最高法案例：“息诉罢访”协议是否可诉

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来源：鲁法行谈

☑ 裁判要点

行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。

☑ 裁判文书

【裁判文书】（2016）最高法行申45号

【案由】行政协议

【当事人】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩甲文。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省肇源县人民政府。住所地：肇源县政府大街1号。

法定代表人孙达，县长。

委托代理人韩超，肇源县人民政府法制办公室工作人员。

【诉讼由来】

再审申请人韩甲文因诉被申请人黑龙江省肇源县人民政府（以下简称肇源县政府）行政协议一案，不服黑龙江省高级人民法院于2015年11月19日作出的（2015）黑行终字第14号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年1月13日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

【一审】

2001年4月15日，民意乡建国村将“马场地”约600亩土地发包给韩甲文，承包期为15年（2001年—2015年止）。2002年，茂兴湖养殖场将乌拉哈达境内一块土地发包给建国村村民刘春等人，承包期为2年，自2002年至2003年。民意乡发包给韩甲文的土地，与茂兴湖养殖场发包给刘春等人的土地，实际上为同一块土地，由此引发两方承包人的纠纷。2003年3月28日，刘春等人起诉韩甲文侵权，请求确认韩甲文与民意乡建国村签订的承包合同无效，并赔偿经济损失、归还土地。案件历时6年，先后经肇源县人民法院一审、大庆市中级人民法院二审、黑龙江省高级人民法院指令再审，2009年4月15日，大庆市中级人民法院作出（2009）庆民再字第15号民事裁定，以涉案土地权属不清，应当依法先行解决土地权属纠纷为由，撤销一、二审判决，驳回刘春等人的起诉。为此，韩甲文多次到市、省、国家等有关部门上访。肇源县政府对此高度重视，组成工作组对韩甲文上访诉求进行调查，确定韩甲文承包土地为600亩，并以此作为依据进行测算，给予韩甲文补偿。经双方共同协商，2011年4月7日，韩甲文与肇源县政府签订《协议书》，达成如下补偿协议：一、经肇源县政府测算决定给韩甲文补偿人民币158.4万元；二、韩甲文收到158.4万元补偿款后，自愿放弃2001年4月15日与民意乡建国村签订的“马场地”合同，不再经营使用；对处理“马场地”引发的矛盾纠纷过程中，各级政府机关、公安机关、审判机关及部门所做的一切公务行为，不再上访诉求，息诉罢访；三、县派民意乡维稳工作组协调资金158.4万元支付给韩甲文，作为韩甲文2001年4月15日与建国村承包“马场地”未履行11年经营使用权及发生纠纷等所有费用一次性补偿；四、韩甲文必须将民意乡颁发的土地经营权证书交给肇源县政府，不再主张土地经营权证书中600亩土地的经营权，放弃主张承包合同签订后未经营承包合同标的亩数造成损失的权利；五、韩甲文必须与民意乡建国村签订解除2001年4月5日签订的“马场地”承包合同的协议；六、县派民意乡维稳工作组于4月15日前一次性支付给韩甲文158.4万元补偿款。如韩甲文不履行协议，必须退还该补偿款，否则甲方有权通过法律诉讼主张索要此款。2011年4月13日，韩甲文收到了肇源县政府给付的158.4万元。同日，韩甲文在“撤回信访诉求申请书”中写明“同意处理意见”并签字。2015年，韩甲文以《协议书》是在受胁迫情况下签订的为由，提起本案诉讼，请求撤销《协议书》，确认韩甲文对“马场地”土地享有合法经营权，赔偿经济损失248.4万元。另查，韩甲文诉请撤销的《协议书》中涉及的“马场地”土地，肇源县政府于1984年12月28日为民意乡颁发了临时土地使用证，黑龙江省政府1997年8月为茂兴湖养殖场颁发了国有土地使用证。

大庆市中级人民法院（2015）庆行初字第48号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定，行政机关未告知诉权和起诉期限的，当事人应当自知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼。韩甲文于2011年4月7日与肇源县人民政府签订协议书，至2013年4月7日其起诉期限已经届满，2015年起诉超过法定起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回韩甲文的起诉。

【二审】

韩甲文不服，向黑龙江省高级人民法院提出上诉。

黑龙江省高级人民法院（2015）黑行终字第14号行政裁定认为，2011年4月7日韩甲文与肇源县政府签订协议时，就已经知道被诉《协议书》的主要内容，2015年提起行政诉讼，已经超过2年的起诉期限，且提供的证据不能证明逾期起诉是由于不属于其自身原因而耽误起诉期限的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

