【智能与法】李磊：论中国自动驾驶汽车监管制度的建立
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自动驾驶汽车正逐渐从理念转变为现实。世界各国均大力支持自动驾驶技术研发，纷纷出台相关法令，其中美国、欧洲和日本表现突出。中国已经启动自动驾驶汽车的研究工作，目前尚无系统法律出台，不能适应自动驾驶技术发展的需要。自动驾驶汽车立法的首要工作应是建立监管制度，明确“自动驾驶汽车”和“操作人”这两个基础概念。可采取概括+对自动化程度进行分级的方式结合自动化程度的分级标准，界定“自动驾驶汽车”的内涵和外延，厘清智能汽车、自动驾驶汽车、无人驾驶汽车等容易混淆的概念，以“操作人”取代传统法律中的“司机”概念，给未来技术的发展留下更多探索空间。在现阶段中国应优先建立科学的道路测试监管制度，对道路测试申请、注册和测试中监管等核心环节提出原则性、可操作的规范和要求，并根据实践经验不断加以细化完善，在保障公共安全和推动自动驾驶产业发展的双重目标之间找到平衡。此外，还需未雨绸缪，尽快建立合理的市场准入制度，明确自动驾驶汽车市场准入条件、市场准入程序和准入后的持续监管规则。
Jeremy Mann
论中国自动驾驶汽车监管制度的建立
文 / 北京理工大学法学院讲师 李磊
作为人工智能商业化的突出性代表之一，自动驾驶汽车正逐渐从理念转换为现实，其所吸引的投资和公众兴趣也与日俱增，许多国家都已将自动驾驶汽车作为竞争性产业加以推动，中国亦将其列入未来重点发展方向之一。据波士顿咨询公司（BCG）的研究报告显示，首批全自动驾驶汽车将于2025年正式上路，到2035年，全自动驾驶汽车的全年全球销量预计可达1200万辆。2014年也被视为自动驾驶汽车商业化元年。为了抢夺未来市场，世界各国在大力支持自动驾驶技术研发的基础上，纷纷出台相关法令。自动驾驶汽车立法，涉及一系列复杂的法律问题，首当其冲的就是监管问题。监管制度的确立，不仅能为自动驾驶汽车产业的顺利发展保驾护航，也能为其研发工作指明方向、确立边界，具有十分重要的现实意义。
自动驾驶汽车的研发可追溯至20世纪70年代，到1989年卡内基•梅隆大学的工程师的研究奠定了以传感器为基础的基本模型。2009年谷歌公司启动自动驾驶汽车计划并迅速加以推进，于2014年正式推出了没有方向盘和刹车踏板的、真正意义上的无人驾驶汽车。传统车企诸如奥迪、宝马、戴姆勒、福特、通用、克莱斯勒、日产、丰田、本田、沃尔沃、吉利、长安、海马以及新锐力量特斯拉、优步等都以前所未有的金钱和精力投入了自动驾驶汽车研发的争夺战。此外，科研机构在自动驾驶汽车领域的表现可圈可点。例如在2010年，德国柏林自由大学、意大利帕尔玛大学、英国布里斯托尔大学均有研发的自动驾驶汽车问世。中国的国防科技大学、上海交通大学和北京理工大学等也陆续推出了自己研发的原型车。
自动驾驶汽车产业要实现长足发展，需克服其法律规则的不确定性。立法缺失是阻碍自动驾驶汽车技术普及发展的重要因素，已成为普遍共识。为此，各国纷纷在这一领域进行尝试，出台或者正在酝酿相关的法律规则,其中尤以美国、欧洲和日本表现突出。
美国是自动驾驶汽车立法的先行者。从各州立法来看，内华达州、加州、佛罗里达州、密歇根州、德克萨斯州以及首都华盛顿特区等已经通过立法形式准许自动驾驶汽车上路，其它多州也已处于提案阶段。从联邦层面来看，2013年美国国家公路交通安全管理局（National Highway TrafficSafety Administration，NHTSA）发布了《关于自动驾驶汽车政策的初步声明》(Preliminary Statement of Policy concerning Automated Vehicles)。2016年9月，美国交通部发布了《美国自动驾驶汽车政策指南》。2017年9月6日，美国众议院通过了自动驾驶法案，肯定了联邦的立法优先权，禁止各州颁行与自动驾驶汽车相关的禁令。2017年9月12日，美国政府又发布了自动驾驶汽车监管新规，为自动驾驶技术的加速发展进一步提供保障。
