“会计名家培养工程”系列报道之二：执着的政府会计改革事业探索者 —— 记厦门大学党委副书记、副校长李建发
厦门大学党委副书记、副校长李建发出生于福建省的一个偏远小山村，家境并不富裕的他一直怀揣大学梦想，1984年从暨南大学会计系毕业后，勤奋好学的他考取厦门大学会计系研究生班，之后留校任教，1993年他又报考了葛家澍教授的博士研究生。回忆自己的求学生涯，李建发说：“到厦门大学读研究生是我一生的荣幸，也成为我命运的一个重要转折点。”在厦门大学求学和工作过程中，有一批恩师让他终身难忘：陈仁栋教授不畏艰难、勇于开拓人力资源会计的精神，深深影响着他；吴水澎教授既是他教师职业的引路人，也是他走上管理岗位的引路人；常勋教授是他科研的启蒙老师和会计实务工作的引路人；葛家澍教授结合他兼任学校财务处处长及课程教学情况，引领他把研究转向政府会计领域；陈立齐教授对他政府会计学术研究的无私帮助令其终身难忘。一个人的成长成才，离不开他人的关心、支持和帮助，当然更重要的是李建发不论身处何职、身居何位，都能够以满腔的热忱、高度的事业心和责任心投入到工作中，并不放弃自己所热爱和追求的政府及非营利组织会计研究事业。
李建发和葛家澍教授及师母
开始攻读博士研究生时，李建发原本是想继续他硕士阶段的人力资源会计研究，而最终让他专注于政府及非营利组织会计研究，得益于他留校任教以后讲授过《预算会计》和《行政事业单位会计与审计》课程，肇始于1994年参与中国会计学会和财政部组织的《中国会计百科全书》编写，缘起于1995年兼任厦门大学财务处处长和当年财政部召开的第四次全国会计工作会议。
1995年第一部《预算法》颁布后，我国经济体制改革进程明显加快，并着手探讨构建与市场经济体制相适应的公共财政体系，政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列财政预算管理体制改革措施陆续出台，这些改革举措使1998年起施行的一套预算会计制度明显不能适应改革发展的需要。此时，葛家澍老师敏锐洞察、精准把握会计改革脉络，认为预算会计将是我国会计改革的一个新的重要领域，而且他认为李建发在组织编写《中国会计百科全书》过程中对国外政府及非营利组织会计有了一定的研究，加上兼任学校财务处处长的工作本身就属于政府及非营利组织会计领域，于是便鼓励、支持李建发开启了政府及非营利会计研究的征程。2000年以后，李建发更加专注于政府及非营利组织会计领域的研究，并在推动政府及非营利组织会计改革方面着重做了以下几件事：
一是开展广泛调研。李建发先后到财政部会计司、国库司、教科司、资产管理司，教育部财务司，福建省财政厅及各地财政局，海南省财政厅，江西省财政厅及各地财政局，以及相关高校、医院及科研机构等进行调查研究，并利用2007年被选派到江西省赣州市挂职任市委常委、副市长两年的机会，较为深入地调查了解和掌握政府管理运作规律和特点，多层次、全方位了解掌握政府财政、公共部门财务状况，公共财政管理、公共财务管理以及预算会计执行中存在的问题，为推动政府及非营利组织会计改革提供实践基础。
二是培养政府及非营利组织会计领域的研究生。2001年起，李建发在学校设置“公共部门财务管理与政府会计”研究方向，招收和培养公共部门财务管理和政府及非营利组织会计研究生，至今共培养近20位博士研究生，60多位硕士研究生，毕业的博士生大都成为各高校推动政府会计教学科研工作的骨干力量，更是我国政府会计改革的中坚力量。同时，李建发还积极为北京、上海和厦门三个国家会计学院的“会计领军人才班”提供政府会计改革的培训授课服务，为政府会计改革培养相关人才。
李建发和学生
三是积极承接研究课题，开展政府及非营利组织会计改革理论研究。2000年后，李建发先后承接了10多项国家自然科学基金委员会、财政部、教育部和福建省财政厅等各类科研项目，积极开展课题研究，并先后发表学术论文70多篇，提供10多份的研究报告，出版专著、译著、教材和主编的丛书20余部。
