助力新时代中部地区加快崛起的税收政策探究

作者：

张克中（中南财经政法大学财政税务学院） 

孔子云（中南财经政法大学财政税务学院）

国家内部存在区域间经济发展不平衡是普遍的现象。为促进欠发达地区的经济增长，缓解区域间发展的不平衡，世界各国采取了区位导向型发展政策，运用转移支付、财政补贴和税收等政策工具干预欠发达地区产业结构和公共基础设施等。比如，美国曾实施田纳西河流域经济现代化的联邦倡议，欧盟设立了凝聚基金以援助欠发达国家和地区。改革开放以来，我国实行了渐进式改革开放模式，优先发展东部地区，但随着时间的推移，区域间经济发展差距也逐步扩大。为了缩小区域间发展的不平衡，我国实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部地区崛起的区域发展政策。其中，税收政策是政府调控区域经济发展的重要手段。当前，推动中部地区崛起的税收政策尚有完善空间。本文欲从区位导向型发展政策出发，在厘清推动中部地区崛起的政策演进与中部地区经济发展特征事实的基础上，深入探讨税收推动中部地区崛起的理论机制，提出推动中部地区加快崛起的税收政策完善建议。

一、推动中部地区崛起的政策演进与中部地区经济发展特征事实

（一）推动中部地区崛起的政策演进

改革开放以来，我国优先发展了具有海运和劳动力成本优势的东部地区。随着时间的推移，为缓解区域间经济发展不平衡，我国逐步实施了西部大开发和振兴东北老工业基地等区域发展战略，然而，中部地区相对缺乏区域性政策支持。

2004年《政府工作报告》提出“要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。中部地区崛起首次被纳入国家发展战略。2006年4月，《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》发布，确立了中部地区“粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽”（以下简称“三基地、一枢纽”）的战略定位。2012年8月，《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》印发，在总结过去中部地区崛起成就的同时对中部地区崛起面临的新形势和新任务进行部署。2019年5月，习近平总书记在江西省南昌市主持召开推动中部地区崛起工作座谈会，强调要紧扣高质量发展要求，乘势而上，扎实工作，推动中部地区崛起再上新台阶。2021年7月，在构建新发展格局关键节点，《中共中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》发布，明确了中部地区在我国经济社会发展中的重要支撑作用。尤其是2024年3月，习近平总书记在湖南省长沙市主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调了中部地区“三基地、一枢纽”的战略地位，指出要在更高起点上推动中部地区崛起。2024年5月，中共中央政治局审议《新时代推动中部地区加快崛起的若干政策措施》，为加快实现中部地区崛起蓄势赋能。毋庸置疑，近几年我国对中部地区崛起的高度重视将推动中部地区的高质量发展。

（二）中部地区经济发展特征事实

中部地区崛起战略实施以来，中部地区经济得到了长足的发展，但仍存在农业规模化程度低、能源消耗量大、传统产业占比过高等问题。

1.粮食生产基地。中部地区是我国重要的粮食生产基地。中部地区拥有丰富的耕地资源和适宜种植的气候条件，2023年，中部地区粮食产量占我国粮食总产量的29.2%。然而，农业机械化不足和农药使用效率低等问题限制了中部地区的农业生产潜力。同时，农产品产业链缺乏针对性、系统性的政策支持，限制了农产品增加值的提升。

2.能源原材料基地。中部地区是我国重要的能源原材料基地。中部地区蕴藏着丰富的自然资源，特别是煤炭、石油和天然气等能源资源，以及铁矿石、有色金属等原材料资源。然而，中部地区现有产业过度依赖资源，特别是对煤炭、石油、重金属等资源过度依赖。另外，除山西省外，其余五省资源税税率较低，能源原材料过度开发，使得中部地区能源原材料供应面临威胁。

3.现代装备制造及高技术产业基地。中部地区是我国关键的现代装备制造及高技术产业基地。中部地区在高端装备制造、光电子、生物等领域展现出强劲的发展潜力，良好的制造业基础为中部地区承接全球尤其是东部地区的先进制造业转移提供了坚实的基础。尽管中部地区制造业已长足发展，但产业结构趋同和传统制造业转型升级困难等问题仍然存在。一方面，中部六省产业结构省际差异不明显，存在区域内部产业同质竞争现象；另一方面，中部六省传统制造业转型升级成本高，政策支持不足使得中部地区传统产业升级进程放缓。

