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思享｜梁平：我国四级法院审级职能定位如何改革？
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《政法论丛》2021年第6期
作者简介
# 梁平
华北电力大学法政系主任，教授、博士生导师；享受国务院政府特殊津贴、入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”；兼任中国法学会民事诉讼法学研究会理事，中国法学会证券法学研究会理事，河北省法学会副会长、学术委员会委员，河北省社科联第五届委员会委员。先后在《政法论坛》《法律科学（西北政法大学学报）》等期刊发表论文百余篇。主要研究领域为民事诉讼法、司法制度改革、知识产权法等。
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摘要
2020年8月20日全国人大常委会授权最高人民法院开展四级法院审级职能定位改革试点,其中"四级法院审级职能定位"属于新提法,是法院审级与法院职能的组合,大体上包括初审管辖权配置、几审终审制、事实审与法律审等方面。应当在科学界定各级法院职能的基础上,综合考量当事人权利救济、诉讼机制社会效用、司法效益最优配置等因素,针对各层级法院各审级的案件分布不合理状况,对审级制度以及案件审理机制进行改革。具体可分为规范进路和技术进路两种方式,前者是通过修改基本法律规范来推进和巩固改革成果,后者则是最高人民法院在基本法律框架内进行技术性调整,基于法律规范的相对稳定性,适宜采取"技术——规范"的改革进路,实现四级法院职能在理论应然、法律规范、司法实践这三个维度上的高度统一。
结合2021年8月17日最高人民法院院长周强作的《对＜关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）＞的说明》（以下简称《说明》），此次改革试点具有明确的“问题导向”，是以案件在四级法院的分布为切入点，改革长期以来四级法院都受理一审案件且都进行事实审和法律审的职能同质化现象，进而构建“金字塔”的审级职能体系。从授权试点改革情况来看，一方面，严格落实《民事诉讼法》《行政诉讼法》等基本法律确立的诉讼程序，对涉及立法问题的改革，以取得最高权力机关授权为前提，体现了司法制度改革的规范性；另一方面，以案件管辖标准为“抓手”，在最高人民法院适用基本程序法的职权范围内，实现四级法院审级职能调整以及各个审级的案件数量控制与质量保障，体现了改革的技术性。最高人民法院研究制定的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（以下简称《改革方案》），已经中央全面深化改革委员会审议通过，尽管目前未见官方文件，但从《说明》来看，“两审终审制”的审级制度不会改变，学界提出的“四级三审终审制”等主张不会纳入改革内容。此外，提审、再审等程序改革，必然引起四级法院审级职能在现行诉讼法框架内的重大调整。因此，此次改革试点尽管总体上呈现出技术性，但由此重构的四级法院审级职能定位，不失为更为缓和、更符合实际、更易接受的民事行政案件诉讼程序改革进路，特别是在国家治理体系和治理能力现代化背景下，司法并非偏向“法治论”或“治理论”的某一端，而是把法院作为“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要参与者和推动者，这就决定了四级法院审级职能定位改革需要遵循国家法治和国家治理重心下移的双重逻辑。
一、法院审级职能定位：审级制度与法院职能嵌合面临的核心问题
“四级法院审级职能定位”是此次试点改革的新表述，文义上涵盖了“法院审级”和“法院职能”，但新表述的内在含义又不同于通常意义上的这两个概念，应当是指对各级法院职能准确定位的基础上改革审级制度，以此实现四级法院职能在理论应然、法律规范、司法实践这三个维度上的高度统一。因此，明确法院审级职能定位的基本范畴决定着此次改革“改什么”，其焦点和难点在于审级制度改革。
“所谓审级制度，是指法律规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及诉讼案件须经几级法院审理才告终结的制度”，我国宪法确定了从最高法院到基层法院的四个层级，建立了以“四级两审终审制”为主、有限的一审终审制为辅、审判监督程序为补充的审级制度。严格地讲，“几级终审”是从当事人“诉讼权利”的角度确定的审级，即一个案件经过几级法院审理当事人的诉讼权利在法律上终结、案件在法律程序上终结、法院判决在诉讼法上具有终局性，直观地表现为当事人起诉后第一次作出“终审判决”是经过几级法院。法院职能则是法院的职责与功能，有时与“法院功能”混用，学者理解不一。比如，“最高法院作为国家最高审判机关，除了审理案件外，还具有法制统一、政策制定、社会治理等延伸职能，侧重规则之治”，“巡回法庭作为特殊的审判机构，应承担最高人民法院司法统一和司法权威的司法职能；巡回法庭作为单一制国家结构中的一部分，还应承担参与中央及地方治理的政治职能”等，一般而言，法院职能包括裁判个案纠纷、统一法律适用、制定司法政策等。