四是推动政府会计跨学科研究和政府会计学术的繁荣发展。自2010年起，李建发作为中国会计学会副会长兼政府及非营利组织会计专业委员会主任委员，积极组织开展学术活动，已连续召开8届政府会计学术研讨会。
五是积极参与并努力推动政府会计改革。不论是财政部各相关司局、教育部财务司，还是地方政府财政部门，凡是涉及公共财政、公共财务、公共预算以及政府会计改革的会议，只要向李建发发出邀请，他都积极参与，并努力推动改革。特别值得一提的是，2010年，政府及非营利组织会计专业委员会召开学术年会，由于他的推动和金莲淑会长的大力支持，会议以中国会计学会的名义向时任财政部副部长王军写了一封推动政府会计改革的建议书，得到王军的高度重视、作出重要批示。此后，财政部采取了一系列措施加大推动政府会计改革的力度，从而开启了政府会计改革的新局面。
在研究方向方面，李建发始终将研究重点瞄准在具有开拓性和挑战性的领域，不跟风、不随大流，以其独到的学术眼光，独辟蹊径，矢志探索新的研究方向。上世纪80年代，他就涉足尚无人关注的人力资源会计领域，取得一系列研究成果；进入90年代，当许多学者蜂拥于企业会计研究时，他毅然把研究方向转向并不被学界看好、极少学者涉足的政府及非营利组织会计领域，对这块既古老又富有新意的会计荒地进行开拓性研究。进入21世纪，随着“新公共管理运动”风靡全球、我国政府管理改革不断加快，公共财政体系日趋完善、政府审计力度加大和“审计风暴”席卷整个公共部门，他独具慧眼、抓住先机，果断瞄准公共部门财务管理领域，并与政府会计与财务报告有机结合起来，开创全新研究视角。十多年的辛勤耕耘和潜心研究，他在公共部门财务管理、政府及非营利组织会计等研究领域取得累累硕果，较系统地创建了中国政府及非营利组织会计理论体系，提出了一系列公共部门财务管理的创新性理论观点，学术成果和学术影响居国内领先地位。
（一）出版专著填补政府会计理论体系研究空白
李建发的成名之作是撰写出版的我国政府会计领域第一部理论专著《政府会计论》。1996年，李建发完成博士论文《试论具有中国特色的政府会计与财务报告体系》，被我国已故著名会计学家杨时展教授誉为“我国近半个世纪以来填补政府会计空白、具有创新和开拓意义的力作”。1999年，在该论文的基础上，根据我国财税管理体制改革和政府职能转换的客观现实，结合1998年起施行的预算会计制度，李建发撰写出版了《政府会计论》，葛家澍教授给予“研究思路独特、突破中外政府会计模式、理论体系完整、学术观点具有创新性”的评价。在该书中，李建发认为，政府会计是一门用于确认、计量、记录政府受人民委托管理国家公共事务和国家资源、国有资产`，报告政府公共财务资源管理业绩及履行受托责任情况的会计学分支。在我国，政府会计已经久违了我们近半个世纪了，取代它的是解放初期从前苏联搬来的预算会计。由于预算会计对象过于狭窄，只核算和反映各财政年度国家预算收支情况及结果，而未把政府受托管理的许多国家资源、国有资产及国家债权债务等反映国家财务状况的内容纳入反映和监督的视野，致使大量的国家资源、国有资产因“家底不清”而浪费掉、流失掉，这是预算会计反映和监督范围过于狭窄、会计信息不全面不完整所致。因此，李建发主张，从“政府”的层面来改革预算会计制度，建立一个能够全面、完整、系统反映政府受托管理公共财务资源业绩和履行受托责任情况的政府会计体系，并在书中对建立具有中国特色的政府会计与财务报告体系的若干基本理论问题进行了探索。
李建发的另一部代表作是于2006年撰写的《政府财务报告研究》。该著作是他承接财政部会计准则委员会2003年重点研究课题的研究成果，于2009年获得“福建省哲学社会科学优秀成果”一等奖。在书中，李建发提出，政府财务报告既是国家决策机关和政府主管部门作出宏观决策、制定公共政策、进行公共管理的重要信息来源，也是政府外部利益相关者了解政府财政/财务状况、衡量政府绩效、评价政府受托责任履行情况并作出相关决策的重要信息来源。所以，政府财务报告能否全面、完整、真实、可靠地提供政府财务信息，关系到能否科学、准确地制定公共政策，并作出国家宏观经济决策及其他相关决策的重大问题。