司法责任制改革后，虽然检察官的办案主体地位得到加强，办案独立性和积极性亦有提高，但是问题也随之产生：一方面，一些地方案件质量不同程度地下滑、部门负责人监督管理权一定程度上“旁落”、员额检察官因“放权”而“放任”的问题较为突出；另一方面，有些地方检察机关对检察官“放权”不到位，仍然沿袭传统的办案方式，“审者无权，定者不审”的现象依然存在。据调研某省级检察院，该院2020年办理的案件无罪判决率、撤回起诉率均明显增长。据调研某省检察院了解到，全省检察机关2020年提起公诉的案件有35人被法院宣告无罪，141人被撤回起诉。这两大指标是检验检察办案核心——起诉工作的主要指标。之所以出现上述状况，可能的解释是与以下三方面因素相关：一是降低“案-件比”的考量。为了降低该比例，以获得较好的目标考核得分，一些本该退回补充侦查的案件没有退回，导致侦查取证质量不高的案件“带病”起诉，因起诉达不到法定的证明标准而不被法院认可。二是监督管理削弱。过去实行的“三级审批制”可以实现对案件的层层把关，现在由独任检察官或者检察官办案组决定，省掉了以前的监督管理环节。办案不仅仅是三段论推理，还有经验法则的运用，资历深、经验丰富的检察官对经验法则的运用可能更准确，其推理、推论更符合一般人的常识。经验需要一定的生活阅历进行积淀，缺乏生活阅历的人很难谈得上有人生经验。而经验法则中所存在的事物盖然性，是司法官的主观盖然性，不是客观事实，它是司法官从客观事实的假设出发而作出的主观评价，是司法官对待证据事实的感知和期待。处长（科长）、检察长通常是年长一些的司法官，他们对案件的把握可能更准确。然而，司法责任制改革后，他们在案件处理上的优势便不复存在。三是检察官“提前介入”案件较少且质量不高。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，即要求侦查、审查起诉向审判看齐，遵循审判标准和要求，发挥审判对侦查、审查起诉的制约作用。检察官“提前介入”侦查工作，发挥对侦查取证的引导，即“公诉引导侦查”，正是以审判为中心刑事诉讼制度改革的题中应有之义。检察机关作为司法机关更加强调其办案职能，而其作为法律监督机关的监督职能则受到忽视。其实，二者应统一于检察权的行使。无论是为了降低“案-件比”，还是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，均要求对重大案件检察官的“提前介入”和“公诉引导侦查”。但是，“公诉引导侦查”程序如何启动、检察官在侦查阶段的职能是什么以及如何处理好侦查官员与检察官的职责关系都需要明确，否则“公诉引导侦查”不但达不到预期目的，还有可能削弱检察监督的效能。目前，在公安机关内部均设立了“侦查监督与协作配合办公室”，其职能应得到实质性发挥，其中职能之一便是“公诉引导侦查”和通过审查逮捕、审查起诉标准的确立影响公安机关的办案行为。贯彻司法责任制所引起的挑战，主要是对部门负责人的监督管理权及其行使方式提出了变革要求。此种司法责任机制，是以确认司法权是判断权和裁决权为前提，同时确认作为判断权行使条件的司法亲历性，确认权力行使与责任承担的统一性。“让办案者决定、由决定者负责”，无疑强化了检察官办案的独立性和主体地位。当下我国司法机关内部存在着权力性质定位不准确，权能混同，权力行使主体、职能界区不清晰，运行机制不健全、考核评价体系模糊等问题，特别是现行司法权和司法行政管理权的性质定位不清晰，运行程序混同，这严重影响和制约司法权依法独立公正高效行使，成为影响公正高效司法的重要因素。据笔者调研发现，员额检察官将“独立自主”变成“自行其是”，部门负责人对所属部门的员额检察官无法有效行使监督管理权、不敢管、不愿管、不会管的问题突出。由于部门负责人对其未参与的案件不能进行审核和监督，出现了案件办理“各行其是”的现状，导致“放权”不“放任”的改革目标落空。很多时候，员额检察官以司法责任制和权力独立行使为由，拒绝部门负责人的监督管理。目前的案件质量下滑与部门负责人监督管理职能削弱不无关系。司法责任制改革后，员额检察官直接向分管检察长报告案情并由后者审批，部门负责人无审核权限，甚至连本部门的案件情况都不了解。但是，部门负责人除了本人完成办案任务外，还承担本部门的行政管理事务。而这些事务的完成需要了解本部门的案件情况。例如，应上级机关或者领导要求，需要撰写各种专项或者综合材料，必然涉及办案数据。但是，现在的情况是，分管检察长承担了相当一部分过去由部门负责人履行的职责，前者压力增大，而后者监督管理职责相对轻松。但是这又会带来两个问题：一是少了部门负责人的审核环节，固然提高了诉讼效率，但是将案件直接交给分管检察长，其岂有精力和时间从容对待每一个案件？依靠审阅文书和听取办案人员具有“一面之词”性质的汇报，能保障分管检察长把住案件质量关吗？二是部门负责人多是办案能手，从普通检察官中经过遴选走上部门领导岗位。这些人员办案经验丰富，政策把握到位，大局意识较强，在办案政治效果与社会效果和法律效果“三个统一”方面具有普通员额检察官所不具有的优势，“弃之不用”或者少用，不啻是一种资源浪费。司法责任制改革本来赋予了检察官一定的办案自主权，但是一些检察官为了规避风险，避免责任追究，将本应由自己独立决定的案件处理意见私下征求部门负责人，或者申请部门负责人提交检察官联席会议讨论。还有一些检察官对自己的业务能力缺乏自信，对“吃不准”的案件，也如法炮制。不少部门负责人习惯了这一做法，认为是检察官对自己的尊重和认可，于是“欣然接受”。这种传统的做法因其具有历史性而被认为具有合理性。其结果是造成了检察官不敢担责、不愿担责的缺乏担当精神后果，这与司法责任制改革的精神大异其趣。一些检察院仍然迷恋于“三级审批制”，对司法责任制改革具有较大的抵触情绪，从而架空了员额检察官的独立审查和决定权。“让办案者决定，由决定者负责”的司法责任制改革成为一句空谈。其危害是司法的亲历性无法落实，检察机关作为司法机关、检察官作为司法官的性质难以证成。在员额检察官无职无权的情形下，其办案的积极性必然不高，也缺乏敢于负责的精神。司法责任制实制上是一种责任。然而，在追责问题上，各地检察机关普遍“狠不下心”“下不了手”，只能选择性地对一些社会关注度高、反映强烈的严重违法违纪责任人才会问责。实践中多以诫勉谈话、通报批评或者扣减目标得分而处置。据调研，许多检察院多年来没有一位检察官被“问责”。责任追究作为一种有力的保障机制，落实不到位问题直接影响司法责任制改革的功效。追责难落实的一个重要原因是领导干部“一岗双责制”，一旦下属检察官被追责，部门乃至单位领导也会承担责任，由此导致“官官相护”局面。另外，权责不明晰也是导致追责困难的因素。来源：《政法论丛》2022年第5期；节选自《司法责任制改革后如何对检察官做到“放权不放任”？》一文，注释从略；本推文题目为法官隔壁所加，红色字体为法官隔壁标注。 往期文章：“斯人”与“是人”之争，有多少人怀疑过自己深以为然的认知，进而敢于承认错误？
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