党的十八大以来，我国司法体制改革取得了前所未有的重大突破，除了四级普通法院之外，在原有的军事法院、海事法院、森林法院之外，又建立了知识产权法院、金融法院、互联网法院等新型专门法院；为破除司法地方化，除了设立最高人民法院巡回法庭外，又进一步探索建立了特殊案件跨行政区划管辖制度；法院管辖趋于专业化的同时，由于我国并未建立单独的专门法院或跨区域法院体系，而是以普通法院体系为主体、嵌入专门法院（基层、中级法院层级），造成四级法院审级管辖更加复杂化的局面，比如，有学者提出“实现以海商合同为主合同的担保物权案件也由海事法院受理”，诸如此类，涉及具有关联度案件的法院管辖问题。
总体而言，四级法院审级职能定位面临的理论和程序问题主要包括以下几个方面：
（一）四级法院是否都应当具有一审案件的管辖权即初审管辖权
我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院各自管辖的一审案件范围，这种“柱状式”体系受到四级法院职能体系同质化的批评。需要指出的是，所谓的“柱状式”只是法律规范层面的，具有规范的应然性，而实践中通过各级法院案件管辖标准的技术性分层，使四级法院的初审管辖出现金字塔结构。比如，最高人民法院管辖在全国有重大影响以及认为应由本院管辖的第一审民事案件、全国重大复杂的第一审行政案件，但自新中国成立以来，最高人民法院并未行使过民事、行政案件的初审管辖权（仅审判过１起刑事案件）。尽管2016年12月27日最高人民法院发布的《关于修改〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的决定》，将最高人民法院初审管辖权赋予巡回法庭，但巡回法庭的实践职能仍在于受理上诉或再审案件。正是基于“全国重大复杂案件”的包容性内涵，技术性地保证了法律规范的稳定性。因此，初审管辖权的争议主要在于基层、中级和高级法院这三个层面。
（二）案件经过几级法院审理即告终审
此为“审级制度”研究的重心，焦点在于对于我国“两审终审制”的讨论。究竟实行“两审终审制”“三审终审制”抑或“一审终审制”，其理论支点离不开对司法公正与司法效率的权衡。“有限的司法资源与民众不断增长的司法需求之间的紧张关系当前普遍存在，司法资源配置的合理性决定着社会整体正义的实现程度，为实现个案正义而毫无节制地投入司法资源无法带来社会整体正义的增加，反而会造成社会整体正义的贬损”，因此，司法公正与效率不仅仅体现为个案，还体现为社会整体正义。基本的理论逻辑是：一般而言，法院层级越高，法官的法律驾驭能力越强，且法官与当事人的关系距离越远，受到不当干扰的可能性越小，越有利于实现司法公正。而一个普通案件经过的审级越多则越有利于进入更高的法院层级，但由此带来的负面问题是高层级法院的案件负荷量增加，不仅增加当事人和司法公共成本，而且如果高层级法院陷于办理案件，则会加剧“案多人少”矛盾，即便是扩编也难以确保个案公正，甚至成为与低层级法院同质化的“体力劳动”。与之有关的另外两个问题是：其一，上诉管辖应否是逐级提起，即当事人不服一审判决向上一级法院提起上诉还是可以有条件的越级上诉；其二，我国的再审制度的审级，尽管规范层面将之作为“审判监督程序”，但在理论上如何定位，特别是再审案件日益增多，是否已成为事实上的“三审”，而且同一个案件多次再审，势必影响司法公信和权威。“作为国家权力的司法权是权利救济的最终环节，必须具备一锤定音的至高权威”，首先体现为司法程序的有限性和终局性，此为反思和改革我国“两审终审制”的主要理由。
（三）四级法院的职能如何定位即各自“审理什么问题”
此为从初审管辖权、审级制度转向对“法院审级职能定位”的深究。所谓四级法院审级职能的“柱状式”，除了体现为初审管辖权外，主要体现为各个审级程序（一审、二审、再审、重审）都贯彻全面审理原则，都对事实认定和法律适用进行全面审查即包括事实审和法律审，而且一个案件在上述程序中可能不止一次，导致四级法院职能同质化，即“目前，各级法院之间主要是政治和管理的关系，而不是功能和分工的关系”。一般而言，初审（一审）的职能在于对纠纷的全面审查，达到“事实认定清楚、法律适用准确”以实现纠纷解决的功能，而复审（无论是二审、再审还是重审）具有权利救济和审判监督的双重功能，当事人对初审判决的争议点在很大程度上决定了复审范围。如果当事人对事实认定和法律适用都存有争议，则复审将会全面审查。将初审、复审的职能与法院层级勾连，就构成了法院审级职能的矩阵。以最高法院为例，其直接受理一审案件，与基层法院职能无异，只是案件的重大程度和影响力的差别，可以通过案件级别管辖标准进行技术性分层；而其进行复审（二审、再审），特别是对低层级法院（基层、中级法院）判决进行再审，其审理对象是否限定于法律问题，这取决于对高层级法院的审级职能定位。
由此可见，四级法院审级职能定位是由审级制度与四级法院职能组合而成，涉及的主要理论问题包括各级法院初审管辖权、审级制度以及全面审理原则，其根据在于公正与效率的权衡。从法律规范到司法实践，诸如初审管辖权的确定，可以通过修订案件级别管辖标准“游刃有余”地进行技术性的调整，而审级制度、再审程序等则触及基本法律，属于立法规范的层面，最高人民法院试点改革需要得到法律或全国人大常委会的明确授权。
