中国人民银行营业管理部不具有责令支付机构履行先行赔付义务的法定职权｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 投资者向金融监管部门投诉举报，仅仅是提供发现违法行为的线索来源，并不必然导致立案、调查、处罚等一系列监管行政程序的启动。是否启动调查程序，有赖于法律的明确规定以及行政机关基于专业知识，并结合所收集的相关证据所作的专业判断。

2. 金融监管机关对投资者合法权益的保护是通过对金融市场整体秩序的维护加以实现的，并不具体到某个特定的个人。

3. 中国人民银行营业管理部作为监管机构基于监管职责，对举报人提供的举报事项予以调查，并将调查结果告知当事人，就已经履行了职责。可见，举报答复并未对举报人创设任何权利义务，并不直接影响其合法权益。因此，举报人与举报答复之间不具有法律上之利害关系，故不具有提起诉讼的原告主体资格。

4. 包括《中华人民共和国中国人民银行法》《非金融机构支付服务管理办法》在内的法律、法规、规章并未规定中国人民银行营业管理部具有责令支付机构履行先行赔付义务的法定职权。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第四中级人民法院行政裁定书

案号：（2020）京04行终11号

当事人信息

上诉人（一审原告）唐代林，男，1979年3月8日出生，瑶族，住江苏省金湖县。

委托代理人莫树俊，江苏省金湖县建设法律服务所基层法律服务工作者。

被上诉人（一审被告）中国人民银行营业管理部，住所地北京市西城区月坛南街79号。

法定代表人杨伟中，主任。

委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。

委托代理人侯圣博，男，中国人民银行营业管理部工作人员。

诉讼记录

上诉人唐代林因要求中国人民银行营业管理部（以下简称人行营管部）履行法定职责，不服北京互联网法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京0491行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

案件基本情况

唐代林在一审中诉称：2017年8月前后其被鼎展国际有限公司（以下简称鼎展国际）业务员诱惑、误导参与贵金属、原油、外汇等非法期货交易。2017年8月24日至2017年10月30日，其先后在鼎展国际网站进行操作，将资金汇入鼎展国际所开设的交易账户，参与国际市场交易，事后查询发现资金根本没有进入国际市场，而是被持有人民银行颁发的《支付业务许可证》并由人民银行分支机构监管的易智付科技（北京）有限公司（以下简称易智付公司）等互联网支付公司违法违规操作，以互联网收单支付的方式将其资金支付到表面上与鼎展国际没有任何关联的易智付公司的特约商户东莞市慧鹏商务信息咨询有限公司（以下简称东莞慧鹏公司）的备付金账户里，并被东莞慧鹏公司非法占有并转移，造成其损失合计28万元无法追回。在上述交易中，易智付公司存在未能采取有效措施和技术手段对互联网特约商户的交易情况进行检查、未按规定设置并发送完整准确的收单交易信息、为非法交易提供互联网支付服务、为身份不明的客户提供服务或与其进行交易等违法违规行为。其多次通过“12363”热线、邮寄资料、国家信访局转交等方式向人行营管部反映情况，请求人行营管部履行职责保护其财产权利，吊销违法违规的第三方支付公司的《支付业务许可证》，但人行营管部仅于2018年8月14日进行纸质回复，对其请求履行职责督促监管对象先行赔付的要求予以拒绝，对吊销《支付业务许可证》的请求不予回复。其认为，鉴于易智付公司违反国家法律及相关监管规定为非法交易提供互联网支付服务，而且与其及其他受害人的经济损失有因果关系，但作为行政监管部门的人行营管部对易智付公司没有作出任何处罚行为，也没有作出保护其财产权益的行政行为，存在包庇、行政不作为的嫌疑。综上，唐代林请求人民法院判令人行营管部履行工作职责，督促监管对象易智付公司遵守人民银行出台的相关监管规定，对其履行先行赔付义务，本案诉讼费用由人行营管部负担。

人行营管部在一审中辩称：第一，唐代林的起诉不符合行政诉讼的起诉条件；第二，其已履行了相应法定职责，不存在不履行法定职责的违法行为；第三，唐代林的诉求实质上是要求支付机构赔偿其损失，这属于唐代林与支付机构之间的民事争议，应当通过民事诉讼途径解决。综上，人行营管部请求人民法院依法进行裁判。

一审法院经审理认为：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，对维护正常法治秩序，监督政府依法行政具有积极作用。法律设置投诉举报制度旨在鼓励公民、法人或者其他组织向行政机关提供违法行为的线索，弥补行政办案力量之不足，以便及时发现违法行为并予以纠正。投资者向金融监管部门投诉举报，仅仅是提供发现违法行为的线索来源，并不必然导致立案、调查、处罚等一系列监管行政程序的启动。是否启动调查程序，有赖于法律的明确规定以及行政机关基于专业知识，并结合所收集的相关证据所作的专业判断。金融监管机关对投资者合法权益的保护是通过对金融市场整体秩序的维护加以实现的，并不具体到某个特定的个人。本案中，唐代林举报易智付公司存在违规提供支付服务问题，并主张人行营管部应履行监管职责，督促易智付公司向唐代林履行先行赔付义务。人行营管部作为监管机构基于监管职责，对唐代林提供的举报事项予以调查，并将调查结果告知唐代林，就已经履行了职责。可见，人行营管部所作举报答复并未对唐代林创设任何权利义务，并不直接影响唐代林的合法权益。因唐代林与上述举报答复之间不具有法律上之利害关系，故不具有提起诉讼的原告主体资格，对唐代林的起诉依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回唐代林的起诉。

唐代林不服一审裁定，以一审法院严重违反法定程序、认定事实错误、适用法律错误等为由提起上诉，请求撤销一审裁定，判令人行营管部履行工作职责，督促监管对象易智付公司遵守人民银行出台的相关监管规定，对其履行先行赔付义务。

人行营管部同意一审裁定，请求予以维持。

裁判分析过程

本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，人行营管部针对唐代林的投诉举报事项，已于2018年8月14日作出了书面回复。唐代林又向一审法院提起行政诉讼，请求判令人行营管部履行工作职责，督促监管对象易智付公司遵守人民银行出台的相关监管规定，对其履行先行赔付义务。易智付公司是否侵害了唐代林的合法权益，是否应当对唐代林履行先行赔付义务，均涉及易智付公司与唐代林之间的民事法律关系。然而，包括《中华人民共和国中国人民银行法》《非金融机构支付服务管理办法》在内的法律、法规、规章并未规定人行营管部具有责令支付机构履行先行赔付义务的法定职权。在本案诉讼中，唐代林亦未能提供法律、法规、规章等依据表明人行营管部有职责督促易智付公司对其履行先行赔付义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款有关“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，唐代林提起本案诉讼并不符合法定的起诉条件，对唐代林的起诉依法应予驳回。一审法院裁定驳回唐代林的起诉并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　陈良刚

审 判 员　孙永欣

审 判 员　吴　薇

二〇二〇年五月二十八日

法官助理　孙昂然

书 记员　索　彤

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