在欧洲，有关自动驾驶汽车的立法工作引人注目。2016年4月14日，欧盟各成员国交通部长签署了关于在自动驾驶领域展开合作的协议。2017年3月23日，欧洲29国在“罗马数字日”（the Digital Day in Rome）签署意向书，承诺进一步强化在公路交通自动化跨境测试方面进行合作。2017年7月，德国联邦参议院通过了德国首部关于自动驾驶的法律，允许汽车自动驾驶系统在特定条件下替代人类驾驶。除此之外，英、法、瑞典等国都启动了自动驾驶汽车的立法进程。
作为自动驾驶研发的强国之一，日本在推动这一领域立法方面的努力可谓不遗余力。一方面，在国内着手修订《道路运输车辆法》和《道路交通法》等相关法律，并投入巨额资金进行研究快速推出了日本标准。另一方面，在国际上，日本抓住美国过去倾向于独立制定标准的契机，联合欧洲试图主导自动驾驶世界标准的确立。2016年1月19日，在联合国世界车辆法规协调论坛(UN/WP29) 日内瓦会议上，日本和德国率先联合提出方案，要求制定自动驾驶的国际安全基准，并主导了其后的联合国相关规则的制定。
（一）自动驾驶汽车监管制度的框架
监管制度是世界各国自动驾驶汽车立法的首要工作。从立法精神来看，有的国家侧重于推动自动驾驶汽车技术的快速发展和加速商业化，而对另一些国家而言，公共安全是其关注的焦点。从立法内容来看，各国规定也不尽一致。
自动驾驶汽车监管制度的主要内容应当包括对相关核心概念的界定、道路测试制度、市场准入制度和准入后监管制度。
对自动驾驶汽车实施监管的一个重要前提是对核心概念的界定。这是因为，自动驾驶技术不仅是一种新兴的技术，还是一项会对公众生活产生巨大影响的技术革新，其间不仅涉及技术的发展和法律的规制，也关乎公众的切身利益，从而引发了包括法律界、技术界、实务界、媒体和社会公众的强烈关注和热烈讨论。而讨论能否顺利开展，很大程度上受制于参与讨论的人们对于所讨论的核心概念是否持有共同一致的理解，是否具备同样的话语体系和术语界定。当前，围绕着自动驾驶汽车提出了许多不同的术语，甚至相同的术语被赋予了不同含义，因而影响了讨论和研究的有效性。此外，对相关概念进行梳理，也可避免由于技术上的混淆而造成政策制定上不必要的困扰。
自动驾驶汽车作为新技术的一种，其产品的成功与否与海量数据的积累是正相关的。然而，它与很多其它新技术产品的一个重要区别却在于，这种海量数据不能单靠封闭的实验室反复试验而获得，而是必须通过汽车实际驶入正常交通道路不断积累而成。然而，汽车一旦进入日常交通道路，就带来了人们对道路安全的极大恐惧和担忧。如何建立科学、安全但同时也能促进自动驾驶汽车产业发展的道路测试制度，就成为目前自动驾驶汽车监管立法的重中之重。
自动驾驶汽车道路测试的最终目的是进入市场流通，实现大规模量产。作为一项颇具革新意义的技术，自动驾驶汽车将深刻地改变人们的出行、生活乃至生产方式，提升生活品质，减少污染和能耗。但当其从实验品转化为大规模商业产品的过程中，如何有效地保障公共安全和消费者利益，就成为市场准入和准入后监管制度密切关注的问题。
（二）厘定自动驾驶的相关概念
如前所述，对自动驾驶的通用术语进行界定和澄清具有十分重要的意义。自动驾驶相关的核心概念主要有二，一是自动驾驶汽车，二是操作人。建立有效监管制度的前提是对这两个核心概念进行厘定，使之成为对于法律界和技术界均适用的、且为公众和媒介所熟知的通用术语和界定。
1.自动驾驶汽车的概念界定