二、从职能定位到审级制度：四级法院审级职能定位改革的理论逻辑
各个层级法院的审级职能改革，旨在通过审级设计来体现、发挥和实现各级法院的职能。因此，应当对四级法院的应然职能进行先行定位，然后以此为根据，对与审级有关的影响法院职能的因素进行理论上的分析。其中，最主要的因素包括高层级法院是否进行事实审以及以“两审终审制”为主体的审级制度能否实现职能分层。
（一）四级法院应然职能是审级职能定位改革的前提
明确各级法院职能是四级法院审级职能定位改革的首要问题，目前基本形成了理论共识，即低层级法院旨在解决纠纷，而高层级法院特别是最高法院的职能在于确保法律统一适用，以此建立四级法院审级职能的金字塔结构。如果用坐标轴表示，法院层级越低，越倾向于纠纷解决，以此修复社会关系，维护社会稳定，其“社会治理”的功能越明显，而法院层级越高，则越倾向于统一法律规则，进行宏观调控，以此彰显法治统一性。按此逻辑，学者对四级法院职能的认知也趋于一致。比如，“基层人民法院的职能定位—明辨是非、定分止争”“中级人民法院的职能定位—重在解决事实、法律争议，实现二审终审”“高级人民法院的职能定位—统一裁判尺度，依法纠错”“最高人民法院职能定位—制定规则，统一法制”等。
此即意味着：其一，从案件数量来看，法院层级越高，受理案件数量应当越少，越注重于从纠纷解决中解脱出来，将精力投入到抽象规则的凝练以及对下级法院的指导示范；其二，从案件价值来看，法院层级越高，越倾向探寻个案的普遍意义和指导价值，因而进入高层级法院的案件不应是普通的一般案件；其三，从法院层级关系来看，高层级法院尽管在个案中具有纠错功能，但在法院层级体系中则体现为对低层级法院的监督，如果低层级法院能够做到依法公正裁判，即便当事人行使上诉和再审的权利，也必然会维持原判。四级法院的职能定位是理论层面的，是对各级法院应然职能的抽象，一般不会直接形成法律规范，而是通过审级制度和诉讼程序的设计来体现。目前已取得的理论共识构成了规范和技术层面进行四级法院审级职能设计的基准。
（二）事实审与法律审是否分离是审级职能分层的重要判断标准
如果抛开各级法院的案件管辖范围，假定所有案件都有机会通过上诉或再审程序从基层法院逐级进入最高法院，四级法院职能分层的“区分阀”则是各级法院是否都进行事实审和法律审。如果四级法院都坚持全面审理原则，由此构成的审级职能则属于柱状型、同质化的，本质上都是以纠纷解决为中心，高层级法院仍然无法摆脱纠错型、监督型法院的实质，难以真正地发挥统一法律适用标准、对下加强指导示范的政策型法院职能。从案件事实认定情况来看，绝大多数案件都能经过中级法院复审基本查清案件事实，案件进入高层级法院的事由主要是案情非常复杂、案件影响力大或者因证据问题足以推翻生效判决认定的事实，此为高层级法院初审管辖或再审的“事实”理由。除此情形之外，高层级法院发挥法律统一适用职能的着力点应当集中在“法律”层面，围绕法律适用分歧进行审理和论证，包括对事实的法律定性是否准确（比如人身伤害赔偿案件属于雇佣合同、事实劳动合同还是承揽合同纠纷），事实认定的法律逻辑方法是否科学适当，对法律条文的援引以及文义理解是否精确，是否存在法律适用冲突或法律竞合，是否存在法律规则与法律原则的冲突，现有法律规范能否涵盖法律事实即是否存在立法空白等。
因此，高层级法院发挥法律统一适用职能，应当对“事实审”有所控制，将重点放在“法律审”。需要指出的是，所谓的“事实审”是以当事人是否提出足以推翻生效判决的新证据为标准，而非指生效判决认定的事实，因为事实认定需要经过当事人双方举证质证并由法官按照证明责任分配规则进行认定，该过程中的法律推理方法运用是否科学、是否适当等应当归为法律问题。即严格意义上，“在法律审中，上诉法院并非一概不涉及证据和事实方面的问题，只是不允许当事人提出新的证据或证言”。事实审与法律审相分离的结果是：在法律审阶段，由于证据已固定并经过当事人辩论质证，法官与当事人的关联度式微甚至无关联，当事人参与已无关紧要，法官应当将精力集中于运用法律推理方法进行法律认定，这是高层级法院进行书面审理的逻辑根据。
（三）应否建立“三审终审制”是审级制度改革的理论焦点
法律规范和司法实践层面的四级法院审级职能，与各级法院受理哪些案件、审理哪些内容密切相关，除了事实审与法律审这一衡量标准外，另一重要标准是审级制度的设计。《民事诉讼法》《行政诉讼法》对四级法院各自受理第一审案件的范围进行了总体规定，最高人民法院据此发布的“案件级别管辖标准”可对四级法院初审管辖权适时地技术性调整，以此控制一审案件数量在各级法院的分布，而确定“案件级别管辖标准”的主要考量因素是案件标的额，因而不属于理论问题或法律问题，最高法院可根据经济发展水平以及案件下移或上移的意图进行综合确定，以此实现初审管辖权与法院审级职能相匹配。多年来，存在的理论争议在于“两审终审制”以及被作为“审判监督程序”的再审是否科学合理，这种审级制度能否达到四级法院审级职能分层的目的，亦为此次改革试点面临的主要问题。
