构建发展导向型财税制度

作者：

张守文（北京大学法学院）

实现中国式现代化，需要以经济体制改革为牵引，在各领域进一步全面深化改革。鉴于财政是国家治理的基础，税收是财政的主要支柱，应结合经济社会发展的现实需求，推进新一轮财税体制改革，持续完善相关财税制度。

对于财税体制改革的方向以及财税制度完善的重点领域，党的二十届三中全会已作出系统部署。鉴于进一步全面深化改革，是为了促进高质量发展，实现中国式现代化，因而有必要从保障和促进经济社会发展的维度，谋划和实施新一轮财税体制改革，并围绕国家现代化的发展目标，将发展导向融入财税制度的完善，构建发展导向型财税制度。

发展导向型财税制度，是在建设现代化国家的新发展阶段，在全面落实新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的过程中，通过深化改革而构建的现代财税制度。构建此类制度，更有助于为经营主体创造良好的发展环境，提升其发展能力，从而有助于保障各类主体的发展权，促进经济与社会的良性运行和协调发展。为此，应立足于全面深化改革的全局，结合财税领域的重点问题，全面推进财税体制改革，并在完善财税制度过程中充分体现发展导向。

一、在全面深化改革中体现财税制度的发展导向

全面深化改革影响经济、社会、政治等诸多领域，应增强改革的系统性、整体性和协同性。鉴于财税体制改革关涉多个领域的改革深化，应在全面深化改革的全局中把握财税体制改革的目标和路径，加强财税制度与其他相关制度的协同，同时，应在完善宏观调控制度体系、构建现代化经济体系的过程中，充分体现财税制度的发展导向。

（一）在改革的全局中把握财税体制改革的目标和路径

在财税体制改革的总体目标方面，鉴于各类经济体制改革都应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，并着力推动现代化经济体系和新发展格局的构建，促进高质量发展，因此，财税体制改革亦应结合构建现代化经济体系和新发展格局的需要，以有效促进高质量发展和实现中国式现代化为总体目标，相应的财税制度完善应充分体现发展导向。

在财税体制改革的基本路径方面，财税体制改革作为重要的制度变革，同样应当坚持改革和法治相统一，做到重大改革于法有据，并及时将改革成果上升为法律制度。因此，需处理好财税体制改革与财税法治建设的关系，既应加强财税立法，以确保财税体制改革的合法性，又应将财税体制改革的成果及时在法律上加以确认，构建有助于保障和促进经济社会发展的现代财税制度。

总之，基于上述财税体制改革的总体目标，应在财税制度中充分体现发展导向；同时，依循财税体制改革的基本路径，应在法治轨道上推进改革，并及时将改革成果上升为法律制度，构建发展导向型财税制度。

（二）在宏观调控体系中突出财税制度的发展导向

全面深化改革需要深入推进宏观调控领域的体制改革。我国作为发展中大国，尤其需要加强宏观经济治理。为此，必须持续完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革。基于上述要求，应将财税体制改革作为完善宏观调控制度体系的重要路径，充分发挥财税制度的宏观调控职能，并加强其与相关宏观调控制度的协同，从而形成宏观调控制度的整体合力。

在宏观调控制度体系中，发展规划制度、财税制度、金融制度等制度的协调尤为重要。为此，应围绕国家发展规划的制定和实施，加强财税、金融、产业、价格等各类制度的有效协同。由于国家发展规划的核心目标是促进经济社会发展，因此，与其保持协同的财税制度，亦应突出体现发展导向。

此外，财税制度不仅要与金融制度相协同，从而促进各类金融市场的健康稳定发展，还应与产业、外贸等制度相互协同，从而促进相关产业和对外贸易的发展。因此，需要从多个维度突出财税制度的发展导向。另外，在财税调控体系内部也要深化体制改革，加强制度协同，尤其应通过税收体制改革，弥补分税制财政体制带来的相关问题，解决地方财政压力过大而产生的发展失衡问题。这也需要突出体现财税制度的发展导向。

（三）在构建现代化经济体系中强化财税制度的发展导向

实现中国式现代化，必须构建现代化经济体系；只有进一步全面深化改革，才能建成现代化经济体系。由于建设全国统一大市场、打造现代化产业体系、促进区域协调发展、推动收入公平分配等，都是构建现代化经济体系的重要内容，因此，应围绕上述各个方面，完善相关财税制度，并强化财税制度的发展导向。

例如，在建设全国统一大市场方面，鉴于地方政府既往在招商引资过程中，曾存在一些违规给予财政补贴、税收优惠等行为，因此，应进一步清理和废除妨碍全国市场统一和公平竞争的各种规定和做法，通过完善相关财税制度，着力解决财税领域的“制度洼地”问题，以促进公平竞争和市场统一，推动市场经济的健康发展。

又如，在打造现代化产业体系方面，要促进以高技术、高效能、高质量为特征的新质生产力的发展，完善推动新一代信息技术等战略性产业发展的相关制度，从而促进各类产业的深度转型升级。为此，应完善与产业发展相关的财税制度，并强化其促进产业发展的导向，充分体现其产业调控职能。

再如，在推动收入公平分配方面，要继续完善收入分配制度，构建初次分配、再分配、第三次分配相互协调配套的制度体系，为此，应持续完善税收、转移支付等制度，充分发挥其在再分配环节的调节作用。此外，鉴于财税制度对初次分配和第三次分配亦有重要影响，应在财税制度中强化兼顾经济与社会协调发展的导向，推进公平分配体系的构建。这对于促进共同富裕、实现中国式现代化的目标，尤其具有重要意义。

总之，在完善宏观调控体系、构建现代化经济体系的过程中，通过进一步深化财税体制改革，完善财税制度，体现和强化发展导向，有助于增进宏观调控制度的协同，推动现代化经济体系的形成，由此构建的发展导向型财税制度，更有助于实现财税调控职能，促进经济与社会的良性运行和协调发展。

