从建公园的钱，窥视美国的民主政治生活

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从建公园的钱，窥视美国的民主政治生活

Original 罗雨翔不成熟研究 2020-09-06

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美国城市公共空间背后的政治算盘

作者：罗雨翔

来源：不成熟研究（公众号ID：PSR-26）

转载请联系授权（微信ID：lyxluo）

也许全世界的官员都是喜欢政绩的——美国亦是如此。

修路、建学校、造桥梁等项目都可以帮助官员积累政治资本。但在纽约，政治家们尤其喜欢拨款建设大大小小的公园。因为与其他公共项目相比，公园具有投入相对较低、建设周期较短的特点，是一种“多快好省”的讨选民欢心的方法。

作为国际大都会，纽约不仅仅是由钢筋水泥建成的；这座城市其实14%的土地都是公共绿地。正是因为有民众和政府的支持，纽约城内布满了1,700多个市政公园、游乐场以及体育设施。

图片@纽约市公园局

但是，虽然公园类项目一直很受政治家们的青睐，纽约政府里不同类型的官员们对于公园建设却有着各不相同的投资态度和行为模式。了解公共空间背后的政治算盘，可以帮助我们从侧面“窥视”纽约这座大城市独特的民主政治生活。

纽约市政厅里有哪几种政治家？

在纽约，市民投票选出三种官员。

第一种官员是市长（Mayor）。市长是纽约这座城市的CEO，由全市的选民投票产生。

第二种官员是市议会成员（City Council Members，简称“市议员”）。和美国许多城市一样，纽约市拥有自己的宪章（City Charter），城市生活的方方面面依照该法律运行——议会便掌管了这座城市的立法大权。整个纽约市被分成了51个议会区（City Council Districts），每个区的选民投票产生代表这个区的议员。

第三种官员是行政区区长（Borough Presidents，简称“区长”）。在纽约，5个行政区（boroughs）在各个方面不尽相同，每个区的选民投票选出各自的区长。

这些政治家的角色有别，权力范围也不一样，但他们都想要政绩，都在为公园的建设出钱。那么在这些不同的官员里，谁的公园建设拨款比较多？他们的投资偏好又有哪些不同？

哪种政治家花的少，“赚”的多？

为了了解不同官员的拨款行为，我收集了从2013年7月起的4年间，纽约市政府批准建设的各大公园类项目的资金数据，除了一些非常特殊的项目以外【注1】，共有379个案例用来分析，其投资总金额高达9亿六千万美元。

这些公园项目的平均预算是250万美元，其中最昂贵的预算为970万美元，金额最低的则约6万美元。有一半的项目预算在210万美元以下（作为对比，在纽约建个公共厕所都要大约400万美元），难怪官员们喜欢建公园，因为确实便宜！

这些公园项目的资金结构各不相同，有些是由市长、市议员或区长单独投资建设，有些则是由不同的官员联合投资，还有一些得到了州、联邦级政府或私人组织的捐款资助。

在这379个项目中，市长一共投资建设了253个项目，占总数的66.8%，市议员们一共投资了60.4%的项目，区长则只投资了32.7%的项目（这三个百分比数相加大于100%，因为一些项目是由多类官员共同投资）。

所以，从个数上来看，市长是建公园的主力，但市议员投资的项目数相当于市长的9成，两者之间的差距其实并不太大。

市长和市议员的投资项目数虽然相似，但两者所花的代价却非常不同。

从金额上来看，市长在所统计的项目里一共贡献了4亿七千万美元，占全市总投资金额的近一半；市议员总共贡献了2亿九千万美元，只占总投资金额的30.6%（三种官员金额百分比相加小于100%，因为总数还包含了其他投资者，如州政府、私人等）。

市议员贡献了相当于市长拨款6成的金额，却达到了相当于市长9成的项目个数。也就是说，和市长相比，市议员更善于把美元转化为项目个数。

给公园投资到底意味着什么？

在纽约，每当一个公园项目建成时，为它拨款的官员会参与现场剪彩仪式，与群众见面，并发布新闻。

公园和游乐设施作为纽约政府最受居民欢迎的公共资产之一，投资其建设是官员用有限的时间与金钱为民众谋福利的方法，也是官员增加自身正面新闻曝光度最有效的途径之一。

1984年六月，时任市长Ed Koch和皇后区区长Donald Manes在法拉盛（Flushing）为新公园剪裁

图片@纽约市公园局

所以，从以上的初步统计数据看来，纽约的市议员能用比市长少的资源，来更有效地为自己积累政治资本。

钱花得多，不如项目选得精

那么，纽约的市议员是如何安排自己的投资策略，从而把仅仅相当于市长6成的美元数转化为了相当于市长9成的项目个数？

其实，虽然市长和市议员投资项目的总个数差不多，但是他们投资的项目性质并不是完全类似的。我们可以从造价和投资比例两个维度来衡量其区别。

单从项目造价来看，如下图所示，市议员投资的项目有更多是集中在100万到300万这个价格区间内；相比较，市长的分布曲线要往更高的价格区间移动，且市长比市议员投资了更多的300万到600万、甚至是800万到900万这些价格区间内的项目。

