百年潮丨王明远：胡耀邦纠正“一胎政策”的努力

学者简历

本文作者
王明远，北京改革和发展研究会研究员，改革开放史研究学者。毕业于香港中文大学历史系和清华大学经济管理学院。曾经在中国经济体制改革杂志社、中国经济体制改革研究会工作。

原题

胡耀邦纠正

“一胎政策”的努力

作者：王明远

胡耀邦等人对“一胎政策”的纠正，累计让我国多生了近1亿人口，为推迟老龄化危机，以及延续21纪初的中国经济高速增长，做出了巨大的历史性贡献。

拨乱反正时期，出于对人口情况的担忧，中央接连提出了“计划生育”和“只生一胎”的政策。事后来看，这些政策提出是过于仓促，缺乏详细论证，急于求成的。从1978年2月，华在五届人大一次会议上提出：“有计划地控制人口增长”，到1979年1月的全国人口计划生育会议提出“一胎化”方针；紧接着各省制订《计划生育条例》，确定政绩考核的计划生育“一票否决制”，只用了一年多的时间（注一）。可以说是仓促上马，某种程度上是非常情绪化的产物。

此时，罗马俱乐部发布的《增长的极限》被介绍到国内，文中提出的人口爆炸思想，引起国内相当多人的共鸣。田雪原、宋健等学者的“人口控制论”，更从学理角度论证了“一胎政策”的合理性。这些思想都加重了高层对人口形势的担忧（并且在这个问题上，当时反改革的“凡是派”和改革派取得了罕见的共识），强化了他们推行计划生育的决心，并且将计划生育上升为与改革开放同等重要的“基本国策”。

但是，自从“一胎化”政策提出，中央内部亦有少数不同的意见，他们以胡耀邦为代表。胡耀邦同志认为，应该防范人口无节制增长的状态，但是反对用一刀切、强迫的方式推广一胎政策。并且，在其1980年2月担任中共中央总书记后，顶住各种压力，想方设法对一胎化政策进行力所能及的修正及改变。

一、推动“女儿户”可以生二胎

1980年6月26日，胡耀邦主持中央书记处会议听取国家人口计划生育委员会陈慕华关于计划生育工作的汇报，后来担任国务委员、全国政协副主席的宋健也出席了这场汇报会。根据近年宋健在接受哈佛大学教授Susan Greenhalgh采访时的回忆，胡耀邦对此表现出了与众不同的态度，他不停地问陈慕华：“行吗？行吗？”同时，对“一胎化”导致的劳动力、国防兵源、独生子女教育等问题表达了担忧。

1981年，胡耀邦开始担任中共中央主席，成为在一线主持工作的党的首脑，这样他可以有更大的空间去尝试改变过去既定的一胎政策。9月10日，他主持召开中央书记处会议，再次讨论计划生育问题。这次会议提出了放宽农村计划生育政策的两个方案：一是提倡生一胎，允许生两胎，杜绝三胎（普遍二胎方案）；二是城镇家庭只生一胎，农村家庭第一胎生了女孩的，还可以再生第二胎（农村“女儿户”方案）。

当时中央书记处做出这样调整的背景是：胡耀邦认为既然农村已经实现包产到户，农民获得了生产自由，生活水平又有了很大提高，那么也应该获得某些生育上的自主性。会议还决定，请计生委改变以前关起门来决策的习惯，而是根据书记处讨论的意见，走群众路线，找有关的专家和基层同志讨论一下这个问题，再提出具体方案。这充分体现了胡耀邦对重大问题的谨慎态度，以及发扬民主决策的期待。

最终，根据国家计划生育委员会党组给中央的报告，当时上报意见的26个省、市、自治区中，同意第一方案（即普遍二胎）的有山西、辽宁、浙江、河南、广西、云南等6地；同意第二方案的有北京、天津、内蒙古、江苏等15地同意第二个方案（即农村“女儿户”可以二胎）；河北、吉林、黑龙江、上海、江西等5个省市则主张实行彻底一胎政策。

在当年12月召开的全国各省、市、自治区党委第一书记座谈会上，与会人员讨论了家庭联产承包、经济体制改革等问题，并且意见分歧都很大。但是对二胎问题，普遍希望严格控制，其中黑龙江、江苏两省第一书记，及当时国家计委主任都提出来，即使农村“女儿户”二胎方案，也定的太宽了，因为这样全国大约有50%的夫妇可以生二胎（农村人口当时占全国绝大多数，加上少数民族），最好控制在10％为好。

作为妥协，中央于1982年2月发布《关于进一步做好计划生育工作的指示》（1982年第11号中央文件），提出：“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”。