学界对于我国审级制度改革总体上倾向于建立“三审终审制”，主要理由可归为以下几点：一是西方国家普遍实行“四级三审制”或“三级三审制”，“目前世界上实行两审终审制的国家已为少数例外，除了人口稀少的国家和州之外，只有以前苏联为样本的国家，而其中罗马尼亚已于1990年代将审级制度改为三级结构”，其中“三审”限于法律审，且建立了终审上诉许可制，以此限定过多案件进入高层级法院，进而实现多数案件由低层级法院终审审结，但又为高层级法院发挥法律统一适用功能提供了流畅的案源，我国审级制度改革应当顺应“世界趋势”。二是我国现行的“两审终审制”，导致绝大多数案件止于中级法院，但由于法官素质等原因，通过低层级法院无法实现案件的真正终审，越来越多的案件通过再审程序涌向高层级法院，在未区分事实审与法律审的情况下，高级法院、最高法院陷入纠纷解决的“泥淖”而影响到其应然功能。此外，按照“向上一级法院上诉”的规定，最高法院很难获得直接审理具有法律意义的案件的机会，低层级法院遇到法律适用问题只能逐级请示，这种内部请示的方式具有很强的行政性，与司法权运行规律相违背。三是我国再审程序的启动主体和事由比较宽泛，当事人往往存在着程序穷尽的思维，“在我国当前司法实践中，当事人不断申诉和案件频频再审的主要原因是其认为案件事实认定错误……将事实认定错误作为审判监督程序的法定事由，为当事人及其代理人申请再审、申诉、信访创造了条件，促使当事人及其代理人形成缠诉心理，造成‘终审不终’‘案结事不了’的态势”，严重影响到判决终局性和司法权威，且因我国再审程序设计不同于西方国家的“第三审”，无法替代其功能。
简言之，我国“两审终审制”与再审程序相结合的审级制度设计，导致四级法院审级职能同质化，且“两审终审”既不能把纠纷终结在基层又限制了案件通过“上诉”流向高层级法院的机会，其自身困境是改革的核心理由。历史地看，上述主要理由具有一定的合理性，且某些问题在当前仍然存在，但核心观点以及绝大多数支持论据源于本世纪初期，是基于20年前我国司法实践的现实情况，而十八大以来我国司法制度的全方位改革在很大程度上已革除了历史顽疾。因此，我国四级法院审级职能定位改革应当立足于当前社会条件以及司法实践面临的现实问题。
三、我国四级法院审级职能定位改革的主要考量因素
通过上述分析，我国各级法院的应然职能已无根本性、实质性的分歧，但体现在司法制度中，诸如要不要实行法律审与事实审相分离、要不要改革“两审终审制”、要不要改革上诉和再审程序等等问题，需要找准分析的“观测点”并进行综合考量。如果与四级法院审级职能有关的法律规范能够较好地实现职能分层或通过技术性调整可实现，则应当尽可能保持法律规范的稳定性。否则的话，则应采取规范进路而非技术进路。具体而言，我国四级法院审级职能定位改革，应当以是否有利于当事人权利救济为核心，以是否有利于发挥诉讼机制的社会效用、实现司法效益最优作为参考因素，立足于中国司法实践的具体情境，分析改革的必要性和可行性。
（一）以是否有利于当事人权利救济作为基本出发点
“具体案件中的法律适用，其目标一般指向两个方向：规范维护或者规范目的（法的目的）的实现”，其根本目的是实现和保障人民利益，“只有司法工作坚持人民性的本色，才能赢得民心、赢得公正、赢得尊重、赢得权威”。诉讼是当事人维护权利的重要机制，四级法院审级职能的应然定位是立足于法院体系本身的理论分析，其正当性在于各层级法院数量分布的客观态势，但最根本的是各个审级能否充分发挥当事人权利救济的功能，以实现维护当事人权利的根本目的，这又取决于各层级法院是否具有与个案相匹配的司法能力。
就审级制度而言，一个案件经过了初审和复审，已给予了当事人充分的权利救济的机会，二审既是对事实认定和法律适用的复核，又是对法官可能存在的认知偏差甚至枉法裁判的纠正和监督。即便是实行三审制的国家，也往往都是将“三审”限定于法律审，尽管也体现了当事人的权利救济，但更深层的意义在于统一法律适用和促进法律发展。换言之，三审终审制对当事人权利的全面救济终于二审，三审对法律适用问题的审查直接目的在于维护法治统一性，只是因案件而启动三审，作出对法律适用是否准确的评判，使之成为当事人权利救济的最后一道程序。从法院审级职能的角度来看，“两审终审制”或“三审终审制”的立足点差异在于是否从法律规范层面赋予法院通过法律审来维护法治统一的功能，而不在于是否多给一次当事人权利救济的机会。
就事实审与法律审而言，尽管事实认定和法律适用都需要当事人的积极参与，但“逻辑方法是法条主义的核心方法，现代社会通过大规模的立法活动，制定了涉及范围相当广泛的法典，将三段论推理的适用范围推至最大限度”，在裁判的“三段论”推理中，作为“大前提”的法律适用责任在于法官，当事人的主要作用是对于作为“小前提”的事实进行陈述和举证，只要完成了举证责任，对于事实认定和法律适用的论证和说理则是法官的事情。依法裁判作为一种道德义务，法官对裁判正当性“进行这种不对等的权衡，就要为道德理由寻找规范基础，运用恰当的法律方法，承担论证负担及其风险”。就此言之，无论是基层法院一审还是最高法院一审，也无论是一审还是二审或者再审，给予当事人完成“小前提”的举证机会是同等的。除非新证据的介入可能改变事实认定结果，理论上讲，无论经过几级审理，当事人所呈现的“法律事实”是恒一的，此即应当“由法官根据相关法律之规定，构造出作为司法决策小前提的事实”，不同的是，实然状态下因法官认定事实的逻辑推理存在偏差可能造成事实认定结果的差异。