自动驾驶汽车是一个众说纷纭的概念，这与技术的发展密切相关。技术进步了，人们对于这些技术的理解也会随之发生改变。
一般认为，自动驾驶技术是集自动控制、体系结构、人工智能、视觉计算等众多技术于一体的产物，在自动汽车中运用的技术是相互沟通信息的计算机、软件、传感硬件、汽车、人力操作者（某些场景下）的结合。然而，这一界定并没有完全解决疑惑，即自动驾驶汽车到底是指自动刹车、自适应巡航控制（根据前方车辆的动态调整车速）、自动泊车、完全的自动驾驶抑或是其它？在相关的讨论中，无人驾驶汽车(driverless car)和智能汽车(intelligent car)的概念也屡屡被提起。
有学者认为，所谓自动驾驶汽车或者无人汽车是指具有在没有人工帮助的情况下自动运行的技术的汽车。智能汽车则是指在具有通讯和数据工具和功能的汽车，一般仅在新汽车中出现。也有学者认为，自动驾驶是指在没有实时人力介入的情况下汽车的转向、刹车和加速通过计算机来进行指挥的驾驶方式。还有学者主张无人驾驶汽车是指在网络环境下用计算机技术、信息技术和智能控制技术武装起来的汽车，或者可以说是有着汽车外壳兼顾汽车性能的移动机器人。无人驾驶汽车是自主驾驶的一种表形式。它具有整个道路环境中所有与车辆安全性相关的控制功能，不需要驾驶员对车辆实施控制。
笔者认为，无人驾驶汽车、自动驾驶汽车、智能汽车是一个从窄到宽依次排列的概念。无人驾驶汽车是指完全排除人类当时当地控制的汽车，要么车中无人（如用于递送物品等），要么有人但完全排除人的驾驶行为（如在后排就坐仅充当乘客角色）。自动驾驶汽车是一个居中的概念，是指能够进行自动化操作的汽车，它摆脱了自动化功能仅实施辅助性驾驶的限制，既包括无人驾驶汽车，还包括那些没有完全排除人的控制行为的汽车，即人类驾驶员在某些情境下仍然要对汽车实施控制的汽车。而智能汽车除了包括自动驾驶汽车之外，还包括那些具有一部分智能化特征以辅助人类驾驶的汽车，如具有紧急刹车、自适应巡航控制、车道保持辅助、车道偏离警告、车道变换、电子盲点辅助、避免撞击、辅助停车、交通堵塞和排队辅助功能的汽车。也就是说，这些不同的技术都可以汇集于“智能汽车技术”的旗帜下。
汽车自动化存在着不同的层级。一些机构，如德国联邦公路研究机构（German Federal Highway Research Agency）、美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）以及一些有影响力的标准化组织如美国汽车工程师学会（the Societyof Automotive Engineers, SAE）对不同程度的自动化进行了区分。从其内容来看，分类标准层出不穷，有以人类参与度作为标准进行划分的，将其划分为4种类型：人类驾驶人对汽车进行监控以随时准备进行人工干预；人类驾驶人在机器要求的情况下进行人工干预；人类驾驶人依照自身意愿实施人工干预；人类驾驶人对自动驾驶汽车不进行任何干预。有以授权程度为标准加以划分的，可分为暂时自动驾驶系统、半自动驾驶系统和全自动驾驶系统。也有以汽车自动化程度不同为标准进行概略划分的，如德国将之划分为部分自动、高度自动以及完全自动的自动驾驶方式。还有以对汽车自动化程度进行详细划分的，其中尤以NHTSA的分类最具代表性。最初NHTSA将汽车自动化划分出5个不同的等级，到了2016年将其细化为新的六级分类标准。其中，0级是指具有预警和少量保护辅助功能的汽车，例如盲点监测、交通标志识别、车道偏离警告、行人检测等，其特点在于由人类驾驶员实施车辆控制，自动化系统仅完成警告功能。1级是指车辆开始分担驾驶员的一部分工作，如具有车道保持、自适应巡航、紧急刹车等功能的汽车。2级是指车辆开始实施横向与纵向的多个控制，且横向和纵向系统进行了融合。从3级开始，自动系统开始接管所有的驾驶操作，3级与4级的区别主要在于车速快慢和行驶环境是否复杂，而第5级则实现了完全的无人驾驶。相较于原先的五级分类标准，这一分类更吻合商用汽车的现状，且划分更为细致。
