员”、又是“运动员”的现实尴尬。

三、探索建立相对统一的信息化管理系统

《意见》明确，加快长期护理保险系统平台建设，推进“互联网+”等创新技术应用，逐步实现与协议护理服务机构以及其他行业领域住处平台的信息共享和互联互通。《细化意见的函》也指出，加快全国统一的医保信息平台实施应用，按照全国统一医保业务编码标准和技术标准，依托业务中台组装本地长期护理保险相关功能模块，充分运用信息化手段，提高经办工作效率，提供高效、便携的公共服务。

经办要落地，系统应先行。从2016年国家第一批试点至今天，各试点城市结合自身实际，或自主开发，或依托机构，建立起了适用于本地的长期护理保险经办管理系统。

目前的问题是，各地的长期护理保险经办管理系统并不统一，五花八门、参差不齐。距离国家医保局“按照全国统一医保业务编码标准和技术标准，依托业务中台组装本地长期护理保险相关功能模块”的要求甚远。从各试点城市基层起步开发建设并运用的经办管理系统如何实现各统筹区的互联互通，以及在今后如何与国家医保局信息平台的对接，将是试点阶段系统建设工作必须提前思考和谋划的问题。

四、探索完善服务项目和内容

长期护理保险，最终实现的是通过国家保险制度，对符合条件的失能人员、残疾人员进行照料和护理。护理服务项目和内容是否标准化、精细化、完备化，将直接影响参保人员的获得感和幸福感。

就问题导向而言，护理服务的项目和内容应达到解决和满足失能人员基本生活照护需求的目的。就长期护理保险而言，护理服务的项目和内容应适当与当地社会经济发展水平挂钩，即与当地确定的护理服务项目和内容的收费水平大体保持一致。简而言之，长期护理保险相当于通过政府集中采购，为参保失能人员提供相应服务包的形式，来实现为失能待遇享受人员提供基本生活照料服务。

针对护理服务的项目和内容，目前各地基本依照市场提供“菜单”，参保人员“点菜”，医保部门“买单”的模式组织进行。首先是“菜单”的标准化问题。国家顶层设计尚未明确护理服务的项目和内容的具体标准，市场提供的项目和内容也需要时间和实践加以检验。尤其是单项收费的价格问题，各地也不尽相同。其次是“点菜”的科学化问题。参保人员享受长期护理待遇服务，哪些“菜”是必选项、哪些“菜”是可选项，是否能够基本保证患者所需的基本“营养”，这些问题都值得进一步研究。最后是“买单”的规范化问题。参保人员参保缴费，医保部门后台结算，这是常规操作。但如何能在有限的筹资条件下，尽可能的按照规定给参保患者提供最大化的服务，这笔账需要医保部门认真算、仔细算。

探索建立长期护理保险制度，是党中央、国务院为应对人口老龄化、健全社会保障体系作出的一项重要部署。通过试点，深入探索适应各地不同情况的长期护理保险制度，进而为国家全面推进长期护理保险制度体系提供有效经验，是各试点城市应尽责任。在不断推进长期护理保险制度试点的路上，只有抓住重点，积极摸索，主动探索，才能在试点阶段取得成效，切实增强人民群众在共建共享发展中的获得感、幸福感、安全感。

原标题：浅谈长期护理保险扩大试点当前应重点解决的几个问题

来源

中国医疗保障

作者

刘学 重庆市医疗保障局待遇保障处

编辑

符媚茹 吴晗潇

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