因此，当事人权利救济是审级制度设计的决定因素，只要能够达到充分保障“当事人”程序权利的目的，即可表明审级设计是合理的，也是几级终审的必要限度。以“一审终审”为例，由于当事人双方对事实问题无根本分歧，基层法院法官完全有能力运用法律推理方法准确地适用法律，如果仍坚持“二审终审”，因当事人行使上诉权利而造成二审程序空转和司法资源浪费。相应地，如果二审制已能实现当事人权利救济功能，则无必要实行三审制。
（二）以是否有利于发挥诉讼机制社会效用进行整体衡量
“司法参与国家治理现代化，核心悖论是防止发生系统性风险”，而科学合理的法院审级职能定位是发挥诉讼机制社会功用、防范和化解社会风险的前提条件。诉讼的社会功用在于修复社会关系和维护社会稳定，它发挥着社会冲突“解压阀”和社会关系“修复器”功能。“国家设置司法机关并赋予其司法权的目的，在于实现国家的社会统治或社会治理，司法权的实施必须从属于国家统治或治理的要求”，作为当事人权利救济的最后一道防线，如果社会矛盾纠纷无法进入诉讼程序或者通过诉讼程序无法得到依法解决，当事人就可能通过上访乃至“抗争”的手段进行自力救济，不仅偏离法治轨道，而且会演变为社会不稳定因素。因此，四级法院审级职能定位改革的基本要求是纠纷能够进入且可通过诉讼机制予以化解，即源于法律运行结果的“案结事了”，而非所谓的“搞定”“摆平”，否则，“一旦当事人与法官相互之间形成机会主义的认知期望，司法就只能以利益认同作为谋求社会认同的权宜之计”。因此，如果脱离了对诉讼机制社会功用的考量，而仅从技术层面对增加或减少审级进行论证，对“三审终审制”或者“一审终审制”进行程序构建，可能会偏离程序的目的。
自实行立案登记制以来，“立案难”问题得到了解决，使民众获得了法院评判的机会——包括裁定不予立案亦是法院进行的依法评判。在诉讼阶段，无论是一审抑或二审，在多大程度上能够彻底化解纠纷，需要“探索新型、专门的大数据获取、分析技术，并充分运用于大数据法律研究”，通过数据统计评估并对其成因进行分析，综合判断究竟是某个审级的程序设计或程序运行存在问题还是整个审级制度设计不合理，只有找到问题的现实症结，才能对四级法院审级职能“如何改”作出科学评判。此处所说的“彻底化解纠纷”并非指当事人是否提起上诉或申请再审，而是指维持原判的比例。如果案件经过多个层级审理仍还维持原判，表明先前审级已足以从法律层面化解纠纷，后续审级的启动很大程度上只是当事人在行使诉讼权利，对于纠纷解决并未有实质性的帮助。此外，如果仅停留于当事人权利救济的单向维度，而忽略诉讼机制的社会效用，程序的多次反复还会影响司法的权威性，最终对法律秩序造成不良影响。因此，“现代司法制度在实现解决社会纠纷的职能过程中，一般担负着直接解决社会纠纷以及通过社会纠纷解决维护法律秩序的双重功能”，一个案件应由哪个层级的法院初审管辖、应该经过几级审理即告终审，除了是否有利于当事人权利救济之外，还需要从诉讼机制的整体出发，兼顾治理有效性和法治权威性，否则，无论是诉讼程序层面的“终审不终”还是个案纠纷层面的“案结事不了”，都是对诉讼机制所承担的社会治理功能的严肃拷问。
（三）以是否有利于司法资源最优配置确定案件分布结构
司法效益是司法公正与司法效率的综合体现，即以最小的司法成本实现司法公正。司法效率的影响因素主要包括，当事人与司法的空间距离、司法程序的繁杂程度、司法运转的顺畅程度等，而司法公正的影响因素则是多元的，主要体现在法官对案件的理解程度以及是否能够依法独立地进行裁判。“实质理性属于法律公共理性的有机组成部分，法律是公共理性的载体，法律适用过程就是公共理性的具体化过程”，体现为个案的实体公正，此为司法的终极目标，但同时也需要兼顾司法效率。不同的时期，司法公正与司法效率的影响因素是呈现动态变化的，比如，随着法官职业化、专业化水平的提升，低层级法院的整体司法能力也在显著提升，以往认为法官的素质偏低导致司法公信力不高的情况已有明显的改善，可能难以成为案件初审管辖权上移或由高层级法院复审的充分理由。因此，对司法效益影响因素的考量，应当归属立足于特定时期的司法场景。
目前，四级法院司法效益最优配置的困境在于案件在各层级法院之间流动不畅，包括应由低层级法院审理的案件却因缺乏程序阻隔而过多地进入高层级法院，以及应由高层级法院审理的案件却因程序限制而停止于低层级法院。
具体而言，一是尽管建立了案件繁简分流机制，在法院内尽可能地实现“简案快审、繁案精审”，但纵向层面缺乏有效的审级分流机制，导致各层级法院案件受理量分布不尽合理，影响到司法资源的纵向配置；二是与西方国家的“三审”许可制相比，我国再审程序的启动相对比较宽泛，导致再审成为当事人穷尽司法救济程序的手段，而非完全基于实现司法公正之目的，特别是再审普遍提级的情况下，当事人以行使“诉讼权利”为由申请再审，“因办案压力的传导，中级法院作为一审法院案件增加，二审为高级法院，而再审申诉案件则流向了最高法院”，出现无理缠诉、滥诉造成程序空转，影响到高层级法院的司法资源供给和再审纠错功能的发挥；三是司法地方保护主义、诉讼主客场现象仍未完全消除，而我国尚未建立普遍的跨区划管辖制度，导致一些案件按照现行审级制度无法完全排除外部干扰，影响公正审判；四是以标的额确定初审管辖权，导致一些标的额虽小但具有典型意义的案件难以进入高层级法院，制约着高层级法院法律统一适用和法律发展功能的发挥。因此，我国四级法院审级职能定位改革，需要立足于当前制约司法效益的突出问题，使案件通过审级程序在不同层级法院之间合理流动，以此发挥各个层级法院、各个审级的应然职能。