4.综合交通运输枢纽。中部地区是我国举足轻重的综合交通运输枢纽。中部地区地处中原，是连接我国东部沿海经济带与西部内陆地区的“大通道”。在中部六省中，武汉、郑州等城市是我国中部地区承东启西、连南贯北的重要交通枢纽，发达的交通运输网络也使得中部地区成为我国关键的物流运输枢纽。然而，综合运输枢纽的复杂性、物流园区基础设施的不完善和区域内部发展的不平衡，给中部地区的综合交通运输枢纽建设带来了挑战。

二、税收服务中部地区崛起的理论机制

（一）区域发展政策

区域发展政策有空间中性发展政策和区位导向型发展政策两种，它们在目标上存在明显差异。空间中性发展政策关注“人的繁荣”，倡导劳动力自由流动，其通过加强基础设施建设促进劳动力向经济发展迅速、就业率高的地区集中，是一种以人为本的政策。区位导向型发展政策则更注重“地区繁荣”，主张以地区发展情况为基础制定区域发展政策，以促进地方经济均衡发展。20世纪30年代以来，市场失灵逐渐成为政府干预市场的逻辑起点。在凯恩斯主义影响下，许多国家采用区位导向型发展政策，通过财政补贴支持欠发达地区追赶发达地区。20世纪90年代，随着全球化浪潮兴起和新古典自由主义的复兴，空间中性发展政策受到重视。世界各国开始关注经济集聚的形成过程，通过投资基础设施建设加强区域间的联结，使得要素自由流向发达地区。全球化进程促进了世界经济的繁荣发展，同时也加剧了区域间经济发展的不平衡。2008年，国际金融危机暴露了区域间经济发展不平衡的严重性，越来越多的国家开始采取区位导向型发展策略，以实现更均衡的区域发展。

然而，简单的“人的繁荣”和“地区繁荣”二分法并不利于区域经济的发展。区域发展政策更应该将二者结合起来，关注“地区中的人”。空间中性发展政策忽略了欠发达地区的发展，加大了区域间的发展差异，而区位导向型发展政策忽略了地方经济发展中存在的陷阱，造成了福利和效率的损失。事实上，区域发展政策应注重空间中性发展政策和区位导向型发展政策的动态结合。一方面，通过加大基础设施投入，破除要素流动壁垒，优化资源配置；另一方面，改善欠发达地区的发展条件，合理控制发达地区和欠发达地区的经济发展差距（年猛 等，2024）。

（二）基于生态创新的发展政策

生态创新是区域经济持续增长的关键驱动力。中部地区河流湖泊、能源资源众多，但生态环境较为脆弱。该地区以传统制造业为主，生产活动对资源消耗较高的同时对环境破坏较大。因此，区域发展政策不仅要关注人与地区的有机结合，更应该关注生态与经济的协调发展。生态创新兼具“知识溢出性”和“生态正外部性”。然而，生态保护的复杂性叠加创新成本大、风险高、周期长、不确定性的特点，使生态创新容易引发“市场失灵”。因此，政府可通过约束型和激励型的税收政策组合，将企业污染成本内部化，同时激励企业进行生态创新（褚睿刚，2018），从而实现经济与环境的可持续发展。中部地区崛起需要把“人的繁荣”“地区繁荣”和“生态保护”有机融合。

三、现行税收政策在推动中部地区崛起过程中存在的问题

中部地区崛起对我国经济发展至关重要。一方面，中部地区在产业基础、要素价格、公共基础设施等方面存在区位优势，能够承接全球先进制造业产业转移；另一方面，作为连接东部、西部地区的重要通道，中部地区崛起能够对西部和东北地区产生涓滴效应，进而促进我国区域间协调发展。现行的区域性政策，尤其是税收政策，在推动中部地区崛起方面发挥了重要作用，但仍存在明显不足。

（一）现有税收政策不利于中部区位优势充分发挥

中部地区缺少直接减轻企业和科技创新人才税收负担的税收激励政策。中部地区尤其是武汉、合肥、长沙三市汇集了重要的科教资源，同时也是高端装备制造业、光电子产业、生物产业的中坚力量。与东部沿海和西部地区相比，中部地区现行的所得税优惠政策难以吸引高技术企业和科技创新人才的集聚，不利于充分发挥中部地区在产业基础、要素价格、公共基础设施等方面的区位优势。此外，中部地区传统产业占比较高，现有税收优惠政策不足以降低传统产业转型升级成本，使得传统产业转型升级困难。

