张智辉：论司法责任制综合配套改革
注：感谢作者授权发布。 张智辉：湖南大学教授，博士生导师
编者按：该文章写的确实有道理，有现实性，良心之作，值得一读。
深入研究司法责任制改革，对于进一步深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，充分发挥司法在依法治国中的职能作用，具有重大的现实意义。
一、司法责任制改革的缘起与进程
1997年，党的十五大政治报告提出了“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”的任务。从此，我们国家的司法制度步入了改革完善的发展期，也引来最高司法机关对司法责任制的重视。最高人民法院于1998年8月26日制定并下发了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》，最高人民检察院于1998年7月17日颁布了《人民检察院错案责任追究条例(试行)》。此后，在历次司法改革方案中，最高人民法院、最高人民检察院都提出了司法责任制的改革设想。
但是，司法责任制的改革并未真正完成。因此，十九大政治报告才会提出要“全面落实司法责任制”。
之所以会出现这种状况，最根本的原因是缺乏综合配套的改革措施。第一，缺乏必要的权力来配套。第二，缺乏相应的管理来配套。第三，缺乏优厚的待遇来配套。在上述必要的配套措施缺失的情况下，单项推进司法责任制改革，尽管下了很大的功夫，依然难以持续，难以见效。
二、综合配套司法改革的理论基础
之所以要强调司法改革的综合配套，是因为：
第一，司法责任制是司法体制的重要组成部分，司法责任制改革必然要打破原有的制度体系，也必然要受到原有制度体系的制约。而司法体制作为国家政治体制的重要组成部分，没有其他政治体制改革的配套措施，就可能是孤军突进，很难达到预期的目标。
第二，司法责任制的构建是在司法体制的系统内完成的，离不开系统内部相关要素的支撑。司法责任制是司法系统内的重大改革，必然会涉及到司法系统内部各个组成要素之间既存关系的重大改变，打破原有的各个要素之间的联系与平衡。而司法责任制的推行，能否得到司法系统内部其他要素的支持和配合，或者与之相关的其他要素能否随着司法责任制的推行而同步改变，对其实施必然具有直接的影响。
第三，任何制度都是在一定的环境下运行的，都需要一定的配套制度来保障。司法责任制运行的人文环境，一是人民群众和社会各界对司法活动重要性的认识和对司法公正的期待；二是司法机关和案件当事人对司法人员素质能力的信任和认可；三是司法人员对法治的信仰和对法律的忠诚。司法责任制运行的制度环境，则是保障性的配套措施。司法责任制的实施，首先需要不同主体之间明晰的司法职权划分和规范的实施规则。其次必须以司法人员优厚的职业保障为后盾。
正因为如此，司法体制改革应当综合配套、整体推进，而不能搞“头痛医头、脚痛医脚”式的改革。所谓“综合配套”，就是在推出一项重大改革措施时，要同时考虑理念、制度、人员、保障、纠偏五个方面，并使这五个方面协调一致地推进。
其中，理念，即改革的指导思想和目标设计。用先进的理念统一人们的思想，改变与改革措施相冲突的传统观念，对于保障改革的顺利进行和改革措施的有效运作，具有至关重要的意义。
制度，即改革措施的具体构建。改革总是对原有制度的改变。对于现存制度在实践中出现的问题，应当客观地进行分析，到底是制度本身的问题，还是实施过程中人为因素导致的问题。只有在制度确实存在着自身无法克服的问题时，才有必要提出改变原有制度的课题，进行改革的顶层设计。
人员，是司法改革的主体，也是改革的承受者。任何改革措施都需要人来完成，都必然影响到相关人员的思维方式、职责权限、生存空间和切身利益。因此，相关人员的问题往往是改革成败的关键。
保障，即为了推进司法改革措施的具体实施所必需的条件。但凡一项重大的改革措施出台，都离不开相应的保障措施，都必然波及到相关的制度。如果与改革措施相关的制度不能及时作出相应的调整，就可能影响到改革措施的实施及其效果。
纠偏，即权力行使中的制约机制。纠偏是保证司法改革举措在司法实践中正确实施的必要条件。如何保证改革后司法机关和司法人员依法公正地行使职权，是司法改革中不得不重点考虑的问题。而这个问题的关键是在调整司法职权配置的同时设置防止权力滥用的纠偏机制。
司法体制改革如果同时考虑到这五个方面的整体推进，改革措施就会顺利实施并有可能达到顶层设计时所追求的目标。相反，如果单打独斗，无论多么理想的改革措施，都只能是纸上谈兵，看似出台了规范性文件，规定了具体实施意见，但在司法实践中，不是被束之高阁，就是被传统观念、习惯做法所吞噬，根本无法发挥改革意见中提出的目标。
三、全面推进司法责任制的综合配套措施
在新一轮司法改革的顶层设计中，应当以综合配套理论为指导，全面推进司法责任制。新一轮司法体制改革中全面推进司法责任制，应当在坚持已有改革措施的基础上，着力解决以下几个方面的问题：
(一)改革法院检察院的管理模式，突出司法职权的主业地位