四、我国四级法院审级职能定位的授权改革与技术调整
基于上述分析，我国四级法院审级职能定位改革应当以低层级法院特别是基层法院及其派出法庭解决纠纷、高层级法院法律统一适用为基本职能定位，以十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《十八届四中全会决定》）提出的“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”作为审级改革的基本方向，以初审管辖权、事实审与法律审、上诉审与再审等作为主要改革内容，在兼顾当事人权利救济、诉讼机制社会效用和司法效益的基础上，针对当前审级职能设置面临的突出问题进行改革。具体实施途经可分为两种进路：一是对于涉及基本诉讼程序或突破现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定的事项，应采取规范性进路，即改革试点应取得授权，如果普遍推广试点成果应修改基本法律；二是在现行诉讼法框架内的改革，可采取技术性进路，由最高人民法院依法行使法律适用解释权，适时对基本法律适用标准进行调整，实现各层级法院审级职能。两种进路相比较而言，技术性进路的成本更低、更灵活，除非必须修改基本法律，四级法院审级职能改革应尽可能地采取技术性进路。
（一）案件级别管辖标准的技术性调整：实现四级法院案件数量总体控制
党的十八大以来，在全面依法治国和国家治理现代化视角下，党中央高度重视基层治理的基石作用，十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。法院作为社会治理的重要参与者，以纠纷解决为核心职能，更需要强化基层法院的自身职能，扩大基层法院初审案件数量，发挥中级法院的上诉审功能，尽可能地将一般案件终结在市域范围内。
案件初审由哪一层级法院管辖，从法院审级制度的角度来讲，主要取决于两个因素：一是法院是否有能力审理，即法官素质以及外部条件是否足以保证公正审判；二是案件是否具有普遍的社会意义，即是否引起法律适用与社会影响的冲突。对此，《民事诉讼法》《行政诉讼法》已对四级法院受理第一审案件的范围作了基本性的规定，最高人民法院有权制定的“案件级别管辖标准”，总体上可对各级法院受案数量进行调整和控制。具体思路是：可对12个试点省市近5年来或者十八大以来三级法院的一审案件进行数据统计，包括一审受案数、案件标的额、案件重大程度等基本指标，将司法数据与当地经济发展指标、司法资源投入情况（主要是法官数量）等进行对比，按照“第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理”的初审管辖权改革定位的思路，建立各级法院初审案件数量的理论模型，以此作为最高人民法院调整各级法院案件管辖标的额的参考依据。在此基础上，可探索改革将标的额作为案件是否具有重大影响的单一标准，实行案件标的额与案件重大影响“双轨制”，原则上将初审管辖权下移到基层法院，中级法院和高级法院只受理具有普遍法律指导意义、关乎重大国家利益或社会公共利益以及可能存在“诉讼主客场”现象的特殊类型的案件，并对特殊类型案件实行“列举＋概括”的清单制，实现特殊类型案件初审管辖权上移。
在调整案件级别管辖标准将初审案件下移基层法院的同时，由于“我国上下级人民法院之间并非单一审级制度关系，而是呈现审级制度关系与司法行政关系的复合形态”，不能仅仅是对高层级法院的“减负”，还需要通盘考虑基层法院的司法资源配套投入和配套机制改革，比如增加基层法官编制，建立基层法院与派出法庭的案件分流机制，加强乡镇法庭与乡镇社会综治中心的衔接，坚持把非诉机制挺在前面，通过诉外调解等推进诉源治理，以此推动案件初审管辖权下移基层法院并向诉源治理的层级传导，实现“法院在基层治理实践中分别承担着‘司法性角色’‘服务性角色’和‘治理性角色’等”的有机统一。否则，如果基层法院配套资源和配套机制跟不上，则会进一步加剧基层法院“案多人少”的矛盾，甚至影响案件审理质量。
（二）庭审实质化审理机制改革：实现事实审与法律审的审理重心合理分离
尽管实行三审制的国家将第三审的审理范围限定于法律审，形成了事实审与法律审的分离，但值得注意的是，“英美法系国家由陪审团对案件事实进行认定，故上诉审是典型的法律审，即只有当事人认为一审适用法律错误才能提起上诉”。此即表明，所谓的事实审与法律审相分离，根源在于对事实问题和法律问题的认定主体不同，法官无权对事实问题进行审理，上诉审只能针对法律问题，当事人提起上诉的事由也只能是法律适用争议。我国无论哪一审级都是由法官对事实认定和法律适用进行审理，不存在事实审与法律审相分离的问题，因而不宜简单照搬西方的做法，而且所谓事实与法律并无绝对的界限。但就法院审级职能而言，有必要建立更为精细化的审理机制，将事实认定的责任下移至一审法院，二审和再审偏重于对法律适用的问题。
