何棠：中国环境健康风险规制路径初探

何棠  武汉大学边界与海洋研究院博士研究生。

内容摘要
全球化为各国带来发展的同时，亦带来许多问题，环境健康风险便是其中之一。在生态文明的语境下，中国如何有效规制环境健康风险，已成为健全环境法治的重要指向。环境健康风险的规制是当下中国需要关注的重要议题。在国际层面，中国可以通过优化全球治理方式、参与国际规则制定以及重视国际组织作用的途径，完善环境健康风险的规制；在国内层面，则可通过贯彻环境健康风险预防原则、健全环境健康风险评估制度和完善环境健康管理体制，实现对环境健康风险的管控。对于未来，中国更应反观自身国情，经由理性启发的经验，使法律在实践中得到完善。

关键词：环境健康  风险规制  风险预防原则

在过去很长一段时间里，全球化推动了国家间的相互依赖，但也带来了许多问题，环境健康风险便是其中之一。全球化加快了风险传播的速度，亦扩大了其影响范围，使环境健康风险成为关乎国际公共卫生安全的重要问题。环境法学是一门实践性学科，必须能够解决社会问题。在生态文明的语境下，中国如何有效规制环境健康风险，已成为健全和完善环境法治的重要目的之一。

一、环境健康风险规制的界定

传统观念下，环境与健康分属两个不同领域。但是在当今世界，环境污染与生态破坏，已成为影响人类健康的重要因素。环境科学的对象相当复杂，可说是一门综合性科学，此外还具有不确定性，无法提出一个简单明了的答案。这是环境科学的困难之处，但也是价值所在。

将健康问题纳入环境的多因素中加以分析，可以从流行病学的发展中得到充分体现。在过去数十年里，对传染病的回应受一种观点支配，即在传染病防治中最重要的因素是生物医学和环境因素。流行病学也正在从一门确认疾病危险因素的科学，到分析人群在环境中产生疾病模式的系统转变。例如，人类活动已经导致许多物种从它们的原生栖息地迁移到非原生地区，因而衍生了生物性环境污染问题引起的人类健康风险，例如藻毒素或微菌毒素污染问题。通过使用漂浮的塑料碎片作为运输设备的物种入侵，在科学界是一个相对较新的问题。过去半个世纪以来，由于大量的塑料碎片进入海洋环境，增加了海洋生物传播的机会。人造塑料碎片使得海洋生物迁移到其他纬度地区的机会增加，这也潜在增加了外来物种入侵的可能性。一项研究还发现，塑料碎片上存在的海洋物种导致了藻华的发生。类似的还有船舶压载水将有害的水生生物和病原体引入新环境所造成的人类健康风险。

1989年《欧洲环境与健康宪章》中将“环境健康”定义为由环境要素所决定的人类健康和疾病。1948年，世界卫生组织在其成立宪章中提出，“健康不等于没有疾病或不虚弱，健康系指在人们的身体、心理和社会都处在一个完整的良好状态”，也就是躯体、心理和精神三维健康的概念。近年来国际上更提出生态大众健康的理念，强调健康与环境的整合，认为人的身心及社会的稳定取决于环境、社会经济、文化政治和个人因素。在风险社会背景下，环境健康风险作为一种典型的社会化风险形态，对传统的私法救济模式提出了挑战。充分发挥公法在预防环境健康风险、保障公民环境健康权益方面的积极作用，是国家环境健康保障义务的内在要求。“规制”一词是由英文Regulation翻译而来，最早应用于经济学领域。从最初以行政许可为主的经济规制，发展至以解决市场失灵为目标的“命令—控制”型规制，再到“基于风险”的规制，规制技术的不断变化，使规制目标由调整市场失灵转向为对公共利益的探索。

法治变革代表了对一个组织化的社会所产生问题的解决方法，从整体上说，法律体系及其规范反映着社会的需要或利益。社会构成了法律环境，法律则概念化为整个社会体系中的一个子系统。法治的进步不是一蹴而就的，中国对于环境健康问题的总体设计，一开始并没有一个完整的法治蓝图，而是逐步地、随着社会问题的出现而不断提出新的法律体系规划。对于环境健康立法的指导精神采取“成熟一个制定一个”“宜粗不宜细”的原则，致使法律中空白条款过多，法律内容规定过于原则。随着中国融入全球化的程度逐渐加深，相关立法速度也呈现出滞后的情况。