然而，随后国家计生委提出的落实细则，再次从实质上否定了“女儿户”可以生二胎的精神，只是规定：一胎有残疾；婚后多年不育，抱养一个孩子后又怀孕的；两代或三代单传的；独子独女结婚的；残废军人；夫妇均系归国华侨的等几种特殊情况可以生二胎。这些家庭累计不到全部人口的5%。

由此可见，胡耀邦等少数人希望改变“一胎政策”是非常困难的。就当时而言，由于最高层多数人是坚定支持“一胎政策”的，因此地方负责人也都在察言观色、选择站队。而计生主管部门出于种种原因，不惜一切捍卫“一胎政策”，真正改弦更张非常困难。

1983年底，国家计生委主任人事发生变动，新任主任为胡耀邦在团中央时期的老部下王伟，这才使得中央改变之前的“一胎政策”有了可能。1984年1月19日，胡耀邦主持召开中央书记处108次会议，再次讨论计划生育问题。胡耀邦在会议上提出，要对农村适当放宽生二胎的口子，严惩徇私舞弊的歪口子。

根据胡耀邦的指示，当年4月发布的中央7号文件，再次重申支持放开农村“女儿户”二胎，文件一改过去那种对人口形势过于忧虑的口径，严肃自信地说：“我们关于计划生育的实质，就是要逐步做到，除城市、城市郊区外，在大部分农村地区，要逐步做到允许第一胎生女孩的再生第二胎……从长远看，如果能切实做到杜绝多胎，则允许生二胎并没有多大危险”。

文件还说：“现行的计划生育政策，仍是一个历史阶段的政策。今后，随着我国经济、文化水平等方面的提高，还可以进一步完善”。透露出胡耀邦等领导人，逐渐全面扭转人口政策的期望。

这份中央文件标志着农村“女儿户”政策正式在全国落地，到1988年底，全国有27个省市自治区修改了《计划生育条例》，废除了一刀切的“一胎化”政策，允许农村“女儿户”可以生二胎。从1984年起，全国出生率大幅回升，1979年至1983年的五年中全国新出生人口约9837万，而1984年至1988年五年间新出生人口上升到11573万，比上一个五年多生了1736万。

受益于农村“女儿户”二胎政策，在2013年放开单独二胎之前，按照每年可以多生300万计算，我国累计多生了近1亿人口。从长远历史看，这为推迟老龄化危机，以及延续21纪初的中国经济高速增长，做出了巨大的历史性贡献。如果严格执行1979年的一胎化政策的话，我国人口出生断崖可能提前在2005年左右就会到来。

二、反对强迫堕胎结扎，提倡计划生育要有法可依

胡耀邦关于计划生育的另一个重要观点是：计划生育一定要有法可依，反对那些种种强迫百姓，甚至为了完成计划生育指标，不惜违法乱纪的行为。

早在1982年10月11日召开的第十二届中央书记处第8次会议上，胡耀邦就提出：“计划生育一定要立法”。当年12月，他在会见土耳其总统埃尔夫时又说，抓好计划生育要靠技术、要靠法制。1982年中央发布的第37号文件，正式提出了制订《计划生育法》的问题。根据中央书记处及胡耀邦的指示，国务院有关部门和计生委，起草了《计划生育法》，先后修改12稿，但是由于人们意识上的巨大分歧，以及一些部门的推诿，这部重要法律迟至2001年才获得通过。

1982年计划生育史上还发生了一件重要事情，就是计生委主任的易人。新任计生委主任，原来是卫生部长，对计划生育一直很重视，早在改革开放前就提出要控制人口。应该说，在当时政治环境中，他的思想是极其难得的，勇气是极为值得赞赏的。但是，他担任计生委主任后，一刀切地执行一胎政策，并且滥用医学手段，强迫流产、结扎，造成民间非常多的怨言。

据统计，仅1983年，全国结扎人数突破2000万；人工流产例数也迅猛攀升，创下历史最高，1982年、1983年分别达到1200万例和1437万例。这种运动式的结扎和流产，在基层造成严重后果，“有的地方出现过用野蛮的办法，抄家、封门、砸锅、扒房子、毁坏庄稼、牵走牲畜，破坏群众的基本生产资料和生活资料，甚至围村突击，拉人游街、变相监禁群众、株连亲属、乡邻等。”有的地方甚至组织“夜袭队”，晚上去抓计划生育“超生户”或结扎对象（王伟在1984年全国计生会议上的发言）。

这些事情，引起胡耀邦的警觉，他在给陕西省渭南市两位职工寄来的情况反映批示中写道：“计划生育工作要做得合情合理，为广大群众同情才好”。时任中央书记处书记、国务院副总理的万里，也在全国计划生育主任会议上痛批：“强迫结扎，不能那么做。那个做法太脱离群众，是违犯党的政策的。”1983年12月，中央免去了这位上任只有一年多的国家计划生育委员会主任的职务，计生部门强迫引产、结扎的行为被有效得到遏制。