在选取的样本里，市长所投资的项目平均预算为290万美元，而市议员则为240万美元，两者均值相差了50万美元——这个差距虽然不是特别明显（市议员均价是市长均价的83%，Cohen’s d为0.28），但在统计上是显著的（p值小于0.01）。也就是说，统计的样本表明，市议员通常会给造价稍低的项目拨款，他们花较少的钱可以换来可观的项目个数。

Hunter's Point South Park 图片@作者

但是，只研究项目的价格是不够全面的——我们还得研究投资比例。

这是因为，给公园拨款的政治收益可能不仅仅是跟投资的项目个数有关；如果不同的官员同时对某一公园项目进行了投资，那么官员的“曝光度”很有可能与他在这个项目内的投资占比有关。

打个比方，两个官员同时给某一公园的建设拨了款，一位投资了其造价的60%，另一位投资了40%。那么前者很可能会比后者在剪彩仪式上分到更长的发言时间以及更多的新闻版面。

从这个角度想问题的话，纽约官员为公园拨款就像投资股票，每一支“公园股”给官员带来的收益就是选民的喜爱与支持等政治回报，官员在一个项目内的投资占比越高，他所持的“股份”就越高，从项目中所“赚”得的“红利”也就越多。

假设：

纽约所有公园项目都各发行一百“股”让官员投资（即假设每“股”都对应该项目的1%）；
官员每在任何一个项目中占1%的“股份”就都可以在其剪彩仪式上说1分钟的话和在新闻稿中有1句提及（即假设所有项目的每一“股”所对应的单位政治收益相同）。

那么：

政治家们就不仅仅需要提高自己投资项目的个数；他们更重要的任务其实是在全市范围内积累更多的项目“股份”。

在过去四年的公园建设中，纽约市长持有15896份“股”，市议员14303份，约为市长的9成。虽然这个数字仍然比较接近，但市长和市议员在项目中的占比规律已经不同了——他们有着不同的投资组合（Portfolio）。

如下图所示，市长把他67%的“股”投到了自己“独资”的项目里，市议员则只把39%的“股”投到了自己“独资”的项目里。

这组数据表明，市长和市议员有相像的地方：他们通常只要投资了公园项目，就会成为项目投资方中的领导者，很少“打酱油”【注2】。但是，市长和市议员占据领先地位的方式很不同。市长的偏好是将大量持有的“股份”分配在“独资”项目里，而市议员则更喜欢和其他投资者合作，但要在合作项目中仍保持占比领先的优势。

与此同时，如下表所示，对于投资占比领先的项目，市长也常比市议员付出更高的“股价”。市长不仅从数量上比市议员更加钟爱“独资”项目，且其“独资”项目的“股价”也要比市议员平均高出1万五千美元——这个差异非常明显。对于和其他投资方合作但各自占比领先的项目，市长的“股价”也要比市议员平均高出9千美元。

这也就是说：

市长不仅常对项目进行大比例甚至全额的投资，且这些让他选中的项目也常是纽约较为昂贵的公园设施；
市议员们不仅倾向于给造价相对较低的项目拨款，并且他们也更常与其他人合作投资，从而将自身的资金需求进一步降低。

从投资结果来看，市议员不需要像市长那样总是给大项目全额资助，他们做的有可能就是找到价格较低的项目、和别人联合投资、然后比其他的合作方多投资一些就行了。虽然暂时不能确定官员是否真的有这样的策略，但统计结果表明，市议员确实能够用相当于市长6成的钱，“赚”得相当于市长9成的“曝光度”。

更深入的分析

不过，这样的对比可能会漏掉一些更细致的因素。事实上，官员在每个项目内的投资份额并不只与价格有关——投多少还可能受到其他社会经济因素的影响。

纽约作为一个有着59个社区（Community Districts）的多元城市，官员给各个项目的投资份额可能与各社区的特征有关。因此，我控制了这些可能影响投资份额的变量（如项目所在地的人口数量、居民收入水平、主要人种等；同时，我也控制了各项目资金来源的多样性）【注3】，来检验市长、市议员和区长这三类官员对于公园项目的“股份”数与其项目总价之间到底是否真的有关联。