虽然当前全球范围内兴起了一股逆全球化的思潮，但以国家主权为基石的政治疆域并不能阻挡自然界病毒和疫情的侵入，疾病的无国界决定了关于环境健康的问题不会被这股浪潮所裹挟，对于环境健康风险的规制不论是现在或是将来，都是国际和国内关注的重中之重。

二、国际层面环境健康风险规制的完善路径

在全球范围看，从气候变化、生物多样性减少、疫病流行，再到金融不稳定等诸多棘手的问题，都需要采取全球性的行动。中国可以在国际层面，通过优化全球治理方式、参与国际规则制定、以及重视国际组织作用这三个方面，完善对环境健康风险的规制。

（一）优化全球治理方式

在国际层面关注环境健康风险的规制，很难避免使用“全球治理”这一词汇。虽然“全球治理”并非一个清晰的概念，但仍可借用它来描述这个世界的组织方式，一种惯常的做法是，将这个复杂的世界看作是不同权威在行使不同形式的治理。需要考虑到不相同的价值体系、所嵌入的话语、代言的利益，以及产生这些想法的个体、传播网络、各种机构处理核心信息的方式，当然还有最重要的，是思想转化为政策、立法和行动的过程。各行为主体之间需要加强沟通，减少在解决环境健康问题时产生的误解，并朝着更好的秩序作出有益调整。

关于环境健康风险的全球治理应包括以下三个方面：一是治理的有效性，在不遵守承诺的情况下，需要有效的决策和程序；二是各部门的一致性，这需要一种生态系统方法；三是效率，在环境健康领域的突发事件发生时，多数人往往无法了解真实和全面的情况，从而容易造成心里恐慌和秩序混乱。掩盖真相只会加剧紧急危险，造成民众的恐惧心理，而采取强制措施也会进一步加剧民众的恐慌。紧急状态造成的恐怖情绪使公民知情权显得尤为重要。消除这种混乱局面的最佳效果就是把事实真相、强制措施的法理依据、必要性和目的尽可能迅速和全面地公布于众。

（二）参与国际规则制定

对中国而言，国际规则的制定对国际关系和全球治理都发挥着基础性作用，应重视从这一维度解决环境健康风险问题，推动并完善全球公共卫生治理机制的建设。实践中，需要辨别各层面及不同行为体的合作立场，通过一系列正式和非正式的途径推广诸如人类命运共同体和生态文明理念的总体性公共产品。尤其是在环境健康问题上，不仅要通晓相关国际规则以维护自身利益，积极参与有关规则的形成与发展过程。更要发挥“软法”技术性和灵活性优势，弥补“硬法”之不足，例如可以通过建议、指南和技术标准等方式加强对传染病问题的防控。

（三）重视国际组织作用

此外，除国家行为体以外，非国家行为体在全球空间发挥着一种公共行政职能，通过相关国际组织进行治理，也是完善环境健康风险规制的可取方式。环境健康问题已超出了狭义的医疗卫生范畴，例如对传染病的控制，就涉及环境、贸易、人权等多个领域以及广泛的社会文化因素。许多缺口可以进行弥补如通过公私企业及跨国社会网络的运作等方式。各类国际组织在不断建立其科学研究计划的知识网络，在为应对现存问题制定指导方针方面，将起到非常关键的作用。

三、国内层面环境健康风险规制的完善路径

国内环境污染和生态破坏引发的环境健康问题日益受到关注，使有效规制环境健康风险成为重要议题。如何通过贯彻环境健康风险预防原则、健全环境健康风险评估制度和完善环境健康管理体制等途径，实现对环境健康风险的协同管控，是需要仔细研究的议题。