具体而言，应以“证据”作为事实审的主要观测点，一审法院通过行使释明权，引导当事人针对所主张的事实充分举证，对各自证据的“三性”（客观性、合法性、关联性）进行充分质证，必要时法官进行证据调查，在一审阶段最大限度地夯实事实认定的证据基础。在二审和再审阶段，对于事实争议，以当事人是否提出足以推翻原审判决认定事实的“新证据”为衡量标准，如无新证据则可以简略证据调查环节，而着眼于证明责任分配以及法律适用的论证，即所谓的“法律审”。这与其他国家的事实审与法律审相分离的区别在于：因为“事实解释是实现案件事实认定的必经过程”，二审或再审进行“法律审”所依据的“事实”并不等同于原审判决所认定的事实，而是源于其所固定的证据。
按此思路，为了节省庭审成本，二审或再审法官的工作重心需要转移到庭前阅卷环节，以原审判决书为中心，对已确认的证据进行审查，确定证据是否充分、证明责任分配是否适当、法官推理是否科学，由此判断基于已有证据以及证明责任分配规则能否得出原审判决所认定的事实；在此基础上，对前文所论述的涉及法律适用的各个方面进行论证。只有在庭前阅卷环节对这些问题进行细致梳理、“做足功课”，庭审时则集中于当事人对原审判决的事实或法律争议，而无需再次展开冗长、繁杂的庭审调查。
鉴于此，四级法院审级职能同质化的另一个体现则是一审、二审、再审的庭审程序同质化，有必要对二审、再审进行庭审程序的适当改革，比如由法官对一审已经认定的事实和法律适用情况进行先行释明，并征询当事人进行确认，通过集中的互动，进一步聚焦当事人争议的核心问题，然后引导当事人展开辩论。此项改革旨在真正实现庭审实质化，即法官在庭审中发挥实质性作用而非仅仅是主持庭审程序、推进庭审进程。庭审实质化的显著意义在于：通过实质性庭审，包括法官当庭阐明必要的法律推理过程，让当事人对判决结果具有基本的预期，避免所谓的“自由心证”秘而不宣，也避免当事人因无法获知法官论证逻辑而无谓的上诉或申请再审，以此强化各个审级在纠纷解决中的论证功能。
尽管此项改革对法官综合素质提出了更高要求，但庭审实质化类似于一个“杠杆”，在审级上可有效地减少二审、再审程序的“权利穷尽”式启动，同时有利于保障二审、再审中书面审理的准确性，此外的附带价值则是将判后释疑环节前移至庭审，有利于提升当庭宣判率。从司法公开的推进过程来看，改革前的一些顾虑在实践中并没那么显著且都会迎刃而解，因而对于以事实审与法律审的审理机制改革为突破口进行二审、再审的庭审程序精细化改革应当保持充足的信心。就改革进路而言，可由最高人民法院通过制定规范性司法文件，对庭审程序进行技术优化，形成成熟经验后适时上升为法律规范。
（三）多元审级制度构建：一审终审、上诉审、再审程序的授权改革思路
前文已述，我国司法制度的全方位改革为通过“两审终审制”实现司法公正提供了充分条件，“三审终审制”不符合我国实际亦无必要，关键在于按照四级法院审级职能定位对一审终审、上诉和再审的程序机制进行改革。由于涉及《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的基本程序，需要经过全国人大常委会的授权或先行修改法律，采取规范而非技术的改革进路。
顺应审级制度多元化以及案件与审级相匹配的要求，我国建立了有限的“一审终审制”，并与小额诉讼程序相绑定，为基层法院解决事实清楚、权利义务明确、争议不大且标的额较小的民事案件提供了程序机制。此处的一审终审是《民事诉讼法》确定的针对普通案件的审级制度例外，海事诉讼中的确权诉讼“制度设计初衷是借鉴破产还债程序，坚持效率导向，通过实行一审终审，尽快分配船舶拍卖、变卖款以及海事赔偿责任限制基金（简称基金）”，属于特别诉讼法范畴。对于普通案件“一审终审”而言，目前存在的争点包括：一是“一审终审制”应否与小额诉讼绑定，对于简易程序或普通程序审理的案件可否适用；二是属于法律强制性规定，可否允许当事人协议选择适用或不适用；三是实践中硬性条件是诉讼标的额，而当事人往往在诉讼请求中提高声明的标的额来规避小额诉讼程序和“一审终审制”；四是是否建立一定的救济机制，对确属错误的判决予以纠正。基于上文对“庭审实质化”的程序设想，案件初审管辖权下移基层法院后，如果法官能够通过庭审环节对于事实认定和法律适用与当事人展开充分的互动，且已建立了司法责任制等保障机制，不仅有利于提升庭审质量，而且可有效地降低上诉率，对于大部分案件而言，“第一审判决做出后，如果双方当事人都放弃上诉权，该案事实上就是一审终审”，“两审终审制”实际上通过一审即告终结，就意味着“一审终审制”存在着扩大适用的空间。
当前，基层法院已建立了小额速裁等多元程序，初审管辖权下移后更需要充分发挥这些多元程序的功能，使之作为化解纠纷和终结案件的“主力”。因此，建议对12个省市试点法院“一审终审制”的适用情况进行数据分析，可探索适当扩大适用范围，包括不限于小额诉讼程序、允许当事人合意选择适用等情形。如果开庭前当事人可合意选择适用“一审终审”，则可进一步探索普通程序审理的案件在判决前允许当事人共同选择或征得双方同意适用“一审终审”，以此实现一审的目的在于真正地化解纠纷而非终结案件。由于当前的“一审终审制”已限定了案件几乎不存在“事实审”的问题，对于重大且明显的法律适用错误，可通过再审程序予以救济。
