郝南：基金会资助救援队，既是资源支持，更是价值引导
导读：
8月27日下午，中国基金会发展论坛秘书处与基金会救灾协调会联合在线上举办基金会参与河南特大洪灾救援研讨会，来自10家基金会、5家救援队的代表，以及部分行业专家分别发言，对基金会和救援队的互动与合作进行专题复盘，以期推动基金会与救援队彼此更加了解、关系更加紧密。
现将卓明灾害信息服务中心负责人郝南在研讨会上的发言内容分享如下。
▲本文仅代表嘉宾观点，不代表本平台立场。
今天看到很多基金会和救援队的伙伴坐在一起，我心里有些不一样的感受，因为这件事之前很少发生过。几乎从来没有过这么多基金会和救援队坐在一起来讨论一个共同发展目标。
这次河南救灾响应下来，不管是救援队还是基金会，都在各自擅长的角度和领域做出了杰出贡献。头一回有这么多基金会和救援队一起产生了关联，形成命运共同体，愿意支持救援队行业性的发展。这是破天荒头一回，让我心里感触良多。
整体上来讲，我们没有特意渲染自己在这次河南洪灾中的表现，但是我们的数据显示，这在历史上是一个非常重要的进步时刻。政府公布的紧急避险群众数量是93.38万人。根据现有的不完全的统计数据显示，其中相当一部分是由各支社会应急力量转移出来的。
回溯历史，这5年间民间救援队伍在水域救援上的成就和贡献相当大。在历次的水域救援中，就转移被水围困的群众这件事而言，民间救援队早已成为国家的救援力量，是应急救援力量里不可或缺的重要部分。
近几年比较集中的洪灾被困群众紧急转移事件有，2016年广东信宜水灾，2018年山竹台风阳春市，2018年广东热带低压惠东白花镇、汕头潮南潮阳区救援，2019年利奇马台风临海市，2020年长江洪灾安徽六安固镇镇、庐江县大同镇，四川乐山市等等，都是有上万人被困的洪水救援事件。社会水域力量集中发挥转移作用，最早应该是2013年余姚水灾，当时也有几十万人被洪水围困数天。在上述几次洪水救援事件中，根据我们的统计，社会应急力量转移被困群众人数，应该都超过了消防力量。
这些体现出救援队过去几年蓬勃的发展。河南救灾是这种发展的结果，并不是突然的，而是一步步导向我们目前能够做出的成绩，背后有很多努力。但同时也有很多问题。救援队理论上应该是社会组织的一员，但是在组织化发展这一块，全国大部分的救援队还有很多功课要补。对于一些基金会资助项目在合法合规层面的要求，救援队想要满足是很不容易的。这和救援队本身的发展环境有关，很少有救援队具备非营利组织的项目管理能力，有这种能力的全职人员非常少，大家都把有限的资金投入到了装备购买和队伍常规的能力建设中。
虽然救援队整体表现突出，但仍然存在隐忧，那就是救援队的发展良莠不齐。我们救援队行业一直有一个问题，什么是救援队？救援队的定义到现在为止都不明确，没有明确定义什么样的组织算是救援队，什么样的组织不算。根据实践当中的观察，救援队的分类可以有很多维度。按照水域救援这个专业的维度大概能分成三类：
第一类是既有响应水域灾害救援能力，本身救援专业方向又是水域救援的队伍。这些队伍在水域救援方面达到了专业水平。狭义地定义，或者严格一点理解，只有达到这种水平的队伍，才能叫做rescue teams，救援队。只有专业达标，才能算是专业的救援队，至少要达到类似或者接近消防那样的水准。跟医生类似，医生肯定需要通过职业考试、专业培养，才能成为合格的职业医师，正式的医师必定经过某种考核。医院也一样，要满足一些行业标准才能称之为医院。理论上，救援队也要达到一定的专业标准才能叫做救援队。
但是这一次水域救援中，我们对参与救援并且能拿到资料的1000多支队伍做了评估，组织了核议专家委员会对这些队伍进行核议，确定了一个专业的核议标准。这个标准并不是完全绝对的标准，我们现在还没有确定的官方评价标准，所以我们没有办法做测评。真正的专业队伍必须经过测评才能知道是不是专业队伍。我们没有条件做测评，只能用专业队伍的一些硬件标准去评估这次参与水灾响应的队伍。
通过核议以后能够达到标准的队伍大概有200多支，将近300支。1000支救援队中只有两三成能够在硬件的一些重要指标上符合专业救援队的相关标准。而且还不能说这些队伍就肯定能符合专业队伍的标准，因为这个评估实际上不够严格，没有在地的评价，没有实战的场景性的演练。这就是第一类，属于专业救援队。