结果表明，从整体来看【注4】，当考虑了其他可能影响官员在任一项目中所持“股份”数的社会经济因素之后，市长在公园项目中的投资份额随着项目总价的提升而增加，市议员的份额则随着总价的提升而减小。

当其他情况都相同时，项目总价每提升100万美元，市长的平均份额会相应地提高5.9“股”，而市议员的平均投资份额则降低5.1“股”【注5】。如果只分析市长和市议员都有投资的项目，以上所述的增减关系仍然存在【注6】。

换言之，市长和市议员的投资规律相反，且的确是和项目造价有关。当市长和市议员同时投资一个项目，如果这个项目的造价高，那市长就更有可能占有更多的份额，反之则是市议员占多。控制了其他变量后，市长和市议员这种相反的“投资口味”仍然得到了验证。

以上分析控制了项目所在地的社会经济因素和资金来源多样性，结果表明，市长和市议员的投资偏好很有可能是有着本质不同的（虽然相关性不能确定是因果关系）。当考虑了其他可能影响投资份额的因素之后，我们仍可看出：市长所资助的项目通常是更贵的项目，且市长一旦拨款，就有大概率会全额支持；市议员的项目通常更便宜，并且市议员更倾向于和其他出资方一起合作而不是“独资”。

回到一开始的假设：如果全市范围内每“股”公园投资所对应的官员“曝光度”真的是相同的，那么这份统计分析表明：不同的官员通过公园建设来积累政治资本的金钱成本有显著差异。（当然，这个假设有些过于简单了，后期研究还可以继续拓展这个政治收益模型的结构【注7】。）

不同官员的政绩投资规律在统计上的区别，为继续深入研究政府行为与城市建设提供了探索方向：

市议员比市长更常与其他投资方合作，且市议员比市长更钟爱造价较低的项目，这到底是官员们主动选择的结果，还是已有的制度条件和预算程序造成的必然现象？
如果城市建设给政治家们带来的政治收益因项目而异的话，我们该如何衡量并分析这些不同？是否越贵的项目就能带给官员越多的收益？是否少数族裔居住地的项目能提供更高的政治资本？这些因素又能如何解释目前观察到的官员之间投资习惯的不同？
市长和市议员在公园领域投资行为的不同是否是公平且符合公众利益的？

这些问题需要更深入的定量或质性研究来回答（坑已挖，慢慢填）。

最后

普通群众的民主政治生活

人们常说：“有事找政府”——然而在世界上的任何一个地方，“政府”都并不是一个结构单一的组织。

在美国“三权分立”的政治架构下，政府的行政（executive branch）和立法（legislative branch）分属不同的机构。在国家层面，总统（President）掌管着行政权，国会（Congress）掌管着立法权；在地方层面，一个城市的市长和议会也以类似的机制分管着政府运作的各方各面。

不过，现代美国社会的实际运作并不是那么简单。无论是行政部门的官员也好，还是立法部门的官员也好，这些政治家们其实都在直接影响人民群众的生活——他们也都想要有自己的政绩，只是各自发力的方向和招式不同的而已。许多人认为立法部门官员的任务只是在纸上制定法律而已，但事实往往并不是如此。在纽约，市议员们会直接参与一些工程项目的决策，并有自己的一笔预算，可以为自己认为重要的项目进行投资。

图片@纽约市议会

所以，群众们又可以做些什么呢？

在纽约，既然行政和立法机构都在直接影响市民的生活，且市长和市议员都是选民投票产生的，那么群众就可以通过向这些官员表达意见来参与决定城市的运营和发展——包括公共项目的计划、选址和建设。就以公园建设来说，如果你想让自己关心的项目尽快提上建设日程，就需要借助政治的力量向政治家们表达自己的意见。

但是，普通群众要想成功地“找人办事”也是得有技术的。向不同类型的官员表达诉求，其结果在不同的项目上可能会是不一样的。

如本文所分析的，在纽约，不同类型官员的投资规律有所差别。了解各类官员独特的投资习惯和潜在偏好，对于市民“找对人”很重要：

如果市民想要的市政项目价格较低，那么他们也许应该去找市议员，因为他们确实更常投资造价低的项目。而且只找了市议员还不够，因为市议员的投资习惯是以合作为主，所以热心市民还得要多拉一些其他人员或机构来为该项目提供小比例的资金。
对于价格高的大项目，市民应该首先尝试找市长——根据市长常给大项目全额拨款的投资习惯，说不定他一个人就会把项目的资金给全额解决了。

