国有资本投资公司、运营公司纷纷发力，有哪些区别与联系？| IIR

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文 | 子筠编辑 | 白曼出品：机构投资者评论转载授权、商务合作等请联系后台

10月7日，国调基金二期股份有限公司成立大会暨揭牌仪式在江苏省无锡市举行。据悉，该基金是国资委委托中国诚通发起设立的第三只“国字号”基金。

按照国务院批复的国调基金总体方案及国资委2021年资本运营公司改革重点任务，由中国诚通牵头，计划与地方政府、央企以市场化方式搭建若干平行基金，构建总规模不低于1000亿的国调基金二期。

此次在无锡注册设立的是国调基金二期的首只平行基金，注册资本737.5亿元，重点投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业、关键领域和重大专项任务，特别是长三角地区具有产业优势的生物医药、集成电路、高端装备制造、下一代信息网络、人工智能、新材料、新能源及新能源汽车等领域。

同在近日，作为唯一一家集国有企业党建工作联系点、国有资本投资公司试点、交通强国建设试点单位“三个试点”于一身的中央企业，中国交通建设集团（简称“中交集团”）旗下控股的中国交通建设股份有限公司（简称“中国交建”）于2021年8月18日全资设立金融控股和资本服务平台——中交资本控股有限公司（简称“中交资本”）。

中交资本将整合中国交建金融资源，开展具体经营和实体化运作，开启重塑中交特色金融版图的“新纪元”，并正在发起设立“交通强国基金”，联合相关央企、地方国企、地方政府引导基金、民营资本、各类金融机构等主体参与，搭建创新产业基金平台，完善国资产业基金谱系。

建立国有资本市场化、专业化运作平台，是当前我国国有企业改革和国有资本授权经营体制改革的重要抓手和有效途径。以上两家国有资本运营公司、国有资本投资公司的代表及最新事件，都体现了国有资本投资、运营公司以资本为纽带、以投资运营为手段，以国有资本分类授权为核心，明确界定自身与政府、国有资产监管机构和国有企业之间关系的核心特点与定位。

改革的演变背景

新中国成立以来，为适应我国经济体制改革需要，国有企业的组织形式从政府附属的国营工厂等，逐步改革成为符合现代企业制度要求的有限责任公司、股份有限公司、上市公司，组建和发展以产权为纽带的大企业集团。

改革开放之前，国有企业主要体现为国营工厂，企业采取政府直接管理模式，主要的特点是：生产指令由政府下达，生产物资按计划调配，财务资金交财政统收统支。企业作为政府下属的生产单位进行组织管理，基本没有自主经营权，这个阶段属于计划经济模式。同时，由于我国社会保障体系尚未建立完善，国有企业还承担了大量社会职能，如办学、办医等。

80年代后，我国从计划经济向商品经济转变，推动政企分开、企业所有权与经营权分离。国有企业的自主经营权得到有效扩大，推动了国有企业向自主经营、自负盈亏的法人转变。

90年代，商品经济进一步向市场经济转型，国有企业开始实施产权制度改革, 建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。“国营经济”、“国营企业”变为“国有经济”、“国有企业”，《公司法》颁布实施，明确公司具有独立法人财产权。同时，少数具备条件的试点公司，在经国务院批准后，开始可以作为国家授权的投资机构，行使国有资产所有者职能。

2000年前后,《证券法》颁布实施，我国加入WTO，我国经济市场化和开放程度不断提高，国有企业的资产越来越多地进入上市公司。同时，越来越多的企业开展国际化经营，逐渐成为跨国公司。

2002年，党的十六大决定进一步推动政资分开，将政府的公共管理职能与出资人职能分离。在新的国有资产管理体制下,针对国有企业散、小、弱等问题，实施“抓大放小”、较大规模的重组整合（和政策性破产），大力推动成员企业集团化运作、集约化发展，发展和培育具有较强国际竞争力的大型产业集团。