第二类是志愿救援队伍。对于志愿救援队伍，我们仍然把合法性作为一个重要依据。在我们国家的法律范畴里，如果机构有资金支持，必须要有法人主体，或者有主管单位。在主管单位备案注册了，存在被认可了，才能成为一个正式的合法组织。现在民政部也在打击非法组织，所以法律的底线我们不能逾越。当然，这样就很可惜，很多队伍在现场有很好的表现，但是因为没有注册，我们不能把他们放在这里面。第二类队伍有一定的能力和志愿性，但是能力又达不到洪水中救援的专业标准。洪水救援要面对较为复杂的场景，仅仅具备静水救援的技能和操作是不够的。
水域救援也分类型和等级，有静水救援，也有急流救援，有很多分支、分类。这种分支分类在国际上和国内都没有特别明确的标准。我们有一些证照，但是水域专业证件不是国际通用的，在国内甚至都不是官方采用的标准。国内目前还没有已正式颁布的水域救援标准。民间目前走在消防体系前面，有IRIA、IRB等专业技术体系，跟AHA有点类似，实际上是由国外的专业协会标准发展而来。目前，应急管理部紧急救援促进中心和我们中国灾害防御协会应急救援专业委员会，有跟救援行业内的专家在共同制定水域救援队伍行业和团体标准。实际上很多救援队伍达不到这样的标准，但他们确实在这次水域救援中有突出表现，他们是处在往专业化方向发展的队伍。在救援现场的符合一定合法合规的要求，同时又有实际贡献的队伍，大部分属于这个类别。
还有第三类队伍，虽然在现场参与了，但是在合规性、合法性和专业性层面，达不到救援起步线。这样的队伍不是完全没有意义，它有两面性。首先，作为属地救援队，或者叫做社区救援队、第一反应人，从这个角度上来讲，他们的存在和工作十分有意义，在第一时间体现出互助的作用。尤其是河南灾区本地的一些队伍，第一时间响应，投入非常坚决，具备牺牲精神，贡献了很大的作用。所以我们在评价时，尽量放宽对这些灾发地本土队伍的要求和标准。他们作为社区型的救援队伍是完全合格的，不需要有那么专业的标准和审核，只需要在保证自身安全性的前提下，能够快速反应，救出人来，这就是它实际的功能和效率。
但是相对来说，我们不提倡的是，那些既没有专业能力也没有合法资质，没有经过应急部门审批就到当地参与救援的组织和队伍。这些队伍到了现场后往往成为了被救援的对象，或者对现场的资源（如道路资源等）造成挤占。这样的队伍我们不提倡、不鼓励，应该有相应的制度和方法避免过多非专业队伍到达现场。他们在现场造成的问题或隐患，比他们带来的贡献更大。
以上这些事之前没有系统性的阐述，只是在小圈子里讨论。我们作为救援行业的行业性组织，每年都在组织类似的讨论，但这样的讨论是不出圈的。不管是公益行业、公众领域，还是我们公益领域里的同仁，对这个事情都不够了解。甚至在救援队行业中，也有很多新救援队对这些概念不清楚。救援队行业对这些队伍划分的标准也没有产生过共识，这就是现状。
目前，救援队的发展已经超前于救援队基础建设的前进脚步。我们的基础建设、标准、规则、流程体系，并没有同步跟上救援队的实际发展。救援队的业务发展，也因为缺乏这些明确的界限和引导，出现了很多问题，在应用的时候不可避免地造成混乱，引起混淆。
说实话，在得知基金会计划大规模资助救援队的时候，我是忧大于喜的。救援队行业的发展完全是靠着大家的志愿精神，无限度地付出、掏空自己来维持下去。关于这一点，行业内很多老队长以及成熟的队伍都深有体会。我们前两年有讨论过救援队事业到底还能不能继续做下去。从固本培元的角度讲，这个行业处于一个勉力维持的状态。自己看起来好像表现得不错，但这时候如果像大水漫灌一样大力支持它，不一定是好事。因为就像干旱了太久的地方，大水漫灌反而对这个地方来说是摧毁性。如果我们不分好坏，也没有倡导方向，就去用资金的导向决定这些事情，会造成这个行业发展的混乱。如果没有先制的标准，没有特定的有序方向，那么无序的支持，必然将使这个行业畸形发展。对我们行业的发展来说，有钱肯定是好事，因为之前太缺钱了；但是钱来的太多，并且泛滥，那会给这个脆弱而幼小的行业带来灭顶之灾。
现在我觉得大家都有这个意识，对于支持这个行业的发展，大家都比较审慎。所以特别感谢我们基金会的同仁，做了许多很扎实的、辛苦的工作。