改革开放以来，为了实现东部沿海、西部地区和东北老工业基地的发展，国家针对上述区域出台了包含企业所得税、个人所得税、增值税等一系列针对企业和个人的税收优惠政策。2002年，《国家税务总局关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》（国税发〔2002〕47号）明确，对设立在西部地区、以国家规定的鼓励类产业项目为主营业务的企业可减按15%缴纳企业所得税。2020年，《财政部 税务总局 国家发展改革委关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》（财政部 税务总局 国家发展改革委公告2020年第23号）将此优惠政策延续至2030年12月31日。相较于西部地区，中部六省中只有恩施土家族苗族自治州可享受该税收优惠。此外，粤港澳大湾区、海南自由贸易港、广州南沙开发区、深圳前海合作区、横琴粤澳深度合作区、福建平潭综合实验区等区域已实施企业减按15%税率征收的所得税优惠政策。尽管中部地区也实施了吸引企业和科技创新人才的税收优惠政策，但其力度和广度均不及上述地区，难以支撑中部地区发展所需的投资和人才需求。

（二）契合中部发展的税收优惠政策不完善

一是中部地区部分税收优惠设置了较高的申请门槛。一方面，为了招商引资及促进产业集聚的形成，中部部分地区要求企业在特定园区或区域注册设立公司才能够享受所得税、增值税等税收优惠政策，但企业搬迁成本可能高于税收优惠政策带来的收益，进而选择不享受税收优惠政策；另一方面，中部地区现有税收优惠政策大多针对特定行业，对于面临转型升级的传统制造业降低转型成本的税收优惠政策缺位。

二是物流业涉税条目繁杂，增加了企业纳税遵从负担。中部地区作为我国综合交通运输枢纽，是有效衔接东西部市场的纽带，在构建国内大循环中具有不可替代的战略地位。物流业是一个聚合型产业，涉及包装、仓储、装运等多个环节同时又包含航空、铁路、水运等多个运输方式，也关联汽车制造、零售、信息等多个产业。由于业务种类多样，物流业不仅仅涉及交通运输服务税目，同时也涉及现代服务税目，其中现代服务税目较为繁杂，从事物流的企业承担不同税负。税负水平不同在增加征管难度的同时加剧了企业税收风险。物流业属于新兴服务业，尽管其面临的税收问题是行业共性问题，但由于中部地区是我国综合交通运输枢纽，是中部地区重要的产业之一，相关税收问题对中部地区影响更大。

（三）绿色税收体系尚未健全

中部地区作为我国能源原材料基地，拥有丰富的能源矿产资源，但现有绿色税收体系的不完善不利于中部地区高质量发展。

一是缺少从产品生命周期视角对污染进行闭环治理的税收政策。现有税收政策大多从末端治理视角对污染排放征税，生产过程中投入端对于资源的消耗尚未得到充足重视，也忽略了市场对于价格低廉的高耗能产品的需求。

二是中部地区现有资源税税率较低。以煤炭为例，中部六省中山西省的煤炭原矿资源税税率为10%，河南仅为2%。一方面，资源税税率较低可能使企业对能源、矿产等资源产生过度依赖，进而对资源进行过度开发引发资源枯竭危机，阻碍新型能源体系的构建；另一方面，包含资源税在内的绿色税收本应是企业进行生态创新的外部动因，资源税税率较低造成企业技术创新不受外力约束，形成了“路径依赖”。

三是农业对资源的消耗和环境污染问题亟须关注。中部地区为我国主要的粮食生产基地，大面积粮食种植对水资源的过度消耗以及农药残留对地下水的污染也加剧了对农业生态的破坏。

四、推动中部地区加快崛起的税收政策完善建议

（一）税收引领创新要素集聚，赋能新质生产力发展

通过培育新质生产力推动区域经济发展是推动中部地区加快崛起的关键。服务于中部地区崛起的税收政策，关键着力点是吸引科技创新企业和人才集聚，辐射带动传统产业升级，以新质生产力赋能区域经济发展。

