DF特稿 | 上海非婚妈妈生育金领取的百转千回

央视网 新闻周刊 2021年3月27日报道

今年3月，多家媒体报道称上海已悄然放开非婚妈妈申领生育保险金（简称生育金）的通道，且多位妈妈都已经成功申领，引起公众关注和热议。然而时隔不久，一些非婚妈妈又反应说这个通道没有了。那么，这到底是怎么回事？女权主义者陈亚亚和执业律师董晓莹将从政策分析的角度给大家带来本文，回望上海非婚妈妈生育金领取的百转千回。
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DF2021年3月25日文章截图点击查看

上海非婚妈妈生育金领取的百转千回

   作者：陈亚亚「女权主义者」 董晓莹「执业律师」 

2021年之前，上海的非婚妈妈一直不被允许申领生育保险金。

她们遇到的困难主要是申领生育金需要“计划生育证明”，而社区（街道）因“没提交结婚证”不给她们开这个证明，因此社保部门拒绝受理。

非婚妈妈为争取生育金付出了许多努力，如致电市民热线12345、卫健委、医保部门或网上投诉；再有不能不提到的张萌（化名），多次登上微博热搜，被各大媒体广泛报道的“国内未婚生育申领生育保险金第一案”，从一审到再审再到向最高院申诉，历时4年，一路败诉，终究没有在司法之路上赢得应有的生育金。

但她终于又领取到了生育金。

原因便是：2020年12月，上海市民政局发布《关于市卫生健康委“申请享受生育保险待遇计划生育情况审核”事项退出社区事务受理服务中心受理清单的通知》。 

非婚妈妈们敏锐地发现了这一变化，马上有人行动起来，打电话询问新的申领办法，随后得到工作人员告知，只需带身份证、生育医学证明、出生医学证明去社区事务中心就可办理，一位非婚妈妈当即就去办理，没有受到阻碍。同时，通过随身办App办理的非婚妈妈们也发现线上申领有了改变，不再需要提供结婚证或计划生育证明。

张萌也是在线上申请的，虽然她提到需要签署一个承诺书，承诺自己符合领取的条件。

2021年1月到2月，有多位非婚妈妈成功申领到生育金，媒体也开始报道，社会反响良好。然而到了3月中旬，当更多的非婚妈妈闻讯去申领时，情况却发生了变化：一位非婚妈妈去社区服务中心线下咨询和申领时，工作人员告知其不能领取，还说领取属于骗保。

而选择线上途径“随申办”申领，也被纷纷驳回，理由包括“孩子出生证没有父亲信息”、“经查属于非婚生育，不符合计划生育政策”等。

截图来自上海市政服务软件“随申办市民云”，由当事人提供

而到了4月初，线上申请流程中，新增一栏，要求必须提交配偶姓名和相关身份信息，这使得非婚妈妈线上提交申请的资格也被剥夺了。

但与此同时，吊诡的是，还有上海其他区继续有非婚妈妈申领到生育金，包括线上或线下的方式。

上海医保局作为地方政府的行政部门，在生育金发放上，这样朝令夕改实在令人难以接受。一方面，经过上海电视台的报道，更多非婚妈妈知晓政策变化，正在积极申请，遇到阻碍后也努力投诉，通过司法途径解决，这本身对于政策的改变有着积极推动作用；另一方面，这造成了一部分非婚妈妈拿到生育金，而另一部分被迫或者在不知情的情况下放弃了“生育金”申领，此种区别对待是生育保险金发放这个“具体行政行为”无法合法合理被解释的，也违背了其平等原则的基本要求。

有人认为，之所以出现这样的局面，可能是国家相关法规政策还没有彻底放开非婚生育的缘故。然而，2015年修改的《中华人民共和国人口与计划生育法》中只是提到“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，这应该是一个倡导性建议，而且其中也没有提及非婚生育，更没有提到生育保险。

此外，相关法规如《中华人民共和国社会保险法》、《女职工劳动保护特别规定》中也没有限定申领生育险的前提为“已婚”，因此不给非婚妈妈生育金并没有充分的法律依据。

地方性的相关法规大多与国家法律表述一致，对非婚生育的情况并不涉及。如《上海市人口与计划生育条例》、《上海市城镇生育保险办法 》都没有明确提到非婚生育。不过，也有一些省市的相关法规明确提到了非婚生育，如《广东省人口与计划生育条例》（2018年修订）中提到：“未办理结婚登记生育第一胎子女，责令补办结婚登记；未办理结婚登记生育第二胎子女，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收二倍的社会抚养费”，但并未提及生育保险。