在这一阶段，1992年由原国家物资部19家直属物资流通企业合并组建成立中国诚通控股集团有限公司，在2005年成为国有资产经营公司试点企业，搭建国有资产重组和资本运作平台，开始探索中央企业非主业及不良资产市场化、专业化运作和处置的路径。

同期，我国国有企业进入《财富》世界500强的数量大幅增加，公司法人治理结构不断健全，适应市场经济、开放经济的大企业集团逐渐成型，为新时代全面深化国资国企改革奠定了良好基础。

党的十八大三中全会以来，为更有效地促进国有资本合理流动，提供国有资本的运用效率和增值能力，实现国有资产保值增值，展开了新一轮国有企业改革的大潮，其中一项重要的内容就是国有资本投资、运营公司改建和组建，国家层面的改革指导政策陆续出台。

2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；2015年8月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，意见提出，要通过资本运作优化国有资本布局结构，促进国有资本流动，实现保值增值；不久后，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》下发，明确了国有资本投资公司组建、改组方式。明确中央层面和地方政府两个层面展开试点工作安排。

2018年7月，国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）。经过近五年的探索，这份文件对于国有资本投资公司和运营公司进行了较为清晰的定义，明确了它们的作用和功能，也成为规范国内国有资本投资公司、国有资本运营公司改革的基本政策指南。

《意见》要求，通过改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制，实行国有资本市场化运作，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率。通过试点先行，及时研究解决重点难点问题，尽快形成可复制、可推广的经验和模式。

国有资本投资公司和国有资本运营公司，作为两类公司，既有联系，也有区别。

“国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。”

“国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。”

国有资本投资公司和国有资本运营公司，管理的对象都是国有资本对应的股权及其收益，是以股权为中心进行国有资本布局优化的平台型企业。

但国有资本投资公司是战略性投资角色，“对战略性核心业务控股为主”，负责产业投资和塑造，“推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级”，也就代表国家对重要核心产业进行长期的投资、控制和产业塑造，提升国民经济竞争力。

国有资本运营公司，则是以提高国有资本回报为目标的财务投资者。这类公司以财务持股为主，主要通过股权运作、基金投资等方式，盘活国有资产存量，实现国有资本的流动、进退、保值增值。

两类公司，运营模式均不同于传统国企，特别是国有资本运营公司，财务性持股为主的运营模式，决定了企业主要专注于资本运作，发挥财务投资助力产业发展，起到“四两拨千斤”的作用。

有哪些央企国有资本投资、运营公司？

在实践层面，国资委已经分三批确定了中央层面国有资本投资运营公司试点企业。 2014年7月，第一批2家国有资本投资公司——国家开发投资公司、中粮集团有限公司率先启动改组国有资本投资公司试点。
2016年，第二批6家国有资本投资公司——神华集团（现国家能源集团，由中国国电集团公司和神华集团有限责任公司合并重组而成,于2017年11月28日正式挂牌成立）、宝武集团、中国五矿、保利集团、中交集团、招商局集团，2家国有资本运营公司——中国诚通、中国国新启动第二批试点。
前两批中央企业国有资本投资、运营公司改革试点企业的选取以处于充分竞争领域的商业一类企业为主。
2019年1月，第三批、11家国有资本投资公司试点企业启动，试点的央企有中航工业、国家电投、国机集团、中铝集团、中远海运、通用技术、华润集团、中国建材、新兴际华、中广核、南光集团。
第三批试点企业包括了商业一类企业，也包括了商业二类企业。从试点情况看，虽然在功能定位上进行了投资公司和运营公司的区别，但总体而言，21家中央企业试点公司绝大多数都兼具投资和运营功能。 
建立国有资本市场化、专业化运作平台，是当前国有企业改革和国有资本授权经营体制改革的重要环节。国有资本投资、运营公司以资本为纽带、以投资运营为手段，以国有资本分类授权为核心，明确界定了自身与政府、国有资产监管机构和国有企业之间的关系，成为深化国有企业改革和国有资本经营授权体制改革的重要抓手和有效途径。 

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