中国自动驾驶汽车立法在对自动驾驶汽车进行界定时，可采取概括+分级的方式。按照NHTSA新的分类方式，0～5级的汽车均可纳入智能汽车的范畴，达到第5级自动化标准的汽车方可被界定为无人驾驶汽车，而本文所称的自动驾驶汽车是指处于第2～5级的汽车。
2.操作人的概念界定
传统道路交通法是以人类驾驶人为原型出发来制定规则的，所以“司机”（driver）一词被频繁加以使用。
有的规则对司机做出了明确界定，如美国1939年统一机动车法典将之定义为“驱动或实际身体控制汽车的人”， 1949年日内瓦国际道路交通公约（1949 Geneva Convention on Road Traffic，简称日内瓦公约）第4条将其界定为“任何驱动或实际身体控制道路上车辆或动物的人”，1968年维也纳国际道路交通公约（1968 Vienna Convention on Road Traffic）第1条则定义为“任何在道路上驱动车辆或牛、羊（群）的人”。这一界定删去了日内瓦公约中带有美国风格的“实际身体控制”（actual physical control）的表述。
对于司机是否应当在车内就坐的问题，有的规则明确做出了要求，有的则隐含这一前提。例如美国纽约州的法令特别要求要求驾驶人的一只手必须全程放在方向盘上，而科罗拉多州则强调无论是在大街上还是在高速公路上，当车辆被操作时每一位司机应当系好安全带。根据日内瓦公约第10条的规定，司机应当控制车速，且应以合理、谨慎的方式驾驶。当环境需要时，特别是视线不好时，他应当减速或者停车。
自动驾驶汽车技术仍然在月新日异地向前推进，尽管从世界范围内来看现在已经出台的一些法令采取了审慎态度，仍然要求配备人类司机，但是完全的无人驾驶成为现实也并非是不可想象的。正如在电梯商业化的早期，当时的法律出于安全的考量曾经要求必须由人类来进行电梯的操作，但随着技术的日益成熟，电梯操作人已几近绝迹，这一规定也早已被取缔。将司机的称谓改为操作人（operator），即任何可以在道路上驱动或实际控制机动车的人（无论其是否在机动车内）。这样一种界定可给未来技术的发展留下更多的探索空间，也可减少某些不必要的争议。
自动驾驶汽车道路测试监管制度的建立，是自动驾驶汽车得以发展的重要一环，其重要意义在于：一方面，只有通过驶入实际道路，方可获得对其研发至关重要的海量数据。在一处获得的数据，未必在另一处能够得到复制。因此，自动驾驶汽车必须进行道路测试，且测试时间、测试里程、测试区域必须达到一定量级。另一方面，自动驾驶汽车如果要实现量产，就必须充分证明自己的安全性和稳定性，也就是说，在相当长的一段时间内能够证明自己拥有完成自动驾驶、处理各种复杂路况和软件突发问题的能力。然而，自动驾驶汽车一旦进入公共道路，就面临着公众安全问题，自动驾驶汽车与自动驾驶汽车、自动驾驶汽车与行人、自动驾驶汽车与传统汽车并行其间，如何建立科学的道路测试制度，是一个必须要慎重对待的问题。
科学的道路测试制度，需要综合考量保障公共安全和推动自动驾驶汽车产业发展两个重要的因素并在两者之间找到平衡。以时间顺序来进行划分，道路测试监管制度应当包括路测申请制度、路测注册制度和路测中的监管制度等内容。
（一）路测申请制度