而张萌除了打官司，也和DF的志愿者积极行动来推动政策改变。

2019年12月，张萌和志愿者向上海市人大代表和政协委员寄出152封建议信，呼吁保障未婚女性依法领取生育保险待遇的权利。倡导相当成功，2020年上海“两会”期间，部分人大代表联名呼吁保障未婚妈妈的生育保险权益，引起了媒体和公众关注。2020年4月，已实施19年的《上海市城镇生育保险办法》的评估工作启动，经过9个月评估后，提出相关建议如“未婚妇女的生育权，也应当受到保护，享受生育保险”。但我们也可以看到地方人大代表的“建议”与权利落实，中间还有路要走。

一些专家学者认为，即使地方法规对非婚生育有一定限制，因其不能违反上位法，其合法性也存在争议。此外，不同省市对国家法规的理解不同，也导致了地方法规的表述存在很大差异。例如有的地方并不关心当事人是否结婚，而只关注生育子女的数量。《河北省人口与计划生育条例》在如何收取社会抚养费的条款里面就提到：“因非婚姻关系生育子女的，按双方子女总数计算子女数，比照本条第（一）项标准征收”，显然这里对不符合计划生育的认定是子女总数而非婚姻状况。

即使在地方计生条例中对非婚生育进行某种限制的地区，在实践中也有一定的灵活度。

上海并非第一个有非婚妈妈领到生育金的地区，最早的突破是在广东省，集中于广州和深圳。2016年，广东省印发《广东省卫生和计划生育委员会关于生育登记和再生育审批的暂行管理办法》，明确生二孩无需审批，实行登记制度。该办法中还特别提到，生育登记制度也适用于“未办理结婚登记生育第一个和第二个子女的”。此后，广东陆续有非婚妈妈进行生育登记后申领到生育金👉她以未婚妈妈的身份，成功申领到了广东省生育保险。2020年3月，广东省卫生健康委员会在回复志愿者的信访答复关于“部分未婚妈妈不能申领生育保险待遇的问题”时，再次明确“未婚生育一孩和二孩的人群，也可以办理生育登记。”

但实践中同样存在行政人员口径不一，实践操作出现问题的情况：2020年5月，DF志愿者向广州市12345政府服务热线进行咨询非婚生育申领生育金问题，工作人员仍称单身生育“不符合计划生育政策，不可以享受生育保险待遇”。近期，深圳地区，出现非婚妈妈的生育登记在医保系统里查寻不到的情况，可见阻碍仍在，DF也正在积极跟进相关情况。

广东省有关部门也面临对非婚妈妈区别对待的窘境，而尽快明确态度，加大推进新政策的力度才是符合我国生育政策的方向。

目前，我国适龄人口生育意愿持续偏低，人口老龄化趋势明显，放开二胎限制后情况也未能好转。种种迹象表明，我国的人口发展正进入一个关键转折期，因此生育政策也到了关键的过渡时期。2020年，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》中，全文没有出现“计划生育”，却首次提到要“增强生育政策包容性”，这预示着在不久的将来生育政策将有所改变。

同时，相关调查还揭示，在那些经济发展较好的地区，女性生育意愿和生育率通常更低。例如第六次人口普查数据就显示，全国总和生育率倒数前两位的地区是北京和上海。因此有必要在这些地区重点突破，加大政策改革的力度，进一步放开生育限制，制定更切实有效的激励生育的政策，不断降低生育子女的成本，逐步打造生育友好型政策体系和社会环境，让有生育意愿的适龄女性（包括非婚女性）能安心、放心地生育。

而上海的政策究竟如何走向，如何厘清现在的混乱，在支持非婚妈妈继续争取的前提下，也让我们拭目以待。

具体有关非婚生育申领生育保险待遇的法律分析和个案请见多元家庭网络发布的调查报告。点击查看报告：单身能否享受生育险？全国首份调查报告发布！欢迎阅读，转发，转载，让非婚妈妈的现状被更多人看见。

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