（一）贯彻风险预防原则

风险预防原则起源于德国的环境政策，早在1976年，预防原则的相关概念，即开始于德国生根，此后，越来越多的国家及相关国际组织逐渐了解到风险预防原则的规范效用。该原则进一步由联合国环境与发展会议于1992年《关于环境和发展的里约热内卢宣言》第十五条中规定：“为保护环境，各国应根据其能力广泛适用风险预防方法。在遭遇严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学确实证据为由，延迟采取符合成本效益的措施，以防止环境恶化”。该原则在生物多样性公约的序言中亦被提及，即在生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为由，推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。迄今，风险预防原则仍未有定论，通常被提及的说法，是当任一活动对人体健康及环境产生伤害的威胁时，风险预防原则即应施行，纵令其间科学上的因果关系尚未完全建立。风险预防原则的核心概念是“预警优先，科学次之”，即不以充分、确切的科学证据为能证明因果关系之存在为由，作为预防和阻止损害发生措施的施行理由。

风险预防原则并非中国环境法的基本原则，现有的预防原则强调较为充足的科学依据是采取相应措施的前提，侧重于现实损害的预防和事后救济。这使面对复杂性环境污染、气候变化等对人体健康影响较大，具有高度不确定性的风险时，难以发挥应有的预防功能，更难以在风险转化为损害前，支持采取有效的风险规制。风险预防原则与预防原则相比，最大的不同之处在于，前者突出了在科学不确定性之下的风险防范，而后者则更多体现为在“末端治理”模式下，降低已产生环境污染或生态破坏的范围与程度。

环境健康问题多因环境要素受到污染或破坏，进而对暴露于其中的人体产生危害，具有间接性和复杂性特点。风险预防原则适用的目标正是降低或者避免这种隐蔽或难以证明的损害对人体可能产生的风险。环境健康风险预防原则的确立，能够成为推动对风险源进行监控的动力之一，也是提高环境健康风险规制能力的前提。该原则的适用，可以为行政机关实施风险规制措施提供执法依据，也能为风险规制提供合法性来源。故在政策决定和立法过程中，需要贯彻风险预防原则，将其作为行政机关制定环境政策和法规的先决条件之一。具体而言，由于风险预防原则与科学技术联系紧密，风险本身的不确定性是该原则在使用中需要考量的因素。在开展一项行动之前，必须综合考量成本收益等因素，以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩大。用于环境健康风险规制时，主要体现为需要以风险评估结果为基础，以比例原则为衡量准则，运用成本效益分析理论，以保障风险规制措施的合理性与可实施性。尤其需注意的是，要建立在谨慎的合理怀疑基础之上，以防止“过度防范”或者“无效预防”。

（二）健全环境健康风险评估制度

环境健康风险评估制度是风险预防原则的具体表现形式之一，其主要作用在于甄别环境中可能导致人体健康风险的危害程度和类型。风险评估也是确定风险阈值的重要手段。在中国，环境健康风险评估制度于2014年修订的环境保护法中首次确立，随后在2017年修订的水污染防治法和2018年颁布的土壤污染防治法也均体现了风险预防理念，2020年发布的《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ111-2020），更进一步增强了环境健康风险评估的制度建设。

健全环境健康风险评估制度，首先需要行政机关在实施风险评估时，对风险的严重性和程度进行序列化处理。这世上许多事物被概分为“安全”与“不安全”两类，100%安全和100%危险的事物其实并不存在，许多事情没有绝对的标准，也存在很大的灰色地带。某物质是否危险，应如何注意，取决于该物质毒性的强度及被人类摄取的可能性。就算是有毒物质，若在生活中被摄取的量极小，也不一定是非常严重的问题。但相反地，若某物质毒性不强，但很容易暴露在生活环境被人摄取，那累积在人体内的毒性就必须谨慎评估。在世上无数的物质里，要完善管理规则非常困难，必须考虑各个物质的特性。若有一毒性强且残留性高的物质，但人类暴露在此物质的可能性很低的话，法规制定标准时应降低其优先顺位。但相反的，毒性稍弱或残留性较低的物质，但人类有大量暴露可能行的话，管制的优先顺位就应提高。在这一背景下，完善科学合理、符合国情的环境健康标准体系，增加人体健康指标的内容，进一步区分污染防治标准与公众健康标准，从而保障环境健康风险规制措施的合理性，就非常有必要。其次，推动环境健康风险规制的类型化安排，有效衔接生物安全立法与相关规范，最大限度地预防和降低生物安全领域可能带来的环境健康风险。环境健康风险的生物安全评价应当以“人体健康”为评价尺度，根据法定阈值标准确认有可能造成公众健康损害时，即应当采取控制措施。最后，要以科学数据和专业人员意见为理性支撑，实行充分的公众参与，并以社会经济和科技发展水平为客观条件。在此，专业人员作为公众群体中掌握专业知识的特殊主体，成为风险决策的“理性”来源之一。社会学家埃利奥特·弗里德森认为，市民社会中的专业人士能够在社会与市场之间扮演相当关键的协调者的角色，这不仅意味着其要具有专业知识，还需要具有一种服务于某种“超然的价值”的理念，即一个具有社会责任感的人。在环境健康领域，由于牵涉到广泛的专业学科，因此单靠一个研究者无法解决所有问题。由于不同领域的专家组成一个团队，共同讨论解决某一个问题，将成为常态。但这只是一种理想状态，现实中专业人员的理性判断也可能存在某种程度的局限性，所以要充分沟通协商，在公权力主导下，实现专家理性与公众偏好两类价值判断主体的沟通与互补，从而为风险规制目标的确定提供科学合理的价值选择。此外，应进一步发挥市场主体在环境保护中的作用，通过激励机制和引导措施提高环境保护的社会意识。作为平行制度，可鼓励企业内部建立相应的环境健康风险评估制度，发挥企业在职工健康风险管控中的作用。