申请道路测试需要满足一定的条件，它主要是指厂商在申请自动驾驶汽车进行上路测试时应当具备的产品安全标准。由于自动驾驶汽车技术尚处于不断发展之中，具体标准的设定有可能做出修改，因此先推出路测产品标准的原则框架是一种比较适宜的做法。 NHTSA就主张采用逐步推进的方式来对标准加以确定。在其2013年《关于自动驾驶汽车的初步政策声明》中，NHTSA就认为由于自动汽车技术还处于早期发展阶段，并不适宜对自动驾驶汽车技术进行详细规制，并提出了对这些技术进行检测的原则框架，包括：确保一个从自动驾驶转换到人工控制的安全、简单和及时的程序；促使系统在自动化系统发生故障时有能力发现、记录并告知操作人；确保自动驾驶技术的安装和运行不会使得联邦法律规定的安全功能失效或者受到干扰；确保在车辆撞击或失去控制时能对自动控制系统的状态进行适当地记录等。随着技术的日益成熟，美国政府开始尝试推出一些具体的产品标准。例如，在2016年9月发布的《美国自动驾驶汽车政策指南》中就提出了15个安全要点，包括网络安全、耐撞性能、碰撞后表现、操作设计、对物体的探测和响应等内容。
考虑到中国目前的研发现状，在制定自动驾驶汽车的路测申请条件时可借鉴这一做法，在提出原则性框架的基础上适时进行细化。
设置警示装置。这一警示装置主要执行两大功能：其一，在个别情况下，系统在发生故障不能完成操作任务，例如在极端天气下无法识别路面状态时能够感知并及时通知人类操作者接手对汽车的控制；其二，对人类操作者的状态能够实施监控，在其入睡或者东张西望时系统会自动报警。当然，第二项功能是一个过渡性功能，是在自动驾驶汽车技术发展尚不成熟时需要人类操作者频繁接手控制状态下的特定要求。
配备系统转换程序。上路测试的自动驾驶汽车必须安装能够实现从自动控制转为人工控制的程序，且这一程序必须方便、快捷并能体现驾驶状态。例如，通过汽车方向盘的推出和缩入来实现这一程序转换，或者安装转换键抑或是启动或关闭自动驾驶的开关，且配有提醒操作者驾驶模式的设置，例如安装屏幕或者通过仪表盘上灯的颜色变换等方式能够时刻提醒人类操作者汽车的驾驶状态以便其明确自身的操作任务。
安装数据记录仪。黑匣子事故记录仪过去广泛适用于航空领域，在重型卡车、用于公路营运的载客汽车等领域也有采用。在自动驾驶汽车上安装类似黑匣子的独立的数据记录仪，其功能主要在于记录数据并进行分析，提供事故起因的信息（如自动驾驶模式何时启动、系统何时要求人类操作人接管驾驶、人类操作人何时接管驾驶等），并为保险公司提供调整和改进费率方案的依据。数据记录仪保存的数据范围往往包括事故发生前约30秒和事故发生后约15秒传感器所传入的所有数据，且自事故发生之日起至少保存3年。安装数据记录仪除了可以帮助厘清事故责任、确认事故责任人之外，还有利于在路测阶段和其后的商用化阶段协助完成对产品安全性的评估。
提供科学的、切实可行的系统性风险的解决方案。对于自动驾驶汽车而言，面临着包括改变程序、控制网络、传播病毒、危及信息安全的一系列系统性风险。自动驾驶技术所伴随的高度信息化、车辆网络化对于电脑系统的安全问题构成了极大挑战。与现有的金融系统自动化存在的系统性风险相比，自动驾驶技术的最大障碍在于其损失的不可回复性。也就是说，一旦遭遇系统性风险，付出的可能就是生命的代价。因此，参与路测的厂商需要提供一套科学的、切实可行的系统性风险解决方案，如在遭遇网络入侵的情形下，如何继续保障自身车辆以及周围其他车辆、行人的安全等措施。
要求驾驶人现场控制。如前所述，汽车自动化存在着不同的等级，其最高级是完全的无人驾驶，这也是自动驾驶汽车未来发展的方向。从国外的立法经验来看，是否要求人类驾驶人在场和实施现场控制，是分歧较大的一个争议点。以美国为例，各州对此态度不一。例如，华盛顿特区要求人类驾驶人始终就坐于车辆的控制位置，且能控制汽车。内华达州作为首个承认自动驾驶汽车合法的州，却要求至少两个人类驾驶人就坐于车上，且测试仅限于特殊地段。佛罗里达州曾经要求车中必须有驾驶人，但是在2016年删除了这一限制性要求，但仍然要求提供启动和停止自动技术的办法，且有机制提示操作者技术障碍的存在。