当前，我国正处于经济社会转轨时期，为了适应社会主义市场经济的发展，政府职能转换、行政管理和财政预算管理体制改革措施相继出台。这些改革措施在很大程度上需要依赖政府财务报告为其提供财务信息。李建发认为，我国现行的政府财务报告是1997年确立的预算会计报告模式，它虽然在反映政府预算收支执行情况方面有所改进，但由于受预算会计核算内容（对象）、核算基础和核算方法等局限，预算会计报告并无法提供全面、完整、真实、可靠的政府财务信息，包括政府受托管理的国家资源、国有资产和权利属于国家或各级政府的其他资产的信息，国家或各级政府负有偿付责任和义务的债务、担保方面的信息，以及政府各部门经管和掌握的政府预算以外的财务收支活动情况等信息。由于财务信息披露不完整、不全面，致使各级政府隐性债务被忽略，国家财务风险和财政风险增大，国有资产流失得不到遏制；由于政府财务信息披露不充分、透明度不高，难以客观评价政府绩效和公共资金使用效益，直接影响国家宏观决策和公共政策的制定，最终势必影响国民经济和社会事业的健康、持续发展。书中，李建发试图通过对政府财务报告相关问题的深入研究，为建立具有中国特色和国际可比的政府财务报告体系及相应改革措施提出政策建议。
此外，他主编的教材《政府及非营利组织会计》被财政部推荐为“面向21世纪新教材”，组织翻译出版的系列外国政府及非营利组织会计准则文告成为了研究我国预算会计改革和政府及非营利组织会计体系建设的重要参考文献。
（二）以国际趋同的视角研究我国政府会计和财务报告改革
李建发对政府会计的研究是在充分了解西方国家政府会计管理，对比分析中外政府会计的差异，并借鉴和吸收西方国家政府会计科学成分的基础上，同时结合我国国情，提出可资借鉴的政府会计理论框架。他发表的《从中美政府会计的差异看我国预算会计改革》《国际政府会计准则及其发展评述》等文章充分体现出了这一研究特色。
2001年，李建发在《会计研究》上发表了《论改进我国政府会计与财务报告》一文，他在文中指出，政府会计与财务报告关系到政府向社会公众及其他各方提供的财务信息是否具有真实性、完整性和可靠性的问题。他认为，政府会计作为反映政府财务活动的信息系统，应当根据我国政府的职能及政府财务活动的内容，全面、完整地反映政府财务活动情况及结果。随着我国预算管理体制改革、政府职能转换，政府会计与财务报告应当借鉴国际公共部门会计与财务报告的通常做法，吸收我国企业会计与财务报告改革的成功经验，进行改进和完善，并着重从政府会计名称、政府会计对象（内容）、政府会计模式、政府会计基础及政府财务报告等方面进行改革，真正建立具有中国特色、与国际公共部门会计可比的、科学规范的政府会计与财务报告体系，保证政府向社会公众提供的财务信息的真实性和完整性。
李建发认为，如果政府会计内容残缺不全,会计方法缺乏科学性、合理性，财务信息不能真实、完整地反映政府的财务状况，势必难以取信于民，也必将给政府财务资源提供者、监督机构及依赖政府财务信息作出各种决策的其他信息使用者造成误导。所以，政府会计与财务报告能否真实、完整地反映政府的财务活动情况及财务状况比企业会计与财务报告的涉及面更广，影响面更大。会计是反应性的，它依存于特定的环境，同时反作用于环境。政府所处公共环境的性质及其主要特征，塑造着一个国家政府会计改革的轨迹和方向，政府会计与财务报告受到经济、社会、政治、文化等公共环境要素的塑造，要反射或反映其所处的背景因素，采用权责发生制会计与财务报告本身不是目的，而是体现公共部门管理和活动的范围、规模、风格等发生重大变化的一种手段。诸多研究表明，宏观层面国家治理体系、政治体系、社会体系、市场体系、经济体系等方面的制度变迁，能够为政府会计与财务报告制度改革提供动力，新的政府会计和财务报告体系应当与这些制度安排相匹配，否则就难以满足利益相关者的信息诉求。我国的政府会计和财务报告改革应当以国际协调为导向，始终立足于中国国情，坚持从预算会计扩展为政府会计、从预算资金运动扩展为价值运动、从预算会计模式扩展为基金会计模式、从现金制扩展为修正的现金制/应计制、从预算执行情况报告扩展为财务报告、从不公开扩展为经审计鉴证后公开披露。