（三）完善环境健康风险管理体制

在环境健康风险规制领域，目前主要由生态环境部门作为统一监督管理机关，卫健、农业农村、科技、市场监督等相关部门在各自职责范围内就环境健康风险规制承担相应的管理职责。为加强环境健康风险管理，环境保护部（现生态环境部）于2018年印发了《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》，其中明确规定了设区的市级以上地方环境保护主管部门负有开展环境与健康工作的职能，需制定部门环境与健康工作规划，将推动环境与健康工作纳入地区的环境保护规划。

当前，环境健康风险管理体制主要问题表现为不同领域管理职责相互交叉和重叠，例如，对于生物安全领域引起的重大传染性疾病，生态环境部门是环境健康风险的法定监督管理机关，该环境健康风险预防也在卫健和畜牧兽医主管部门的职责范围内。缺乏统一协调的风险管理机制，会影响整体风险规制效果。应确保指定一个单独的部门或机构负责实施和执行全国性的法律，并拥有明确的权限和功能。假如证明这是不可能的话，亦应确保有一个机制，以协调这个领域的管理活动，并明确相关管理机构间的权限和责任。

完善科学合理的环境健康风险管理机制，需运用法治思维与法治方式，科学制定政策、科学立法并保障相关政策和法律法规得到有效实施时，要对环境与健康法律法规执行中的难点问题进行梳理，必要时应将环境与健康的管理权限适当集中。可进一步协调生态环境部门与公共卫生等部门关于环境健康的联合工作机制，从而完善环境健康管理体系。为贯彻落实环境保护法和相关法律，生态环境保护部门应会同公共卫生等部门尽快完善配套制度，使法律规定真正落地，具有实际可操作性。 

四、结语

人类在享受文明所带来的便捷的同时，势必会对地球环境造成某种程度的破坏。而如何在环境中取得平衡，将健康风险减轻到最低程度，则需要运用科学的方法。环境规律中还有很多人类没有理解的部分，对待风险，很难有完美的对策，但可以试着寻找出适当的目标与方法。

在国际层面，中国可以通过优化全球治理方式、参与国际规则制定、重视国际组织作用这三个途径，完善环境健康风险的规制；而在国内层面，则可以通过贯彻环境健康风险预防原则、健全环境健康风险评估制度和完善环境健康管理体制，实现对环境健康风险的协同管控。

健康中国、环境大国不是一天建成的，需要基于克服过去的惨痛教训，一点一滴累积而成，现在仍是进行时，还有很多必须解决的课题。中国已有历经多年的法律借鉴经验，未来需要做的，已不再是亦步亦趋地研究他国法律中的理想规定，并试图就每一细节进行模仿。更应当做的，是反观自身国情，运用实际案例，经由理性启发的经验，使法律在实践中不断完善。

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来源：《上海法学研究》集刊2020年第14卷（中国法学会环境资源法学研究会文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：尤娇娇    王柯心

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