一旦出现技术障碍，操作者应当能够实施控制，如果操作者不能实施控制的话，车辆应当能够完全停下来。这就意味着远程操作者能够接收到系统故障的警示，且当操作者不能有效控制车辆时，车中的软件能够令汽车完全停下来。与之类似，加州也经历了一个变化的过程。根据2012年加州法案的规定，自动驾驶汽车在上路时必须有一个具备驾驶资质的人类驾驶者坐在驾驶位上，此外还要求自动驾驶汽车配备方向盘和油门。然而这些规定在2017年初加州机动车管理局发布的草案中被取缔了。2016年7月15日，芬兰交通安全局允许自动驾驶汽车上路，但对是否应当有驾驶人在场并未做出明确规定。而从德国2017年首部自动驾驶立法的规定来看，仍然要求驾驶人在场且必须坐在方向盘后，并且要求保留方向盘、油门以及刹车等传统配置，如果系统出现意外，驾驶人要能及时介入并切换到人工驾驶模式。日本和英国对于这一问题与德国的态度类似，强调自动驾驶应当处于驾驶员的操控下，目前尚不允许第5级的完全无人驾驶的汽车上路。
从公司的开发实践来看也是形态各异。比如，特斯拉、丰田、戴姆勒等汽车制造商认为不应该完全把人类操控系统排除在外。瑞典所推出的自动驾驶汽车仍然要求汽车在驾驶员的监督下行驶。与它们的稳健态度不同，优步和谷歌公司则认为应当完全实现汽车自主驾驶。有趣的是，谷歌公司最初想做的自动驾驶汽车也并非如此标新立异，而是设定了人类驾驶员，并对自动驾驶汽车进行设置，当汽车对选择不确定时将主动权交还给人类驾驶者。然而在经历了大量的测试之后，由于人类驾驶者所表现出来的漫不经心、走神等诸多表现，谷歌对其能否胜任这一最后决断者的角色产生了强烈的怀疑，认为人类的注意力远不如我们想象中的那样集中，且人车共同控制反而容易因为“打架”而出错。于是，2012年开始，谷歌公司开始调整方向，转而开发全自动驾驶汽车，并在2014年5月推出了这一款震惊世界的产品。
虽然谷歌试图开发完全没有人力介入的汽车，但是也有学者对于计算机是否在任何场景下都能够表现完美感到质疑。就连谷歌自己也承认，在天气恶劣情况如雨雪天或者坑洼路上无人车的表现并不让人满意。笔者认为，人类对于自动驾驶汽车的最终控制，仍应牢牢掌握在人类手中。是人，而非机器需要对人类的未来负责。也就是说，自动驾驶汽车应当可以随时切换到人工控制模式。当然，这种控制可以是当时当地的控制，也可以是后台终端的控制。从现阶段中国的自动驾驶技术研发的实际情况来看，尚不能脱离人类驾驶员在某些情境下需要对汽车实施控制。我们虽然不排除在未来允许完全的无人驾驶汽车进行路测的可能性，但立法者目前仍需持相对审慎的态度，应当要求至少两位接受过自动驾驶培训的人类驾驶员在场并在必要时接管汽车，且应当配备一辆同行车辆来实施监控。
提交适当数额的保证金。自动驾驶汽车上路测试对于公共安全具有一定的风险性，作为厂商而言风险自负应成为一项基本的原则，提交一定数额的保证金对于其后的事故解决可起到一定的保障作用，具体数额可参考参与测试汽车的数量加以确定。
数据采集和保存需符合法律规定。参与路测的汽车不可避免地要采集和保存相关的数据，这些数据中涉及个人隐私的部分应当受到保护。参与测试的厂商应当对其如何收集、使用和存储这些数据做出说明和制定保护方案。
履行标识义务。为了避免其它车辆和行人产生误认，如同初学驾驶的新手司机一样，应要求参与测试车辆对其自动驾驶的特征进行显著标识，以警示公众。例如，可要求悬挂不同颜色的牌照、特别的标志或闪光灯或者在车身上标示“自动驾驶测试”字样等。
提交相关资料。参与路测的厂商在实施路测之前，须向交通主管部门说明测试目的以及可能存在的安全隐患和解决方案。
封闭式测试里程已经完成最低限额。在进入公共道路测试之前，厂商应当首先进行封闭式测试，这一测试应当达到一定的量级，例如不低于10 000公里的封闭测试，且测试结果证明了其驾驶的安全性。这是自动驾驶汽车驶入公共道路进行路测的前提性条件。