一是对中部地区现代装备制造及高技术产业减按15%征收企业所得税优惠政策。尽管中部地区在高端装备制造、光电子、生物等战略性新兴产业的实力已不容小觑，但传统产业仍在中部地区产业结构中占有相当比重。传统产业实现颠覆式创新存在诸多困难，通过减征所得税等税收优惠政策将传统产业与新兴产业融入同一经济功能区之中，用先进技术赋能传统产业，可以带动传统产业转型升级。

二是提升传统产业企业职工教育经费税前扣除比例。对于传统产业企业而言，转型升级过程中加强对现有员工的培训，使之快速掌握新知识也是促进企业转型升级的着力点。进一步提升企业职工教育经费税前扣除比例，有助于企业加大对员工培训的投入，优化传统产业人力资本构成，为传统产业转型升级提供助力。

三是比照粤港澳大湾区、海南自由贸易港等区域实施吸引科技创新人才的个人所得税优惠政策。目前，粤港澳大湾区、海南自由贸易港等区域对于科技创新人才实行了最高按15%征收个人所得税的优惠政策，这无形中降低了中部地区对于科技创新人才的吸引力。因此，应依据中部地区产业结构，因地制宜制定吸引科技创新人才的个人所得税优惠政策，发挥“以才引资、以才引智”的辐射带动作用，推动中部地区成为科技创新人才高地。

四是分行业差异化实施科技创新人才科技成果转化收入减税政策。对高端装备制造等高技术产业的研发人员科技成果转化收入给予更大比例的减征个人所得税的政策，促进高技术科技创新人才网络的形成。

（二）重塑区域税收政策思路，激活中部六省区位优势

中部地区崛起是我国区域发展战略的重要环节，服务于中部地区崛起的税收政策目标应与区域协调发展的战略目标相一致。中部崛起战略实施以来，我国仅出台文件要求中部地区比照西部地区和东北老工业基地实施税收优惠政策，适合发挥中部地区区位优势的税收优惠政策尚不健全。因此，推动中部地区崛起的税收优惠政策，当务之急应是重塑中部地区税收优惠政策思路，结合中部地区战略定位、区位优势等特点制定区域性税收优惠政策，因地制宜出台与中部地区区位优势相匹配的税收优惠政策。一是加大政策优惠力度、实施范围，激发中部地区经济活力，加快实现中部地区崛起，缩小与东部地区发展差距；二是加强中部六省的税收协调，使用税收优惠政策引导各省依照自身优势差异化发展，避免区域内部同质竞争；三是应考虑进一步降低现代物流业税负水平。

（三）逐步健全绿色税收体系，促进生态创新协同发展

在中部地区崛起过程中要逐步健全绿色税收体系，注重开展生态保护和修复，强化环境建设和治理，推动资源节约集约利用，建设绿色发展的美丽中部。

一是提高资源税税率，完善资源税税目。相较于西部地区，中部地区能源矿产等资源税税率较低。进一步提升资源税税率，可以对能源矿产等资源依赖性强的企业形成外力约束，促使其进行技术改造和创新，推动资源节约集约利用，并在推动产业结构升级的同时保证能源矿产等资源的安全。在提高资源税税率的同时，也应增加资源税税目，考虑将森林、湿地等自然生态空间的占用也纳入资源税征收范围，实现中部地区绿色低碳发展。

二是从产品生命周期视角优化绿色税收体系。健全的绿色税收体系应基于产品生命周期视角，对生产活动的投入、生产、消费等环节实现闭环治理（欧阳洁 等，2020）。针对中部地区传统产业能源消耗较高、生态环境脆弱现状，应将激励型和惩罚型税收工具进行策略组合，鼓励企业通过生态创新降低资源消耗和环境污染，激发绿色产品的市场需求，推动中部地区经济与生态保护协同发展。

三是实施针对粮食种植各阶段的税收优惠政策。加大税收优惠政策对灌溉技术升级改造、农药使用率提高、耐旱水稻培育等方面的支持，在降低粮食种植对水资源依赖的同时减少对生态环境的破坏。加大税收优惠政策对耕种技术和农机设备研发、高标准农田建设和育种等方面的支持，提升粮食产量的同时缓解中部地区“人多地少”对农业生态的压力，推动中部地区加快实现农业现代化。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第8期。）

欢迎按以下格式引用：

张克中，孔子云.助力新时代中部地区加快崛起的税收政策探究[J].税务研究，2024（8）：12-16.

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