李红梅 张琪：空间正义视角下环境健康风险的法律规制
张 琪 西安建筑科技大学硕士研究生。
关键词：空间正义 环境健康风险 空间利益 邻避冲突 风险规制
在世界城市发展史中，邻避冲突（NotInMyBackYard,NIMBY）由来已久。早在20世纪70年代，邻避冲突就已出现于美国，后来在欧、日等发达经济体渐次显现。1988年《纽约时报》的COPINGINTHEAGEOFNIMBY一文指出：ThisistheageofNIMBY。在我国，在空间资源稀缺、不同群体对于风险认知水平各异、公民环境权利意识逐步觉醒、利益诉求日益多元化等多种原因的共同促进下，邻避风险正如一波波看不见摸得着的潮水向我们涌来。层出不穷的邻避冲突事件，逐渐引起了社会的广泛关注。一方面，邻避设施提供的服务为所在区域的经济社会发展带来显著增益；另一方面，由于对邻近居民产生环境健康风险等负外部效应而在各地遭到“连环狙击”（如表一所示）。
纵览国内近些年闹得沸沸扬扬的邻避事件，大多数邻避设施在“一建就闹、一闹就停”的尴尬中无所适从，地方政府在“封闭决策——公众反对——政府压制——冲突升级——停建妥协”的怪圈中疲于应付。事实上，风险设施的停建并不意味着矛盾的化解，只是让公众情绪暂时失去了爆发的理由。这一过程不仅耗费了大量行政成本，而且邻避抗争的导火线依旧深埋于社会中，任何邻避设施的规划、建设总能轻易将其重新引燃。这让我们不禁疑惑：邻避冲突的症结究竟是什么，如何进行法律规制？针对该问题，笔者就我国的城市发展之困——邻避冲突，从空间正义的视角来探究其因缘、寻求其破解之道。
邻避冲突往往围绕邻避设施的选址及建设展开，这一过程实质上不仅是对相关空间利益的重构，更是对空间蕴含的风险进行二次分配。风险的本质是一种不利益，“每一个利益集团都……去规避可能影响到他们利益的风险”。但是风险具有泛在性，无法被完全消除，必将由特定主体承担，由此便引发了相关主体对风险的规避和对利益的争夺。唯有解剖矛盾才能找到化解邻避风险的切入点。
从风险分配的角度来看，邻避风险共同体中的利害相关者包括风险决策者、风险制造者、风险承受者和风险受益者，分别位于不同的风险处境（如图一所示）。1.行政机关负责沟通决定邻避设施的立项、选址、管理等，应属于风险决策者；2.企业通过建设施工设计、建造风险设施成为风险制造者；3.邻避设施邻近的居民属于风险承受者；4.至于政府、企业以及风险承受者之外的其他公众一列，他们往往得以享受邻避设施附加的经济社会效益，但无需承担其中的风险，所以应当归为风险受益者。从城市发展利益分化的角度，美国学者约翰·R.洛根和哈维·L.莫洛奇将城市中的利益群体分为两大对立联盟：一个是由地方政府和房地产商等主体构成的增长联盟。他们或拥有当地的政策制定权，或拥有强大的舆论影响力，共同致力于推动土地开发，并在这一过程中增加财政收入或赚取商业利润。另一个是由公众组成的反增长联盟。他们在城市开发过程中，为保障自身利益不受增长联盟的侵蚀而同其展开博弈。一般而言，风险决策者和风险受益者属于增长联盟阵营，风险承受者则属于反增长联盟的阵营（如图一所示）。
邻避风险产生和发展的全过程都贯穿着两大联盟之间的分歧。具体来说，依主体可将其分为增长联盟与反增长联盟之间的矛盾、增长联盟内部的矛盾、反增长联盟内部的矛盾三组（如图二所示）。其中，增长联盟和反增长联盟间的对抗性往往最强，两大联盟内部时而合作时而分立。
（一）增长联盟与反增长联盟之间——风险和利益的失衡
两大联盟间的分歧通常来自邻避设施固有的双重属性：邻避设施在环境、健康等方面带来的潜在负外部性使邻近居民无法忽视；而其对区域发展带来的增益则是政府和建设运营方考虑的重点。在邻避设施的建设过程中,不同群体都有鲜明的诉求和立场。对立双方基于各自的考量,采取对自身风险最小、利益最大的处理方式,并最终导致邻避效应的强化。