对测试区域进行限定。测试可包括封闭式测试和公共道路测试，重点在于对后者的监管。一般而言，公共道路测试主要包括高速公路、乡村道路和市区道路测试，每一种道路的测试难度和技术重点都不完全相同。
除了强制性技术要求之外，还可以通过制定指南的方式推荐一些上路测试的实践，例如消费者参与制度。消费者参与自动驾驶汽车的道路测试制度主要有两个好处：第一，有利于在测试阶段就能充分考量消费者的需求并将其融入设计研发之中。工程师对于汽车性能的理解和消费者的需求并不一定完全匹配，如果在测试阶段就能充分听取消费者的意见并据此对汽车设置进行调整，会使研发变得更有效率。第二，消费者参与路测也是一次自动驾驶技术的普及和宣传过程。自动驾驶汽车的最终目标是实现商业化，而大规模商业化的实现有赖于消费者的信任。在路测阶段开始吸引消费者参与，促进消费者对于这一新技术的了解，产生更多的信赖，有利于培育自动驾驶汽车的消费文化。
（二）路测注册制度
符合参与路测的上述条件之后，有意参与路测的厂商应履行一定的程序，以完成注册。一般而言，首先由希望对车辆进行测试的厂商提出路测申请，出示车辆符合上述安全要求的证明文件，提交保证金，明确测试的地域范围并对测试的天气条件做出限定且证明参与测试车辆在这些地域范围内和天气条件下具有安全驾驶的能力，以及交通管理部门要求的其它信息。
交通管理部门在做出审查后，符合条件的，应当立即注册，允许申请者上路测试。
（三）路测过程中的监管制度
注册完成之后，自动驾驶汽车即可上路测试。在测试过程中，还需建立测试中的监管制度。其主要内容应当包括：
事故预防与应对制度。一旦事故发生，在提出切实可行的防范事故再次发生的应对方案之前，涉事车辆类型应暂时停止路测。有关测试单位应当向交通主管部门提交采集的数据并协助事故的调查。
在批准路测范围内进行测试。检测人只能在被批准的区域和天气条件下进行路测。这可能涉及高速路、一般城市道路、复杂城市道路以及夜晚、雾天、雨天、冰雪天和大风天的划分。如果超出当初申报的路测范围，应当暂停路测，并予以罚款。
数据上报制度。测试人有义务将测试资料包括车辆性能指标、驾驶记录等提交给政府，且向交通管理部门及时报告所有事故。
建立自动驾驶汽车市场准入和准入后监管制度
从实验室到实现商业化量产，自动驾驶汽车还有一段路要走。因此较之道路测试监管制度而言，自动驾驶汽车的市场准入及准入后监管制度的缺位问题目前尚不突出。从各国立法来看，规制重点主要还是集中在相对紧迫的路测制度，而对于其后的市场准入制度关注较少。但自动驾驶汽车产业发展的终极目标是走向市场，因此，应未雨绸缪，尽快建立市场准入和准入后监管的原则性制度框架。
（一）确立自动驾驶汽车市场准入的条件
自动驾驶汽车要进入市场，需要满足一定的条件，其内容主要包括完成道路测试、通过安全评估以及操作人资格制度。
完成道路测试。自动驾驶汽车的道路测试应当达到一定的时间长和完成一定的里程数量级。测试周期的设定应充分考量自动驾驶汽车的稳定性、安全性，同时也不宜过长以致阻碍其产业的发展。
通过安全评估。自动驾驶汽车完成路测后进入市场前，应当由一个独立的认证机构对其进行安全评估，符合标准者方可获得许可证。一般而言，路测中的安全要求同样也适用于商用车辆。除了警示装置、系统转换程序、数据记录仪等要求外，自动驾驶汽车还必须能够进行符合适用交通法规的操作。