案件初审管辖权下移基层法院后，审级制度设计的另一种思路是仍坚持“两审终审制”，但基本设想是建立“一法院两审级”，即“我国基层法院制度一大特色是人民法庭制度，可考虑人民法庭受理的简单民事案件可上诉至本院本部二审，而不必上诉至中级法院”，进而将案件终结于县域范围内。该思路具有创新性，然而，基层法院虽然可通过确定各个派出法庭辖区的方式将初审审判权再次下移，但突破“向上一级法院上诉”的审级制度，则需要取得明确授权或修改法律规范，通过技术性进路是难以实现的。此外，关于借鉴域外做法建立“飞跃上诉制度”的讨论也未曾中断，即“如果双方当事人对第一审判决所确认的事实不存争议，只就法律的适用存有争执时，不必强要当事人依原有审级循序上诉，可以直接向第三审法院上诉”，主要理由是可通过飞跃上诉由高层级法院直接审理法律适用疑难案件，避免向最高人民法院逐级请示，使法律适用在诉讼程序内解决。此次试点改革已确定对特殊类型案件（包括具有普遍法律适用指导意义的案件）实行提级审理，既如此，则可将之归入“重大案件”，通过初审管辖权的技术性调整予以解决，而无需专门建立“越级上诉制度”。该观点的启发性在于：对于涉及法律适用的疑难问题，应取消向最高人民法院请示制度，而是将案件直接由高层级法院管辖，可将之列入指导性案件或由最高人民法院制定司法解释，以此统一法律适用标准。总之，此次改革未直接涉及“两审终审制”，只是将高层级法院审级职能定位为主要受理上诉和再审案件，从长远来看，可根据试点情况以及基层法院司法数据，考虑扩大“一审终审制”适用范围以及必要时建立基层法院内的“一法院两审级”制度。
再审程序改革是此次试点的重点，且暂停适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》关于“可以向上一级人民法院申请再审”的规定。从《说明》来看，当前存在的问题仍是特殊类型案件上移路径不畅（止于低层级法院）、普通案件大量上移，造成高层级法院特别是最高人民法院偏离审级职能，意味着最高人民法院从纠错型、权利救济型法院向政策型、监督指导型法院转变。事实上，2012年修订的《民事诉讼法》已放宽了向“上一级法院”申请再审的限制，规定“当事人一方人数众多或当事人双方为公民的案件”也可以向原审法院申请再审，但由于是选择性规定，当事人往往选择上一级法院，导致再审案件涌向高层级法院。对此，此次改革的要点至少包括：一是限定再审申请事由，严格控制再审程序启动，应当对事实认定错误或法律适用错误进行明确界定，特别是对于涉及“事实审”的问题，只有出现“新证据”足以推翻生效判决所依据的证据以及所确认的事实方可再审，再审立案阶段可组织当事人听证，听取双方意见确定再审事由是否成立。二是在明确最高人民法院审级职能定位的情况下，一方面，严格控制与其职能不符的再审案件，使这些案件止于高级法院或者最高人民法院巡回法庭；另一方面，通过再审提审将特殊类型案件纳入最高法院，为其发挥审级职能提供丰富的案件根据。相对于上诉无条件限制而言（只要当事人在上诉期内提起上诉，法院就必须受理），再审程序的启动更为严格，因而普通案件的再审应限定于中级和高级法院，以中级法院为主。具体思路为：除了特殊类型案件外，基层法院生效判决由中级法院再审；中级、高级法院生效判决原则上由本院再审，特殊类型案件清单之外但属于重大案件的可由上一级法院（高级法院、最高人民法院巡回法庭）再审。
结 语
全国人大常委会授权最高人民法院开展四级法院审级职能定位改革试点，是落实《十八届四中全会决定》、2019年1月23日中央全面深化改革委员会审议通过的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》以及2019年2月27日《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》的具体行动，目的在于实现诉讼分流、职能分层和资源配置，基本点是纠纷解决重心下移、统一法律适用上移，主要体现在初审管辖权、事实审与法律审、上诉与再审等的程序、机制和标准的合理化、精细化设计。基于法律相对稳定性的考量，总体上应坚持“技术——规范”的改革进路，尽可能在现行法律规范框架内，由最高人民法院对相关标准或机制进行技术性调整或细化，如果确需暂停相关法律规范或形成成熟的改革经验后，通过修订法律规范予以立法确认。尽管此次改革内容只有四项，但涉及到与四级法院审级职能定位有关的诉讼程序和案件审理机制，基本改革思路是在坚持“两审终审制”前提下，调整或制定案件级别管辖标准、特殊类型案件识别标准、提级审理程序和标准、再审申请程序和标准等，以此实现四级法院审级职能的应然、规范与实践相统一。需要指出的是，在实施《改革方案》过程中，一方面需要跟进配套机制，另一方面可结合司法数据，对各个审级的具体机制进行更为精细化的设计，以及对诸如“一审终审制”等改革思路进行实践探索。
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文字编辑 | 周珍珍 赵熙贤