二、在深化财政体制改革中构建发展导向型财政制度

深化财税体制改革，是全面深化改革的重要内容。推进财政领域的体制改革和制度完善，需要从财政收入和财政支出两个方面持续发力，并体现重要的发展导向。

在财政收入方面，按照《预算法》的规定，不仅应将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，还应进一步完善国有资本经营预算。健全预算制度、加强预算管理，有助于强化对国家重大战略任务和基本民生的财力保障，并为全面深化改革和提升国家治理能力提供财力支撑。

在财政支出方面，我国转移支付规模近年来不断扩大，在解决地方财政失衡、促进地方经济社会发展方面发挥了重要作用，为此，仍应继续完善财政转移支付制度，提高一般性转移支付的比重，切实规范专项转移支付。同时，应进一步优化中央财政科技经费、农业补贴等领域的财政支出制度，从而有效促进各重要领域的发展。在此基础上，应建立促进高质量发展的转移支付激励约束机制，并将其作为构建发展导向型财政制度的重要组成部分。

上述对财政收入、财政支出等方面的制度完善，核心目标是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。自1994年以来，我国通过实行分税制的财政体制，解决了“两个比重过低”问题，但也产生了央地财力与事权不匹配问题。为此，需依据财力与事权相匹配的原则，调整央地财政收入分配格局，着重增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，尤其应提升市县财力同事权的匹配度，从而缓解地方财政困难，保障地方的可持续发展。

解决地方财力问题，需采取多种改革举措，有效处理央地财政关系。第一，在地方层面，应有效化解地方债务，规范地方政府非税收入。为此，应切实完善政府债务管理制度，推进地方融资平台的改革和转型；同时，还应严格按照《预算法》等法律法规规定，对名目繁多的非税收入加强管理，在适当下沉部分非税收入管理权限同时，也要防止地方违法获取非税收入。第二，在中央层面，应调整中央与地方的事权配置，使其与各自的财力更加匹配。为此，应适当增加中央事权，并提高中央财政支出的比例。按照权责一致的原则，中央财政事权原则上应通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。同时，为减轻地方财政压力，不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，应通过专项转移支付的渠道解决。上述改革举措对于提升地方政府的财政承受能力、促进地方的可持续发展非常重要。

结合上述有关财政收支的具体制度安排，应进一步统一预算分配权，提高预算管理的统一性和规范性，完善预算公开和监督制度。通过依法加强人大预算决算审查监督，以及国有资产、政府债务管理监督，有助于解决实践中存在的预算刚性不足或者软预算约束问题。在经济下行、财政困难的情况下，应将强化预算监督常态化，尤其在影响企业发展的产业补贴、政府采购等方面，更应打造透明、稳定、可预期的制度环境。

上述财政体制改革的成果，都应及时上升为法律，为此，可以通过修改《预算法》或者制定专门的“转移支付法”等路径，对上述内容作出规定。这不仅有助于体现前述对权责清晰、财力协调的要求，保障地方的可持续发展，也有助于促进区域协调发展，体现财政制度的发展导向。

三、在深化税收体制改革中构建发展导向型税收制度

“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”，是对税制改革应体现发展导向的重要要求。其中，市场统一影响经济增长，社会公平关乎社会进步，只有有效解决上述两个方面的问题，才能更好地促进高质量发展。

为了实现上述目标，需通过完善税种结构和课税要素结构，进一步优化整体税制结构，构建发展导向型税收制度。例如，针对数字经济发展产生的新业态，需要构建与其发展相适应的税收制度，为此，需要探讨应否开征数字税，或者应否对既有税种制度的相关课税要素作出调整，从而通过明确对新业态的税制安排，来促进数字经济的健康发展。

优化税制结构，需要持续推动税收立法。基于既往“落实税收法定原则”的实践，还需强调进一步“全面落实税收法定原则”。为此，针对在税收优惠等方面存在的乱象，应依循税收法定原则，进一步解决违法实施税收优惠政策等问题。这有助于摆正产业政策与竞争政策的关系，解决地方恶性竞争等问题，从而促进区域经济与整体经济的良性发展。

优化税制结构，还要解决直接税和间接税的相关问题。例如，在直接税方面，以往强调逐步提高直接税的比重，这主要体现的是收入导向；在进一步全面深化改革的新时期，更要体现发展导向。为此，应继续完善综合和分类相结合的个人所得税制度，基于不同类型所得的特殊性，优化有关经营所得、资本所得、财产所得的税收政策；通过改进个人所得税制度的课税要素，促进收入公平分配。这对于缩小收入分配差距、促进共同富裕、实现中国式现代化的发展目标更为重要。又如，在间接税方面，鉴于我国间接税比重高，对地方财力影响大，应继续完善增值税留抵退税的相关制度，并优化增值税的分享比例，同时，还应进一步推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。上述措施有助于降低企业的税收成本，增加地方财力，从而有助于促进地方经济的稳定发展。此外，将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，有助于增强地方的自主财力，提升地方政府促进区域经济发展的能力，也是体现发展导向的重要制度安排。

四、结 论

在进一步全面深化改革的全局中，财税体制改革仍居于重要地位，应兼顾效率与公平、自由与秩序、发展与安全等重要价值，全面落实各类既有的或新立的改革举措，并处理好政府与市场、中央与地方等重要关系。同时，在完善财税制度的过程中，应切实体现发展导向，构建发展导向型财税制度，并由此推动税收法治的现代化，进而实现中国式现代化的发展目标。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第10期。）

欢迎按以下格式引用：

张守文.构建发展导向型财税制度[J].税务研究，2024（10）：5-8.

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