符合操作人资格许可制度。操作人资格制度不同于现行的驾驶资格制度。从中国现行道路安全法律规范的规定来看，要获得驾驶资格，除了需要通过考试外，还需符合一定的条件，包括对身高、视力、年龄、运动能力的要求等。在自动驾驶汽车发展的早期阶段，这些获得驾驶资格的要求尚有存在的意义，但是随着技术的进步，特别是自动驾驶汽车发展至无人驾驶汽车阶段后，对于操作人不宜再做上述条件的限定。事实上，自动驾驶汽车缔造者的初衷之一是为残疾人和年老者提供福利，在自动驾驶的世界里，当原先的司机事实上成为乘客时，这就意味著传统的驾照规则应当进行变革了。当然，对于操作人进行一定时长的培训还是必要的。为了避免自动驾驶功能的错误使用，操作人应当接受标准化的培训，了解自动驾驶汽车与传统汽车的区别，对于自己的行为边界、能做什么和不能做什么具有明确的认知且其操作达到一定的熟练程度。
（二）明确自动驾驶汽车市场准入的程序
自动驾驶汽车市场准入的程序主要是指完成注册和获得销售许可。自动驾驶汽车通过安全评估并获得许可证且缴纳相关税费和保险后即可申请注册并进入销售程序。许可证中应注明安装的自动技术达到了相应的安全标准，且对该自动驾驶汽车存在的局限和能力做出详尽的表述。交通管理部门可以拒绝、暂停或撤销认证机构的许可，也可以拒绝注册，但需书面说明理由。注册时，交通管理部门向车主签发的牌照应表明其自动驾驶属性。
（三）保证自动驾驶汽车市场准入后的持续监管
自动驾驶汽车进入市场后，也需进行持续监管，其内容可包括：
年检制度。自动驾驶汽车应当定期接受安全检查，对于不能通过安全检查的车辆，交通管理部门有权拒绝更新注册证。这是因为，自动驾驶汽车即使经历了较长时间的路测且通过了安全评估，但作为一项新兴技术且对公共生活将产生巨大影响的事物，在其市场化初期我们仍需密切关注其安全性和稳定性。虽然有学者在传统汽车领域对于年检项目的整体有效性提出了质疑，例如佩兹曼效应(Peltzman Effect)理论就认为汽车安全检测项目带给驾驶人一种错误的安全感，从而在驾驶中放松警惕。但是，这一论断很难适用于自动驾驶汽车领域，这是因为自动驾驶汽车的安全与否主要取决于汽车的硬件和软件，而非佩兹曼效应所关注的因依赖而产生错误安全感的驾驶人。
汽车召回制度。对于存在安全隐患的自动驾驶汽车，可通过强制召回制度来降低公共安全的风险。
注册证的管理。对于可能危及公共安全或者不宜在公共道路上操作的自动驾驶汽车，例如对汽车本身或者其装置进行未经法律允许或者交通管理部门许可的改装等行为，在做出合理通知的前提下，交通管理部门可以拒绝、暂停、撤销或者不再更新注册证。其它注册证的管理内容还包括注册证的变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记等。
除此之外，市场准入后监管制度还涉及纳税管理、广告管理等内容。例如，在汽车性能尚未达到无人驾驶阶段时，不得使用误导性词语来宣传其产品，以免消费者产生误认，从而忽视路况而发生危险等。
尽管有学者仍然心存疑虑，但自动驾驶汽车所标志的人工智能时代的来临已经不可阻挡。就像传统工业时代的手机最终为智能手机所颠覆一样，传统汽车终将为自动驾驶汽车所替代，这里面有很多深层次的机理，但是最根本的原因在于：技术有其特定的发展轨迹，科技的推进不以人类的意志为转移；人类根植内心的对于更安全、更舒适、更方便生活的追求；国际竞争格局下展开的产业竞争和成本压缩需求；老龄化社会的到来等。既然这是一个必然到来的时代，与其心怀恐惧，不如展开双臂热情拥抱。人类发展的历史一次次告诉我们，社会制度的变革落后于技术革命，是造成人类历史上众多悲剧的最重要的原因之一。启动自动驾驶领域的立法工作，能够向企业释放鼓励研发的信号，同时也能为技术发展指明方向。
本文载于《北京理工大学学报》（社会科学版）2018年第2期
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编辑：钟柳依
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