我看到基金会在支持救援队的时候，花了很多的时间和人力去逐一核实救援队的身份，也想办法从无到有地建立了一些评价标准，努力从各个维度更公平地支持救援队伍。但在这个过程中，只要建立标准，就有人进、有人出，会面对很多压力。理论上来讲，或者公众愿意看到的是，我们论功行赏，按照贡献去给救援队支持，但实际上这一点不太可能。一个志愿队伍没有管理体系，他们甚至很难表达出自己做了什么事情。而且，同样是救人，难度并不一样，不是说谁救人更多，谁就是更好的队伍。这个事情是复杂的，跟很多因素相关，并且不可追溯，所以我们没有办法根据一个队伍在洪灾当中的贡献大小对它去做评价。我们只能从专业性、合规性、协同性、有序性这几个角度去衡量。
基金会要保证最大公平性，就要尽可能覆盖到现场参与救援且符合标准的队伍，同时又不重叠支持，避免造成马太效应或者灯下黑的情况，避免有些队伍其实很需要资金却没有得到支持。这个过程还有很多别的问题。有的队伍大，有的队伍小，而以队伍为主体提供支持的话，资金额度是一样的，那么对这些队伍来讲，是不是公平？这是新的挑战，而且是很难解决的问题。所以说，只要有一个标准，一定会有人进，有人出，就没有绝对的公平可言。
我们专业的标准规定，队伍具备11人，两条30匹以上马力的艇，要有几个人持证。有些队伍虽然不符合我们专业的标准，但是他们实际上也是优秀的队伍。民间队伍有的时候并不是以单个队伍为主体的，不以法人为单位，几个小队伍有可能是在现场临时组建起一个战斗力强的大队伍。这种情况在联合国的范畴里是允许的，但是基金会无法把这些队伍当成一个队伍来支持，因为财务层面只能支持法人主体。这种情况就是一个现存的很难解决的问题。所以我们呼吁，对这些我们认为比较好的但是达不到标准的队伍，是不是有基金会可以去给他们一些倾斜性的支持。这种队伍一般规模较小，资源需求相比大队伍也少一点，既要保证公平性，又要保证这种队伍的发展。
我认为社会资助，尤其是基金会资助，无法通过这一次河南救灾来解决救援队所有的问题。这种资助更多在于价值倡导，告诉社会与救援队行业，哪些是应该提倡的，有序地引导一个方向。从这个角度来讲，我们希望基金会对救援队的资助，能够变成对全行业有示范性、引导性作用的支持。这个过程一定会伴随争论，但是如果没有公共讨论，说明这个事情还没触及到真正需要解决的东西，这个问题现在还没到解决的时候。我们都知道救援行业发展有很多问题，我们希望通过这次机会能去解决它们。
目前有很多队伍对资助标准和基金会有很多意见，这些意见既是宝贵的，也是需要相互理解的。这一点也需要有行业性的发声。另外，大家现在都支持救援队伍，可为什么这次资助救援队这么难，感觉有这么多坑，正是因为我们之前行业基础建设落后于队伍发展与技术性的发展。所以，是否有基金会能够更前瞻地去补齐我们一些行业性发展和基础建设的问题，这是非常重要的。前面已经有伙伴提到了，要支持救援队的能力建设。但是行业的能力建设，才是所有队伍都能有一个更好的未来的前提。那么这一块是不是能有相关支持呢？至少目前我们看到的还不多，也希望基金会能够更加支持这个行业的发展，这是只有基金会能做的事，也是只有基金会才擅长的方向。
还有一个倡导的方向是，并不要求所有救援队伍都去做专业的救援队。相比远程跨地来救援，自救互救才是救人的主要方式。所以，要鼓励更多队伍、社区，建立起社区型、属地的救援队。我们这次看到许多河南灾区属地的队伍发挥巨大作用和力量。救援队发展时有一个误区，都要做最好的、最专的、最精的，因为这样能获得社会最大的支持。但是我们能不能反过来想想，去做好真正有效的、更基层的建设。在那些不太容易被看到的地方，耐心地做一些更基层、更社区化的建设，这才是未来更好的方向。在中国现在这种灾害多发的背景下，我们认为所有洪灾、地震等灾害风险高的社区，应该保证每个乡镇、街道都至少有一支本地的属地救援力量，作为最基层的响应力量。这也可以作为我们行业发展的目标和方向。毕竟成为一个专业队伍要付出的代价太大了，收益也许并没有大家想象的那么高。
我还有一个建议，希望愿意支持救援队的基金会代表，可以到救援队的队部、仓库做一些考察，如果能观摩一下训练或者演练就更好不过。这样才能对救援队的工作有一个更具体、直观的认识，了解专业性背后到底是由什么构成的。
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END
文中图片均源自网络
整理 | 谭婕
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