三、支持全面二胎试点工作

1984年中央对农村“女儿户”的二胎许可，是对“一胎化政策”的一个巨大突破，但是胡耀邦对人口问题还有进一步的思考，那就是实现全面二胎。

随着计划生育实践的深入，胡耀邦为什么越来越意志坚定地要改变“一胎化”政策呢？我想这一方面，是基于他对人口问题认识越来越深刻，对一胎导致的社会问题越来越担忧；另一方面，则源于他思想中的“民本主义”“人道主义”情结，在执行政策时充分注意百姓的情感和要求。

鉴于当时的“一胎派”，在行政权力和理论上都占有绝对优势。胡耀邦尝试借鉴农村改革的经验来推动计划生育的全面改革，即效仿凤阳联产承包责任制试点的方式，设立全面二胎试点，用实践的结果来劝说“一胎派”，并扭转当时社会对计划生育的认识。

恰好这时山西省委党校青年学者梁中堂给胡耀邦寄送了一份题为《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的研究报告，报告认为：采取晚婚晚育和延长生育二胎间隔时间的办法，完全可以把人口控制在12亿左右水平，又能满足农民生育意愿，从而建议放弃“一胎化”。

胡耀邦对梁中堂的研究非常赞同，并且在他的支持下，国家计生委终于批准梁中堂选择山西翼城县作为试点，进行二胎试验，即女性在不早于24岁生育第一胎，30岁可以生育第二胎，严格限制第三胎。

事实证明，翼城的二胎政策是卓有成效的，由于全面放开二胎，大大减少了政府的计划生育压力，以及节省了大量的行政成本。但是执行下来，到2010年的第六次人口普查发现，该县人口增长率并没有明显高于全国，新出生人口性别远远比全国更合理（全国为117.8，翼城为106.1），老龄化亦比全国明显放缓（60岁以上人口全国为13.26%，翼城为11.84%）。

无独有偶，1984年7月30日，国家计生委的两位研究人员马赢通和张晓彤，就2000年人口控制目标及相关生育政策等若干问题，又给中央写了一份报告。二人都曾经在西方留学，受过良好人口经济学教育，提出了与梁中堂类似的政策建议。

胡耀邦读后表扬他们：：“这是一份认真动了脑筋、很有见地的报告”，并号召大家：“提倡开动机器，深入钻研问题，大胆发表意见，是我们发展大好形势、解决许多困难的有决定意义的一项。”

1986年2月28日、10月13日，胡耀邦又分别主持召开中央政治局会议及书记处会议研究计划生育工作。2月的中央政治局会议提出：“晚婚、晚育、间隔生育两个孩子的建议，很值得重视，这比较接近目前的生育水平和群众的生育意愿。这样做，既可以避免放任自流，又可以缓解与群众的关系，可能有利于控制人口增长”。这显然又比1984年的农村“女儿户”提法有了进一步的突破。

对于一些要求取消山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”的生育试点的观点，中央明确指出，“晚婚晚育加间隔”的二胎主张，是一个学派，允许给一块地方进行试验，并提出，十年后（即1996年）试验结果理想的话，应该在全国推行。

但是，虽然翼城二胎试验效果良好，胡耀邦等人关于改变一胎化的探索，并没有被继承下去，他的放开二胎的建议，也被长期搁置，到了2016年我国才推行全面二胎政策，比1986年的设想整整推迟了20年。

参考文献及注释：

1.陈剑：《中国生育革命纪实》（1978~1991），社会科学文献出版社，2015.

2.梁中堂：《中国计划生育政策史论》，中国发展出版社，2014年.

3.Susan Greenhalgh: Just One Child Science and Policy in Deng’s China, UC Berkeley Press,2008

4.注一：我们从邓小平1978年至1979年间的表态变化，可以感受到当时人口政策的急剧转向。1978年8月6日他在接见英国客人时说：“我们建国以后就提出了人口问题。现在我们采取了一些具体措施，有一点成绩，但还要努力，还要做很多工作，特别是说服工作，这个事情搞命令主义是不行的”。但是到了1979年5月的中央会议上，他就明确表示：“力争人口降到千分之五，用行政的、经济的办法都可以，只要能降下来，就是最大胜利”。

5.注二：我们要特别感谢彭佩云女士在历史关键时期的作用。1990年前后，曾经有不少人把“二胎政策”当做“资产阶级自由化”一部分要求中央废除。时任计生委主任的彭佩云女士，专门给中央提交了一份请示，她说，有的人把1984年以来完善农村生育政策的工作批评为“资产阶级自由化”，我们认为，现行计划生育政策是党中央的正确决定，应该执行下去。

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