最高法判例：农村老电影放映员的生活待遇等历史遗留问题不属于行政诉讼受理范围——王凤鸣等14人诉徐州市政府社保行政管理案
【裁判要旨】
农村老电影放映员生活待遇等历史遗留问题，产生于过去特定历史时期，争议形成的背景相对复杂，大多因当时的法律、行政法规不健全而导致，或者问题本身就是由当时的政策性规定而引起。由于该类历史遗留问题涉及到国家对人民群众切身利益相关事项的政策性安排，无法在现行的法律制度框架内进行合法性评价，更加适宜通过行政程序解决。因此，农村老电影放映员生活待遇等历史遗留问题，需要由当地政府及其行政主管部门结合本地实际情况研究制定具体实施方案，采取有效措施予以妥善解决。人民法院对行政机关行使职权行为的监督，应当依照《行政诉讼法》的规定进行。由于法律规范并未将行政机关对本案所涉历史遗留问题的处理纳入可诉行政行为之列，故不属行政诉讼的受案范围。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4776号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：王凤鸣等14人（名单附后）。
委托诉讼代理人：罗桂芳，江苏正四方律师事务所律师。
再审申请人王凤鸣等14人诉徐州市人民政府、徐州市信访局劳动和社会保障行政管理行政行为一案，江苏省徐州市中级人民法院于2016年12月15日作出（2016）苏03行初650号行政裁定，对王凤鸣等14人的起诉不予立案。王凤鸣等14人不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年5月18日作出（2017）苏行终195号行政裁定，驳回王凤鸣等14人的上诉，维持一审裁定。王凤鸣等14人不服二审裁定，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
王凤鸣等14人申请再审请求：撤销一、二审裁定，判令一审法院受理本案，并支持其一审诉讼请求。事实和理由：（一）王凤鸣等14人自1970年初由当时人民公社聘用，经培训、考核持证上岗，从事农村电影放映工作，劳动关系均在徐州市、各县文化局备案，至今仍在从事该工作。《国务院办公厅转发文化部国家计委财政部关于进一步加强基层文化建设指导意见的通知》（国办发〔2002〕7号）提出“要积极解决农村电影放映队伍的编制问题”。根据江苏省《省政府办公厅转发省文化厅等部门关于加强农村电影放映工作意见的通知》（苏政办发〔2006〕69号，以下简称苏政办发〔2006〕69号文）、江苏省《省委办公厅省政府办公厅关于进一步加强农村电影工作的意见》（苏办发〔2009〕25号，以下简称苏办发〔2009〕25号文）、江苏省《省广电局人力资源和社会保障厅财政厅关于妥善解决乡镇（公社）老放映员历史遗留问题的实施意见》（苏广发〔2013〕24号，以下简称苏广发〔2013〕24号文）、徐州市《市政府办公室转发市文化局等部门关于加强农村电影放映工作的实施意见的通知》（徐政办发〔2007〕87号，以下简称徐政办发〔2007〕87号文）等文件规定，徐州市人民政府应为王凤鸣等14人办理社会养老保险，切实解决农村电影放映人员历史遗留问题。徐州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《关于妥善解决老放映员历史遗留问题的处理意见》（徐信联办〔2013〕200号，以下简称徐信联办〔2013〕200号文件）按照2013年城镇低保标准给予一次性补助，与上述文件相悖，应为无效。（二）王凤鸣等14人请求徐州市人民政府为其办理社会养老保险，依据的是省、市人民政府生效文件，不属于历史遗留问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条规定，认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，属于人民法院行政诉讼案件受理范围。徐州市人民政府不予办理属行政不作为，徐州市信访局制定徐信联办〔2013〕200号文件是具体行政行为，王凤鸣等14人的起诉属于人民法院受案范围。（三）二审法院应该开庭审理本案，充分听取王凤鸣等14人诉讼请求的事实与法律依据。二审法院依据《行政诉讼法》第八十九条第一款规定，未经开庭即作出二审裁定不妥。
本院认为：根据王凤鸣等14人所述，其自1970年初开始从事农村电影放映工作。王凤鸣等14人于本案的诉讼请求，是判令徐州市人民政府为其办理社会养老保险，同时确认徐州市信访局徐信联办〔2013〕200号文件无效。其核心是要求徐州市人民政府按照国务院及江苏省、徐州市人民政府相关政策文件为其办理社会养老保险，即以人民公社时期老电影放映员的身份要求地方政府解决养老待遇。
