贵阳一律师起诉律协：律协的处分决定是否可以起诉，各地法院判法不一
贵阳市律协2022年4月对周立新作出了行业处分决定，认为，周立新的行为已构成违规炒作案件，决定给予其警告的行业纪律处分。周立新不服贵阳市律协的处分决定，一纸诉状诉至法院，认为发微博批评的司法工作人员，并没有认为我批评错误而提出投诉，在后续的工作中他们也有所改正（改进）。贵阳市律协的行业处分决定在程序和实体层面均存在违法问题，请求法院予以撤销。
7月11日，贵阳市白云区人民法院开庭审理该案，案件结果将择期宣判。
律师协会属于法律授权行使律师行业行政管理职能的组织，利害关系人认为其作出的行业管理行政行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼。
原审法院认为，
首先，依据《中华人民共和国律师法》第四十三条规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，律师协会不属于行政机关。其次，依据《中华人民共和国律师法》第四十六条的规定，律师协会有权对律师和律师事务所实施奖励和惩戒，但该行为属于行业组织对其内部成员所作的奖惩行为，并非行政行为。
故本案中，被告针对原告所作出的“济律协纪处[2018]02-1号处分决定”系其依照全国律协常务理事会审议通过的《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》作出的纪律处分，并不属于被告针对原告所作的行政行为。如果原告对此决定不服，可向河南省律师协会申请复查，复查决定为最终决定。故原告所诉并非人民法院行政诉讼的受案范围。
虽然该院对其起诉已经受理，但依法应当予以驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定：驳回原告党俊卿的起诉。案件受理费50元，全额退还原告党俊卿。
上诉人党俊卿不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：依法撤销河南省孟州市人民法院（2018）豫0883行初99号行政裁定，指令河南省孟州市人民法院审理。事实和理由：一、一审法院对被上诉人济源市律师协会的惩戒行为性质认识错误。律师协会自身的性质是依据《中华人民共和国律师法》第四十三条规定：律师协会是社会团体法人，是律师的自律组织。这是法条对其性质下的定义。由此可以看出律师协会是依照律师法而成立的法定组织，而不是其他随意设立的协会组织，律师协会具有设立的法定性和强制性。同时，《中华人民共和国律师法》第四十六条：“律师协会应当履行下列职责（一）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（二）总结、交流律师工作经验；（三）制定行业规则和惩戒规则；（四）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（五）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（六）对律师、律师事务所实施惩戒和奖励；（七）受理对律师的投诉或举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（八）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责；同时最后一款规定：律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与相关法律、行政法规、规章相抵触。”
从以上条款可以看出，律师法授权了律师协会可以对律师和律师事务所进实施惩戒。由此，律师协会对律师和律师事务所进行惩戒，首先依据的是《律师法》对其进行的法律授权，其次才是《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》，况且该处分规则制定的法律依据也是《律师法》。所以，律师协会对律师和律师事务所实施惩戒时是依据《律师法》的授权而非单纯依据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》，该处分规则是依据律师法的授权对惩戒行为的细化，权力来源于律师法，也没有脱离律师法，更不能脱离律师法的授权。
给律师和律师事务所的惩戒是一种公共行政行为，明显属于法律授权的组织，属于行政主体，该行为具有行政行为属性，具备行政法上的行政主体资格，具有行政可诉性。但一审法院却认为律师协会不是行政机关，上诉人从来也没有说律师协会是行政机关，而且我国《行政诉讼法》和其司法解释，也从来没有把除了行政机关以外的行政主体排除在行政诉讼之外，非行政机关以外的组织等只要有法律的授权实施管理或惩戒时，完全可以成为行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。而被上诉人作为一个自律性组织，正是因为由法律的授权才拥有惩戒权，其在行使惩戒权时的行为实际上就是行政行为。
二、一审法院枉法裁判。一审时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》已于2018年2月8日施行，根据该解释第二十四条第三款的规定，已经明确了律师协会依据法律的授权实施的行政行为可以作为行政主体被告参加行政诉讼。该司法解释出台前，全国各地均有起诉律师协会的案例，最典型的是实习律师诉律师协会的管理权，已经有生效裁判文书确认该行为属于行政行为，（当时该案的律师协会也认为其行为属于内部管理行为，不是行政行为，不属于法院受理的行政诉讼范围，其依据的管理规则是中华全国律师协会的《申请律师执业人员实习管理规则》和《申请律师执业人员实习考核规程》。该规则没有授权实习人员提起行政诉讼）。