他的研究成果在国际上同样受到重视，与美国伊利诺大学陈立齐教授合写的《中、美、英三国政府会计的比较研究》论文在挪威举行的“2003国际比较政府会计学术会议”上得到与会各国专家的一致好评，并入选会议论文集的头篇出版。
（三）以新公共管理和国家治理为导向研究我国公共部门财务管理问题
李建发开创了全新研究视角，将新公共管理和国家治理与政府会计及财务报告有机结合起来，这个思路体现在他发表的《公共财务管理与政府财务报告改革》《政府会计改革的公共受托责任视角解析》《国家治理情境下政府财务报告制度问题研究》等文章中。其中，《公共财务管理与政府财务报告改革》一文根据政府财务报告主要反映政府财务受托责任和财务受托业绩，并为上级政府、政府主要官员、审计机关、监督机构提供政府财务信息，以及近年来公共部门存在一系列财务管理问题的客观现实，从报告主体内部管理的需要出发，阐述了公共（部门）财务管理对政府财务信息的需求，提出了改革政府财务报告的基本思路。《政府会计改革的公共受托责任视角解析》一文在考察公共受托责任构成及其对政府会计的影响，及公共受托责任与国际政府会计发展趋势的基础上，对我国政府公共受托责任现状进行分析，并对我国政府会计改革提出了建议。《国家治理情境下政府财务报告制度问题研究》一文基于新公共治理等理论，在国家治理体系建设情境下，探讨公开透明、符合国际惯例的权责发生制政府综合财务报告的有关问题，从政府财务报告目标与报告模式、政府会计与财务报告准则体系、权责发生制政府会计体系等角度，研究构建国家治理导向的权责发生制政府综合财务报告，分析我国构建权责发生制政府综合财务报告的难点，并提出政策建议。
李建发指出，政府公共部门代表国家意志、受社会公众委托，依法履行公共事务管理、提供公共服务（公共物品）职能，行使公共资源筹集、使用和管理权力，形成委托—— 代理关系，产生广泛的公共受托责任。从财务的角度，政府公共部门应依法履行筹集和使用公共资金，不断提高公共资金效率，保全公共财产，保护公共财务安全等财务受托责任。所以，财务受托责任是政府公共部门最主要的受托责任，加强财务管理则是强化财务受托责任的重要手段。从新公共管理的角度，公共财务管理应当包括公共收支管理、公共预算管理、公共资金管理、公共(行政)成本管理、公共投资管理、公共财产管理、公共债务管理、公共部门绩效管理等内容。我国的公共财务管理存在诸多问题，应当按照新公共管理和新公共治理思路，以公共利益最大化为目标，以公共财政管理为基础，借鉴企业财务管理技术方法，针对公共部门财务活动特点和规律进行合理的管理：（1）转换理财观念，把政府公共部门视为独立的经济主体，遵循非营利的组织目标开展财务活动；（2）增强成本效益意识，理性地从事公共财务活动，切实加强行政成本管理，提高行政效率和公共资金效益；（3）明确受托人身份和公共财务受托责任，按照预算限定，加强财务预算管理，强化财务责任，防范公共财务风险；（4）按照新公共管理理论，引入现代财务管理技术方法，切实提高公共财务管理水平；（5）根据公共部门所有者缺位、治理结构缺陷和管理者普遍存在的道德风险及逆向选择现象，建立健全财务法规制度、完善财务程序和手续、严格财务开支标准；（6）建立健全内部监督、社会监督、审计监督“三位一体”的财务监督体系，提高公共财务活动的透明度,主动接受社会公众的监督，提倡公众参与公共财务管理。
除理论研究外，他还被聘为财政部预算会计改革专家组成员，参与预算会计改革，为教育部、财政部的重大财会改革提供政策咨询。鉴于他在我国政府及非营利组织会计研究领域的杰出成就和突出贡献，2003年财政部会计准则委员会改组时聘请他为咨询专家，并担任政府及非营利组织会计咨询专家组组长，2005年被财政部授予“全国杰出会计工作者”荣誉称号，2014年担任财政部会计标准战略委员会委员，2015年担任财政部政府会计准则委员会顾问。
来源：《财务与会计》2018年第16期
责任编辑：陈利花
值班编辑：李卓 姜雪
版式设计：刘莹
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