国企改革重点：有何变化？——国企研究系列一（海通宏观 侯欢、梁中华）

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 · 概 要 · 

在国内外环境发生变化的情况下，国企改革政策也会调整。过去国企改革在执行层面上，提高经营效率，进行管理模式的改革，股权结构强调“混改”。未来国企改革重心更加强调“做强做优做大”，尤其是要在“构建新发展格局”、“推动高质量发展”、“促进共同富裕”、“维护国家安全”等领域发挥更大作用。本文对国企改革的脉络作一些梳理，并对未来国企改革方向作一些分析。

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 过去的改革重心：提高效率

改革开放以来，国企改革历经“放权让利”、“抓大放小”、“产权改革”等阶段。2013年，党的十八届三中全会对国企改革进行全面战略部署，推动了混合所有制经济的发展，以及国资管理体制、国企现代企业制度的变革。

2015年8月，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，对于国企改革的部署主要包含四方面：“一个转变、两个清单、三个归位、四个重点”。首先，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。其次，科学界定国有资产出资人监管边界，建立监管权力清单和责任清单。再者，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于一级企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。最后，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。随后，相关的配套文件陆续发布，国企改革以《指导意见》为统领、以36个配套文件为支撑的“1+N”政策体系正式形成。

值得一提的是，国企改革因企施策，国有企业功能界定与分类是推进改革的基本前提。2015年，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》发布，要求中央企业和地方国有企业依据国有资产监管管理的分工，进行功能分类界定，进而分类改革、发展、监管、定责、考核等。

从目前情况看，对于国有企业的功能界定与分类，中央企业集团层面和子企业已经全面完成，而地方国企则由各地结合实际而定。具体而言，央企可以分为公益类和商业类。公益类央企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。商业类央企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。进一步，根据主业的不同，商业类央企可以分为“一类”和“二类”企业。前者主业处于充分竞争行业和领域，要提升资本回报、质量效益，率先全面落实市场化改革的各项举措。后者主业要聚焦重要行业和关键领域，更好服务国家战略、完成重大专项任务。

此外，地方国企的功能界定与分类因地而异。比如上海国资委将直接监管的国企分为“市场竞争、金融服务、功能保障”三类。北京国资委将直接监管的国企分为“市场竞争、特殊功能、公共服务”三类。

完成功能的界定和分类后，混合所有制改革成为深化国企改革的重要突破口。

2015年，国资委发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。一方面，从集团公司和子公司、中央企业和地方企业不同层面，分层推进国有企业混合所有制改革。另一方面，根据功能定位分类改革。首先，对于公益类国企，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化，鼓励非国有企业参与经营。

其次，对于“商业一类”国企，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。最后，对于“商业二类”国企，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。

在企业层面，中国联通成为第一家央企集团层面的“混改”试点企业。2017年8月，中国联通公布混改方案，将引入包括腾讯、百度、京东等战略投资者，认购中国联通A股股份。2016年至今，我国先后推出了4批共208家混改试点。其中，超过100家100家完成引入战略投资者、调整股权结构等任务，共引入外部资本超过2500亿元。

2016年国企改革在内部公司治理、外部重组整合方面推进。国资委制定了国企“十项改革试点”落实计划，对董事会职权、职业经理人制度、薪酬分配差异化等方面进行试点改革。值得一提的，在公司内部制度优化的同时，央企战略性重组和专业化整合也在加快，旨在优化国有经济结构，提升资源配置效率。党的十八大以来，先后有26组47家中央企业实施重组整合，这使得央企整体数量有所减少，但是竞争力在提升，进入世界500强的数量在增加。

近几年，随着“三年行动方案（2020－2022年）”的落实，国企改革进一步提速。一方面，改革目标更加明确。要求从国有经济的结构，到公司制度、国资监管等制度，再到企业自身效率等改革取得明显成效。另一方面，在前期试点的基础上，此次改革规模攀升。三年来，3.8万户国企建立董事会，任期制、契约化管理覆盖逾8万户企业22万人，央企涉及国家安全、国民经济命脉、国计民生等重点领域的营业收入占总体的比重超过70%。

在制度改革推进的同时，对央企的经营考核也在量化，旨在加强精益管理，提高运行效率。

2019年国资委提出了央企经营考核指标体系，即“两利一率”（净利润、利润总额、资产负债率）。之后为了引导央企关注经营效率，加大科技创新投入力度，2020年该体系新增营业收入利润率、研发经费投入强度两个指标，形成“两利三率”。2021年该体系增加了全员劳动生产率指标，旨在引导中央企业改善劳动力配置效率，提高人力资本水平。随后2022年，国资委对新的“两利四率”体系提出要求“两增一控三提高”：利润总额和净利润增速要高于国民经济增速；资产负债率要控制在65%以内；营业收入利润率要再提高0.1个百分点、全员劳动生产率再提高5%、研发经费投入要进一步提高。

2023年央企的经营指标体系再度调整，用净资产收益率替换净利润指标，用营业现金比率替换营业收入利润率指标，形成“一利五率”体系，并且提出“一增一稳四提升”的要求。首先，利润总额增速高于全国GDP增速。其次，资产负债率总体保持稳定。最后，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现金比率4个指标进一步提升。