【再审】

韩甲文申请再审称：1、一、二审裁定认定事实错误。韩甲文实际承包1000多亩土地，协议仅补偿600亩，《协议书》补偿内容显失公平。协议签订后不久，韩甲文不服即到肇源县人民法院、大庆市中级人民法院要求行政诉讼立案，但两级法院均未予立案。2014年韩甲文还因申请行政诉讼立案被拘留。一、二审对上述证据不予采纳错误。2、一、二审裁定适用法律错误。《适用解释》第三条第一款第（二）项规定，原告无正当理由超过起诉期限的，才可以驳回起诉。而本案中，韩甲文在法定的起诉期限内已多次要求法院立案受理，导致起诉超期的原因是法院违法不予立案，并不是韩甲文个人原因造成的。根据《执行解释》第四十三条明确规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。请求撤销一、二审裁定，依法提审或指令黑龙江省高级人民法院再审，指令大庆市中级人民法院对本案继续审理。

肇源县政府答辩称：1、双方签订的是息诉罢访补偿协议，不是行政协议。《协议书》经多次协商确定，是双方真实意思表示，不存在胁迫。2、韩甲文起诉超过法定起诉期限，且没有证据证明有正当理由或不可抗力。一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回韩甲文的再审申请。

本院经审查认为，韩甲文与肇源县政府签订的息诉罢访协议是行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，韩甲文起诉超过法定起诉期限，且没有充分证据证明存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限应予扣除的情形。一、二审裁定驳回其起诉并无不当，韩甲文申请再审的理由不能成立。

一、关于息诉罢访协议的可诉性问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。《适用解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据上述规定，行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。行政协议必须具备以下几个法定条件，一是协议一方恒定是行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议事项必须符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容必须具有行政法上的权利义务；五是协议履行过程中行政机关享有单方解除、变更协议的行政职权。行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。本案被诉的《协议书》，就是一份典型的息诉罢访协议，该协议主体一方是一级人民政府——肇源县政府；协议的目的是终结韩甲文上访行为，实现社会和谐稳定，既包含公共利益，也是为了履行肇源县政府的法定职责；协议事项是解决韩甲文上访问题，属于肇源县政府的法定职责范围；协议内容包含了肇源县政府出钱、韩甲文息诉罢访等内容，属于非平等主体之间的行政法上的权利义务；协议履行过程中肇源县政府可以依法行使解除、变更协议的行政职权，只是本案中肇源县政府已经履行完支付补偿款的义务，没有机会单方行使上述行政权力。综合以上分析，本案被诉《协议书》符合行政协议的法定要件，属于行政协议，协议为韩甲文确立了新的权利义务关系，对其权利义务产生了新的实际影响，属于可诉的行政行为。肇源县政府认为该协议不属于行政协议的主张，本院不予支持。

二、关于事实认定和法律适用问题

《执行解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”本案中，2011年4月7日，韩甲文与肇源县政府签订协议时，就已经知道被诉《协议书》的主要内容。根据当时有效的《执行解释》第四十一条规定，至2013年4月7日，韩甲文2年的起诉期限既已届满，2015年提起行政诉讼显然已经超过法定起诉期限。韩甲文认为本案存在《执行解释》第四十三条规定的情形，应当扣除因法院不立案耽误的期限，但其所举黑龙江省人大常委会信访办公室2011年6月20日给大庆市中级人民法院、2013年8月5日给大庆市人大常委会、2013年10月9日给肇源县人民法院的《介绍信》，以及2013年9月17日黑龙江省高级人民法院驻京办给大庆市中级人民法院的《约期接谈单》等证据，关于法院不立案案件的性质表述不清。有的表述为“对肇源县行政行为违法要求法院立案处理一案”、有的表述为“其与肇源县民意乡建国村民委员会自然资源使用权纠纷一案，认为肇源县法院违法行政确认，要求法院立案解决”，还有的表述为“其与肇源县民意乡建国村的土地资源使用权纠纷一案”、“土地使用权纠纷一案”等。根据上述证据，不能证明韩甲文以肇源县政府为被告，对《协议书》曾提起行政诉讼，人民法院不予受理的事实。一、二审裁定以超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉，主要事实清楚，适用法律正确，韩甲文申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

三、关于韩甲文的其他诉讼请求问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼，所诉事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审诉讼中，韩甲文提出请求撤销《协议书》之外，还请求确认其对涉案土地享有合法经营权，并赔偿经济损失248.4万元。本院认为，韩甲文主张对涉案土地的经营权，系通过承包合同取得，所诉损失也是因其承包土地权属不清，发包人多方发包引发纠纷造成的，并非肇源县政府行政协议行为造成，相关诉求属于民事争议范畴，不属于行政诉讼的受案范围。大庆市中级人民法院作出的（2009）庆民再字第15号民事裁定也已经给相关民事争议的解决指明了救济路径，民事纠纷的当事人应当通过协商或者申请土地确权行政裁决程序，先行确定土地权属，然后再通过和解或者民事诉讼等途径，解决土地承包人之间的经营权纠纷，以及因此而产生的财产损失问题。韩甲文在诉《协议书》行政协议案中请求确认其承包经营权，并要求肇源县政府赔偿损失，缺乏事实根据和法律依据。一、二审裁定驳回其相关诉求的起诉，亦无不当。

综上，韩甲文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（二）、（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回韩甲文的再审申请。

【合议庭成员】 郭修江  高珂  苏戈

【裁判日期】  2016年3月29日