纽约市长不会总是顾及到你家旁边的小花园，毕竟他代表的是整个纽约（800万人）——行政部门难免会和不少群众有距离；而51位市议员则代表着各自的选区（平均每个区只有16万人）——这些议员往往离你更近，更能代表你的利益和诉求。

由于美国行政机构和立法机构在选举逻辑上的根本差异，不同机构的官员有着不同程度的“代表性”（representativeness）。这种差异不仅是在公共项目的规划和预算上得到了体现——往大了说，美国的整个政治生活更是直接反应了这种略微“割裂”的状态。于是，当总统令一半的美国人民十分不爽时，他们首先能做的，就是给来自自己家乡的国会议员打电话吐槽——哪怕单个立法部门官员的力量，或许不足决定整个政府的方向。

当我们在讨论政府的时候，我们讨论的并不是一个行动逻辑清晰、组成架构单一的整体。无论是在国内还是在国外，各个政体都有着自己划分权力的特殊方式。而权力如何分配，往往会决定不同类型官员的政治偏好和投资习惯。作为普通群众，理清这些差异，可以帮助我们更清晰地反思一个地方的政治生活，以及研究那儿公共资源和城市空间的分布。

感谢你读完了！

如果还想读的话，以下是注释：

注1：本研究的样本排除了一些收集到的项目。被排除在外的项目包括预算金额超过1000万美元的超大型项目、金额小于5万美元的超小型项目、横跨多个行政区的项目、设备采购类项目以及文书中缺失完整时间表的项目。

注2：市长和市议员都只有约15%的股份投到了自身投资但占比不领先的项目中，而作为对比，市议员有35%的股份投到了自身不领先的项目中。

注3：控制变量包括：资金来源的多样性（官员在单笔项目内的投资份额可能与参与该项目的“人数”有关）；项目所涉及的政府部门数量（纽约市的公园项目有时会涉及到除了市公园局以外的其他部门，如市交通局、经济发展署、市环保局等。行政组织较为复杂的项目，可能会吸引某些特定类型官员）；特殊项目类型（市政府负责建设的项目，除了传统意义上的公园和绿地以外，还包括游乐场、体育设施和公园内的建筑。特定的项目类型可能会对应政治家不同的投资偏好）；项目所在社区的家庭收入（某类政治家可能会在相对贫穷的社区争取更多的份额）；项目所在社区的亚裔比例（逻辑同上。另外，由于白人、黑人和拉丁裔人口的比例均与家庭收入高度相关，这份研究不将其他人种比例作为控制变量进行研究）；项目所在社区的已有公园数量（公园越少的社区可能越吸引投资）；项目所在社区的常住人口（人越多的社区越有可能对应政治家的拨款）。

注4：用于回归分析的样本数量为306，小于之前分析的379，因为有73个项目涉及多个社区——这些项目无法采集确切的相关社区数据，因此在回归分析中被剔除。

注5：因为市长份额与市议员份额高度相关（在总样本中Pearson’s R为负0.69），所以将这两个指数分别放在两个模型中单独做回归分析。在检测市长“股份”的模型中，除了造价之外，显著的因素还有：资金来源的多样性（每增加1个资金来源，市长持“股”减少19.0，p值小于0.001）、项目涉及的政府部门数量（每增加1个政府部门，市长持“股”增加19.5，p值小于0.001）以及亚裔比例（每增加百分之一的亚裔人口，市长持“股”减少0.6，p值小于0.001）。在检测市议员的模型中，显著的因素还有：资金来源的多样性（每增加1个资金来源，市议员持“股”增加7.6，p值小于0.01）以及项目涉及的政府部门数量（每增加1个政府部门，市议员持“股”减少14.8，p值小于0.01）。

注6：市长与市议员均参与投资的项目（样本数为94）的平均项目造价与总体（样本数为306）的平均项目造价存在显著的微小差异（前者大于后者，均值差为五十三万美元，p值小于0.05，Cohen’s d为0.27）。

注7：这份初步研究的假设是每一“股”所对应的单位政治收益相同。下一步的研究可以改变这个前提：如果单位政治收益随着“股份”的增加和递增，那么80%“股份”带来的政治收益会大于20%“股份”的四倍，“独资”项目可以给官员带来的收益也不仅仅是50%“股份”的两倍而已；如果政治收益遵循递减法则，那么在每个项目中只持有非常小的份额会是更“划算”的投资策略。

图文：罗雨翔

主要数据来源：NYC Open Data

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（更新于2018-10-09）

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