农村老电影放映员为农村电影事业的发展和满足广大农民群众精神文化需求作出了贡献。但由于农村老电影放映员产生于特殊历史时期，此类人员的编制、待遇问题从产生至今时间跨度较大，受制于不同时期、不同地区的社会条件，各地解决程度不一，有些地方遗留问题至今尚未完全解决。为此，2012年6月13日国家广播电影电视总局、人力资源和社会保障部、财政部《关于妥善解决乡镇（公社）老放映员历史遗留问题的指导意见》（广发〔2012〕47号），对妥善解决乡镇（公社）老放映员即“凡1993年12月31日（含）之前，曾被乡镇（公社）正式选用的农村电影放映人员，且持有‘三证’（电影放映人员证、电影放映技术资格证、电影放映单位登记证）中的一证，或能提供当年被乡镇（公社）以上人民政府主管部门选用的有关文件的人员”的保障和生活困难问题提出指导意见，要求坚持“尊重历史，保障民生，明确责任，确保落实”基本原则，以纳入国家现行社会保障制度为主，多种途径解决。江苏省苏政办发〔2006〕69号文、苏办发〔2009〕25号文、苏广发〔2013〕24号文，以及徐州市徐政办发〔2007〕87号文等文件，分别对江苏省、徐州市农村老电影放映员生活待遇等历史遗留问题的解决提出了要求，制定了相应的措施。以上这些政策性文件，是妥善解决农村老电影放映员这一特定群体的生活待遇及社会保障问题的依据。王凤鸣等14人于本案提出的要求徐州市人民政府为其办理社会养老保险的诉讼请求，就是要求人民法院通过行政诉讼监督地方政府落实上述政策。
为强化人民法院对行政行为的监督，有效发挥行政机关职能作用，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，法律对行政诉讼案件受理范围进行了限定。只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。《行政诉讼法》自1990年10月1日施行，对于在此之前发生的行政行为，除非当时的法律明确纳入行政诉讼受案范围的，当事人不能在1990年10月1日后根据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。对于《行政诉讼法》施行后发生的行政行为所提起的诉讼，人民法院应当依照《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定，依法审查并决定是否予以受理。王凤鸣等14人主张，本案应当适用《行政诉讼法》第十二条第一款第十项的规定受理其提出的诉讼。但依据该项规定，所谓行政机关没有依法支付社会保险待遇的情形，是指依据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）等法律、行政法规应当支付社会保险待遇，但社会保险机构违反上述规定不予支付、侵犯行政相对人社会保险权益的行为。社会保险是一种缴费性的社会保障。根据《社会保险法》的规定，只有相关缴费义务主体履行了缴纳各项社会保险费的义务，劳动者才能依法享受相应的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险待遇。也只有在依法享有上述权利的前提下，当事人才能依照《行政诉讼法》第十二条第一款第十项规定以行政机关没有支付社会保险待遇为由提起行政诉讼。王凤鸣等14人提起本案诉讼，主张其自1970年初开始从事农村电影放映工作，并以此为据要求徐州市人民政府为其办理社会养老保险。此类关于解决历史遗留问题的诉求，并非行使《社会保险法》等法律、行政法规所赋予的要求支付社会保险待遇的权利，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十项所规定的可以提起行政诉讼的事项。
诸如本案所涉农村老电影放映员生活待遇等历史遗留问题，产生于过去特定历史时期，争议形成的背景相对复杂，大多因当时的法律、行政法规不健全而导致，或者问题本身就是由当时的政策性规定而引起。由于该类历史遗留问题涉及到国家对人民群众切身利益相关事项的政策性安排，无法在现行的法律制度框架内进行合法性评价，更加适宜通过行政程序解决。因此，王凤鸣等14人所主张的作为农村老电影放映员的生活待遇等历史遗留问题，需要由当地政府及其行政主管部门结合本地实际情况研究制定具体实施方案，采取有效措施予以妥善解决。人民法院对行政机关行使职权行为的监督，应当依照《行政诉讼法》的规定进行。由于法律规范并未将行政机关对本案所涉历史遗留问题的处理纳入可诉行政行为之列，故王凤鸣等14人提出的要求法院判令徐州市人民政府为其办理社会养老保险、确认徐州市信访局徐信联办〔2013〕200号文件无效等方面的诉讼请求，不属行政诉讼的受案范围。本案中，王凤鸣等14人还主张其至今仍在从事电影放映工作，如其系在现行劳动用工体制下形成与有关单位的劳动关系，或者系基于劳务合同继续从事电影放映工作且相关权益遭受侵害，其可依法另行主张权利。
此外，根据《行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。本案主要事实清楚，二审法院根据具体案件情况依据上述规定依职权决定不开庭审理，符合法律规定。
综上，一审裁定认定案件基本事实清楚，适用法律及处理结果正确，二审裁定予以维持并无不当。王凤鸣等14人于本案申请再审提出的关于其诉求不属于历史遗留问题、一审法院对其起诉应当立案受理、二审法院未开庭审理本案程序不当等主张均不能成立。王凤鸣等14人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王凤鸣等14人的再审申请。
审判长 王旭光
审判员 耿宝建
审判员 白雅丽
二〇一八年六月五日
法官助理 张 乾
书记员 李 娜
附：再审申请人名单及基本信息（略）