在新一轮司法改革中，法院检察院要着力改变传统的行政化的管理模式，突出法官检察官在法院检察院的主体地位，以保障司法职权的依法独立公正高效行使。为此，应当从以下几个方面入手改革：
1.转变管理理念，把重心转移到对司法职权行使的管理上来。法院检察院的基本职能是履行法律赋予的司法职权，而不是行政职权，所以法院检察院的管理应当重点围绕司法职权的依法独立公正高效行使来进行，而不是围绕行政管理来进行。
2.改革法院检察院的人员结构，充实一线办案力量。要改革法院检察院的人员结构，切切实实地减少法院检察院从事行政工作和管理工作的人员，让现有编制中的绝大多数人来从事业务工作。一方面要大大减少法院检察院的非司法活动，改善法院检察院的人员结构，确保法院检察院的绝大多数人员从事司法活动；另一方面要减少一线办案人员参加与办案无关的活动的频率，确保业务部门的司法人员把主要精力用在司法活动上。这是落实司法责任制必须面对的重大问题。
3.区分司法管理与行政管理，防止行政管理权干预司法职权。在管理体制上，就应当把司法管理与行政管理区分开来，防止行政管理权干预司法职权的行使。一是身份区分；二是职能区分；三是效力区分。
4.改革考核制度，建立司法人员业务档案。必须改变传统的考评机制，真正发挥考评在管理中的激励作用。一方面，应当对法院检察院不同类别的人员建立不同的考核标准。另一方面，不能由行政管理部门及其工作人员来考核司法人员。
(二)进一步完善司法责任制，充分发挥其制度优势
在新一轮司法改革中，全面落实司法责任制，应当着力解决司法责任制实施中的具体问题。
1.完善分案制度，保证司法责任的公平分配。无论是法院还是检察院，都应当实行以随机分案为主的案件分配制度，以保证每个法官检察官都可能办理一定数量的简单案件和复杂案件。确实需要指定分案的，应当经过一定的程序，以尽量减少人为因素导致的分案不公平。
2.进一步放权给法官检察官，保证司法责任落到实处。检察系统应当像法院系统一样，进一步放权检察官，赋予“员额制”检察官以检察权，让其真正负起对自己所办案件的责任。
3.完善案件投诉制度，及时发现错案。必须建立及时有效的投诉查处机制，以便及时发现和追究司法人员在履行法定职责过程中实施的违法行为。首先，改革投诉受理机构。对司法人员的投诉受理机构不应当设在法院检察院内部，而应当在惩戒委员会下设立专门的投诉受理机构和投诉查处机构，专门负责对法官检察官违法行为的责任追究。其次，完善投诉查处制度。投诉受理查处机构要按照规定的程序和标准，认真负责地对待当事人或人民群众的每一个投诉。
(三)改革思想政治教育模式，实行分类施教
思想政治教育是保证司法队伍政治坚定、思想纯洁、作风优良的重要措施。
1.要有针对性地进行政治思想教育。在对法院检察院人员实行分类管理的管理模式下，政治思想教育必须根据不同类型人员的岗位职责来进行，必须结合不同岗位职责的政治标准来培养职业伦理。
2.要树立忠于党、忠于人民应当统一到忠于法律上来的观念。因为法律是执政党领导人民制定的。法律体现了党的主张和人民的意志。对法律的理解和适用不是机械地把法律条文与案件事实简单对比的过程，不能把忠于党、忠于人民与忠于法律割裂开来、对立起来。党的主张、人民的利益既是法律的灵魂和精髓，也是司法机关和司法人员解释和适用法律的最高原则。只有把忠于党、忠于人民与忠于法律统一起来，才有可能正确地理解和适用法律，才能成为一名合格的司法人员。
3.要树立法官检察官是法院检察院骨干力量的观念。只有突出法官检察官在法院检察院的主体地位，才能引导和吸引法院检察院的优秀人才到办案第一线去。法院检察院的工作应当紧紧围绕依法独立公正行使司法职权来进行。评选优秀、先进的标准，应当根据分类管理后的岗位职责分别制定。
(四)完善司法保障制度，赋予司法责任制长久的生命力
1.切实推进省以下人财物统一管理制度改革。虽然全国各级法院检察院都在推行司法责任制，但是地方法院检察院的管理体制并没有改变。这种管理体制具有浓厚的行政化色彩，不符合司法规律。在这种管理体制中，地方各级法院检察院承担了大量的社会工作，尤其是基层法院检察院不能不参与地方上的各种社会管理活动。这种状况，严重妨碍了法院检察院工作重心的转变，同时也影响了对法院检察院工作的评价标准，势必成为司法责任制实施中的严重障碍。
2.切实提高司法人员的职业保障水平。在司法责任制改革的过程中，各地普遍通过岗位津贴的方式给法院检察院的人员增加了薪酬。这有利于提高司法人员的职业保障。但是，应当看到，职业保障的水平是相对而言的。法治国家所谓的司法官待遇高，是相对于其他公务员而言的高。在这个方面，我们还有很长的路要走。
3.切实解决司法行为不受干预的问题。解决这个问题的根本出路在于：对于依法独立行使司法职权的人员，能够决定其前途命运的是他履行法定职责的情况，而不是各种各样的人为因素。对其履行法定职责情况进行评价的主体只是极少数的行使司法管理权的专业人士，而不是与司法管理没有直接关系的各级领导和同事。这样才能保证其依法独立行使司法职权，而不会顾及其他人员对自己的评价和影响。
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