正是由于律师协会在实施法律授权的行政行为时，自己没有在规则内授权行政相对人有提起行政诉讼的权利的规定时，最高人民法院才出台了该司法解释，将律师协会的行政行为纳入到司法审查之中，这也正是所有行政行为必须纳入到司法审查之中的法治原则。律师协会当然不想让自己的权力行为纳入到司法审查之中，但这也是违法和一厢情愿的。所以《律师法》才规定：“律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与相关法律、行政法规、规章相抵触。”由于《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》规定复查决定为最终决定，也是违法的，其目的是企图排除司法审查。上述司法解释已经明确了该规定违法。
退一步讲，按照一审法院的逻辑来讲，律师协会不是行政机关不具有行政主体资格，那么最高法的上述司法解释制定的意义就没有什么作用。一审法院不去适用法律和最高法的司法解释，而去适用《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》的规定，明显违背了行政诉讼法的法律适用原则，《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》既不是法律，也不是法规和规章。综上所述，济源市律师协会对上诉人实施的惩戒权属于行政行为，其依据《律师法》的授权而实施的惩戒行为属于法律授权的组织，具有行政主体资格，一审法院对上诉人作出驳回起诉的裁定，不仅剥夺了上诉人依法维护其合法权益的行政权利，更是对法律、最高法司法解释的曲解和背叛，完全违背了依法治国、公平、公正的社会主义核心价值观。
被上诉人济源市律师协会答辩称，一、原审法院对被上诉人的纪律处分行为性质认定准确，被上诉人的纪律处分不属于行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人的纪律处分行为是否属于行政行为是本案的争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，结合最高人民法院《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第三款规定，被上诉人只有在实施行政行为的时候才可以成为被告。但涉及本案的是被上诉人依据法律授权的行业内部纪律处分行为。
依据《中华人民共和国律师法》第四十三条、第四十六条的规定，被上诉人经济源市民政局依法登记设立的律师协会，上诉人是被上诉人的会员，被上诉人有权依据上述规定对上诉人作出纪律处分。这不属于行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，行政机关内部奖惩行为尚不具有可诉性，被上诉人行业组织的内部奖惩行为当然亦不具有可诉性。原审法院认为上诉人如果对被上诉人的纪律处分有异议，应当申请复查，并不违反法律法规。
二、原审法院适用法律正确。上诉人提到的实习律师起诉律师协会案件，本质上属于行政许可，与本案不具有可比性。登记实习是律师执业的前提，属于行政许可。而被上诉人对上诉人进行纪律处分属于行业组织的自律行为，针对的对象是上诉人会员权利的行使，比如表决权、选举权和被选举权，并不涉及其的正常执业权利，不属于行政许可范畴。因此，上诉人列举的案件与本案不具有可比性，二者不属于同一类行为。综上，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一项的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的争议焦点应当是上诉人的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款之规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，若当事人认为该行政行为侵犯其合法权益的，其有权依法向人民法院提起诉讼。又根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第三款之规定，当事人对律师协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该律师协会为被告，进一步明确律师协会依法可以成为行政诉讼中适格的被告。依据《中华人民共和国律师法》第四十三条、第四十六条第一款第（六）项之规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，律师协会有对律师、律师事务所实施奖励和惩戒的法定职责。
据此，律师协会属于法律授权行使律师行业行政管理职能的组织，利害关系人认为其作出的行业管理行政行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼。故在本案中，济源市律师协会作出济律协纪处[2018]02-1号济源市律师协会处分决定，给予上诉人终止会员权利六个月的纪律处分，应当认定是其依据《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第（六）项的授权实施的行政行为，且该处分决定对上诉人的实体权利义务产生较大影响，上诉人对该处分决定不服提起的诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上，上诉人党俊卿的上诉请求成立，一审法院裁定驳回起诉不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省孟州市人民法院（2018）豫0883行初99号行政裁定；