在反增长联盟看来，邻避设施不应该建，即使要建，也不应该建在自家附近。其一，附带着环境健康风险的邻避设施，诸如PX项目、核燃料园、变电站的建设和运营，无疑将威胁其基本生存权利。切尔诺贝利核电站、福岛核电站泄露造成的灾难离我们并不遥远，尽管发生核泄漏事故的概率较低，但是其后果的严重性足以让人们在选择是否建设核电站时保持高度的谨慎——没有人会愿意头顶时刻悬挂一把“达摩克利斯之剑”。其二，邻避设施对邻近居民的经济和生态环境利益带来负面影响，所以极力将邻避设施从自己周围驱逐。例如，居民区附近建殡仪馆、垃圾焚烧站等设施通常会导致房产贬值，农牧、水产养殖区域附近设置垃圾处理厂、焚烧站等设施将冲击产品销售；PX项目、核燃料园等设施的兴建将会影响所在地周围的生态景观。其三，风险承担者既无决策权，也无法受益更多。在邻避设施的选址中，分配空间资源（利益）和风险的主体往往作出决策却不直接承担环境健康风险损害后果。而作为直接承受风险的邻近居民却无法参与风险决策，仅是在决策完成之后被告知结果。不仅如此，他们从风险设施中获得的利益并没有超过其他人，但承担着更多风险。增长联盟对风险决策权的垄断以及相关主体间的利害失衡，引起了邻近居民对官方宣称的邻避设施风险水平真实性的怀疑和恐惧的放大，最终加剧了对设施“落户”的抵触。
（二）增长联盟内部——“规划”中的矛盾
其一，稳定的城市规划与动态的城市发展之间的矛盾。我国的城市化率于2011年达到51.27%，城市人口数量首次超过农村，城市成为生产生活的主要场所。城市中的多元主体间存在着复杂的社会关系，且城市的发展日新月异，而其规划却具有滞后性和相对静止性，这导致规划往往难以适应城市发展的现实需求。一方面，城市规划立足于城市发展现状对未来进行预测，无法保证其预期必然准确无误。另一方面，城市规划从制定到落实需要一定时间，而此间城市仍在不断发展，完全有可能背离原本的规划方向。
其二，多重规划之间的矛盾。目前我国制定了种类繁多的综合规划和专项规划，存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。土地是各类空间规划的冲突焦点，环境规划、用地规划、城乡规划都与土地息息相关，对同一块土地的不同规划反映了不同部门之间各异的利益追求。空间规划上存在的矛盾使得各类规划无法顺利展开，增加了邻避设施布局失当的可能性。城市规划是一个有机体，规划的整体性体现在其公平性的本质内核之中。对不同城市规划的选择性执行与越轨附加执行，是对规划体系完整性和公平性的破坏，背离了原有规划目的。
（三）反增长联盟内部——多元、复杂的个体诉求
不同居民的风险感知、风险承受和风险应对能力普遍存在差异，因此不仅风险对个体的客观影响范围和程度不同，而且不同居民对风险的主观感受和认知也参差不齐。一方面，这些差异使得不同居民对邻避设施抵触程度存在一定差别。有些居民的态度十分坚决，没有任何协商余地；有些居民则表示可以接受补偿，但对于补偿方式和内容又无法协商一致。另一方面，在一定程度上居民对邻避设施的反对理由也各有不同。邻近的居民或在意市区高架等设施可能产生的噪音震动、空气污染，或认为火葬场、墓地等设施可能引起不动产价值减损、造成心情不悦，或介怀污水处理厂、核电站蕴含的安全健康风险，或反对行政机关对邻避设施的信息披露不充分、回应不及时、决策程度“走过场”等缺乏正当性的行为。可以说，从环境保护和健康权，到决策和建设程序，再到利益补偿，邻避设施的任何要素都可能成为公众反对议题的焦点。具体到某一类邻避冲突，往往包括了多种公众诉求，这些诉求基本都指向反对的方向，但相互之间又不完全重合，存在一定冲突。