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专项工程：“1+N”政策落地

为了推动国企改革“1+N”政策体系的落地，除了全面性的制度改革，以试点为主的专项工程也在推进。

面对混合所有制经济快速发展，以管资本为主加强国资监管是客观要求。2018年7月国资委决定以改组或新设的方式推进国有资本投资、运营公司改革试点工作。一方面，对于国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以对战略性核心业务控股为主，聚焦国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。另一方面，国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，旨在实现国有资本流动和保值增值。目前，国有资本投资公司试点主要包括中铝集团、中国远洋海运、中粮集团19家公司，国有资本运营公司在诚通集团和国新控股两家企业试点。

 “1+N”政策体系对国企改革作了多点部署。为了加快政策的落实，2018年8月国企改革“双百行动”开启。它主要通过选取百余户中央企业子企业和百余户地方国有骨干企业，推进包括混合所有制改革、员工持股、完善现代企业制度、薪酬改革等多项改革。截至2022年2月24日，共有454家各级国有企业加入“双百行动”，其中，央企子公司261家、地方国资企业193家，劳动生产率等指标显著高于国企整体水平。

在国有企业改革中，培育世界一流企业是重大部署。2018年央企创建世界一流示范企业专项工程启动。航天科技、中国宝武、中国石油等11家被列为首批示范企业，有针对性地铺开多领域综合性改革举措，重点探索培育具有全球竞争力的世界一流企业的有效途径。目前，世界一流示范企业已经拓展至28家。

此外，国有经济对区域高质量发展能起到战略支撑作用。为此，2019年7月区域性国资国企综合改革试验开始推进。起初将上海、深圳作为首批综改试验区，同时选择沈阳开展国资国企重点领域和关键环节改革专项工作。2020年12月，将杭州、武汉、西安、青岛四地列为第二批综改试验区。同时，将沈阳改革专项工作提升为涵盖沈阳市域范围和太平湾合作创新区的综改试验，以此为提升对东北地区国资国企改革的支持力度。

最后值得关注的是，高质量发展需要科技创新的支撑和引领，早在2020年4月科改示范行动便开始实施。它通过选取改革创新紧迫性较强的国有科技型企业，打造一批国有科技型企业改革样板和自主创新尖兵。截至2022年8月，“科改示范企业”已扩容至439家，研发投入强度远高于央企平均水平。

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新一轮国改：“做强做优做大”

在国内外环境发生变化的情况下，国企改革的重心更加强调“做强做优做大”。

二十大以来，决策层多次强调发展是第一要务，安全是头等大事。尤其是“当前经济社会发展还有不少短板和不足，维护维护国家安全的能力与我国的经济体量和实际需求相比还有不小差距”。对于国有经济，习总书记在《当前经济工作的几个重大问题》文章中指出“一些企业资产收益率不高、创新能力不足，同国有资本和国有企业做强做优做大、发挥国有经济战略支撑作用的要求不相适应”。在这样的基调下，新一轮国企改革较以往也有所不同。

新一轮国企改革如何深化？一是提高核心竞争力，主要通过完善现代公司治理、提升科技创新能力来实现。在现代公司治理方面，主要强调国企要真正按市场化机制运营。在科技创新方面，基础性研究要更进一步。加强基础性、紧迫性、前沿性、颠覆性原创技术研究，提升基础研究和应用基础研究能力。

二是增强核心功能，要努力为提高一体化国家战略体系和能力多作贡献。结合二十届中央全面深化改革委员会第一次会议精神，主要从服务“构建新发展格局”、“推动高质量发展”、“促进共同富裕”、“维护国家安全”的战略高度出发。

在此基础上，深化国企改革包含两层涵义：第一，增强国企的产业引领力。一方面，加强前瞻性战略性新兴产业的布局。具体而言，加大新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料等产业投资力度，在集成电路、工业母机等领域加快补短板强弱项。另一方面，推动传统产业数字化、智能化、绿色化转型升级。

第二，提高国企的安全支撑力。具体而言，在能源方面，推进重要能源、矿产资源国内勘探和增储上产，扩大优质煤炭产能，构建新型电力系统。在重要资源方面，提升种子自主可控、海外粮源掌控能力。此外，加大对通信网络等新型基础设施建设的投入，加快关键大通道和重要枢纽建设。

值得一提的是，面向资本市场，国企改革也有所深入，尤其值得关注的是增进上市公司市场认同和价值实现。为此，国资委鼓励中央企业探索将价值实现因素纳入上市公司绩效评价体系。此外，在中国特色的估值体系中，国有企业的作用也更加重要。证监会提出，上市公司尤其是国有上市公司，一方面要“练好内功”，加强专业化战略性整合，提升核心竞争力；另一方面，要进一步强化公众公司意识，主动加强投资者关系管理，让市场更好地认识企业内在价值。

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相关报告（点击链接可查看原文）：

经济复苏如何？海外风险多大？——2023年二季度宏观展望（海通宏观研究团队）

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