二、本案指令河南省孟州市人民法院继续审理。
审判长 陈红岩
审判员 贾文宇
审判员 赵秀芳
二〇一九年五月二十二日
书记员 张 健
裁判要旨
《中华全国律师协会章程》《北京市律师协会章程》分别规定了团体会员的权利内容，市律协依据上述处分规则对XXXX律所处以中止会员权利三个月的处分，属于行业内部自治行为，该被诉处分决定并非市律协依据法律、法规、规章授权实施的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
北京市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）京02行终1357号
一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，属于行政诉讼的受案范围。请求事项不属于行政诉讼受案范围的，起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）第四十三条规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。
《北京市律师协会章程》第二条规定，市律协是依法设立的、由北京市全体律师及律师事务所组成的社团法人，是律师的行业自律性组织，依法对律师行业实施服务和管理。第十二条第（十四）项规定，本会履行下列职责：受理对会员的投诉或举报，对会员的违法、违规行为进行调查取证，作出行业惩戒或向司法行政机关提出处罚建议，并受理会员的复查申请。根据以上规定，市律协作为依法成立的社会团体法人，系律师行业自律管理组织，对律师及律师事务所实施行业自律性管理。
本案中，市律协对天水泽龙律所作出的被诉处分决定，系行业协会对组成人员的纪律处分行为，该行为属于行业内部自治行为，并非行政行为，故天水泽龙律所针对被诉处分决定提起的本案之诉不属于行政诉讼的受案范围，对其起诉，依法应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回天水泽龙律所的起诉。
天水泽龙律所不服一审裁定，上诉至本院，请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。
市律协同意一审裁定，请求予以维持。
经审查，市律协于2018年9月13日以蒋小恒为投诉人、XXXX律所为被投诉律所、朱天水为被投诉律师，作出被诉处分决定，认定XXXX律所违反《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》的相关规定，存在不向委托人开具律师服务收费合法票据的违规行为，且情节严重。依据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第二条、第三条、第二十七条的规定，决定给予XXXX律所中止会员权利三个月的行业纪律处分，建议司法行政机关给予相应的行政处罚；对投诉人的其他投诉请求不予支持。同年10月10日，市律协受理了XXXX律所提出的复查申请，后于2019年1月15日作出维持原处分决定的京律协决[2019]第1号《复查决定书》。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，需要符合法定条件，起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《律师法》第四十三条、第四十四条、第四十五条规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织；律师协会章程由会员代表大会制定，报司法行政部门备案；律师协会会员享有律师协会章程规定的权利，履行律师协会章程规定的义务。第四十六条规定，律师协会应当履行对律师、律师事务所实施奖励和惩戒的职责；律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第三款规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。
本案中，市律协作为法律、法规和规章授权的组织，负有依据法律授权实施惩戒的职责，系本案适格被告；其作出的惩戒及向司法行政部门提出处罚建议，不具有行政处罚的性质；市律协据以作出被诉处分决定的《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》是中华全国律师协会制定的行业自律性管理规范，未有证据显示与有关法律、行政法规、规章相抵触。
另，《中华全国律师协会章程》《北京市律师协会章程》分别规定了团体会员的权利内容，市律协依据上述处分规则对XXXX律所处以中止会员权利三个月的处分，属于行业内部自治行为，该被诉处分决定并非市律协依据法律、法规、规章授权实施的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
综上，天水泽龙律所提起本案之诉，不符合法定起诉条件，对其起诉，依法应予驳回。据此，一审法院裁定驳回天水泽龙律所的起诉是正确的，本院依法应予维持。天水泽龙律所的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘彩霞
审 判 员 周建忠
审 判 员 杨 波
二〇二〇年十二月十五日
法官助理 李 珊
书 记 员 贯志然
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