综上所述，在邻避冲突的各组矛盾之中，增长联盟和反增长联盟内部的矛盾处于从属地位；增长联盟和反增长联盟之间的矛盾则是这个矛盾综合体中的主要矛盾，对于事件的发展起着决定性作用。对邻避冲突的探讨不能停留在表面的是什么和为什么，应当剖析冲突形成的价值根源。所以，对增长联盟及反增长联盟的价值根源需进一步深入探讨。
从价值层面来看，增长联盟和反增长联盟各方均极力追求己方诉求和立场的正当性，试图给对方贴上“非正义的”“恶的”标签。双方为自身利益辩护而不断争夺道德制高点，成为了邻避冲突难以化解的深层因素。
（一）增长联盟的功利主义正义观——最大多数人
功利主义基于损失和效益，提出了一个简单而实用的标准：“最大多数人的最大利益”——判断一件事正义与否就看从其中获益的人数与所得的收益（即社会总收益），同时核算在其中受到损失的人数与损失的利益（即社会总负担）。对于邻避设施的建设，功利主义的价值判断标准十分清晰：将邻避设施具有的负外部性（社会总负担）与正外部性（社会总收益）进行比较。
邻避设施具有的正外部性以及功利主义动机下对“最大多数人的最大幸福”的追求是增长联盟自认为正义的主要原因。其一，在增长联盟看来，邻避设施对社会公共利益的显著增益令人无法抗拒。对地方政府来说，邻避设施的建设将推动空间地域的增值，不仅包括土地价值，还包括城市的综合实力；对邻避设施的建设、运营者而言，通过邻避项目，将获得企业经营的利润；对城市内的其他受益公众而言，有助于提高政府提供的公共服务产品质量。其二，从功利主义视角来看，邻避设施附近的居民毕竟只占公众的一小部分比例，只要实现了最大多数人的最大利益，那么该决策就毋庸置疑具有正当性。相应的，那些反对邻避设施的行为被认为是一种阻碍社会发展和公共利益实现的自私狭隘行为。
（二）反增长联盟的自由主义正义观——最少受惠者
罗尔斯（JohnRawls）认为，政府在分配社会财富和机会时，应该优先保证“适合于‘最少受惠者’的最大利益”。他构建了一个“无知之幕（Theveilofignorance）”的理论假设：在无知之幕中，决策者由于不知道自己未来将会遭遇哪种处遇，所以在决策时会倾向于作出一种即便是最坏的情形自己也能够接受的决策。基于这样的预设，罗尔斯进一步提出了截然不同于功利主义的正义两原则。
依据正义第一原则，风险的最大受益者也应承担相应的风险。只有当作为风险决策、制造和受益者的政府、企业及其他公众与作为风险主要承担者的邻近居民所负担的环境健康风险和享受的空间利益与大致相当，才能确保权利义务基本对等。在风险社会中，没有谁能够置身事外。分配失衡引发的正义危机并非仅仅对风险承受者产生不利，因为“或早或晚，现代化的风险同样也会冲击那些生产和得益于它们的人”。依据正义第二原则，风险的最大承担者必须获得相应的补偿。绝不应该让风险承受者只承担风险及其后果而不享受相应的补偿，也绝不应该使风险受益者在享受利益的同时规避风险。设施附近的居民是最少受惠者，处于弱势地位。他们不仅不掌握风险信息，对自身的处境一无所知，而且往往别无选择，只得被动地接受地方政府的决策并承担相应的环境健康风险和心理负担。
在反增长联盟看来，设施带来的正外部性惠及区域内的全部主体，而其负外部性却集中由自己承担有失公允。基于自由主义正义观，邻避设施的建设应当以尊重和维护处于弱势地位的公众的合法权益为必要前提。
（三）空间正义：最大多数人抑或最少受惠者？
空间正义的理论发端于西方。1983年戈登·H.皮里在《论空间正义》一文中首次提及这一概念，他更多关注空间的分配正义，未能对这一概念展开系统讨论。大卫·哈维将社会正义引入地理空间之中，认为空间正义与社会正义没有本质区别，即社会资源以正义的方式实现公正的地理分配，不仅关注分配的结果，而且强调公正地理分配的过程。爱德华·索亚同样认为“社会正义与空间正义没有本质不同”，他在《寻找空间的正义》一书中提出“空间正义……提供一种对不正义的空间性进行批判的视角”，内容包括“正被日渐空间化了的一些概念，这些概念包括了社会正义、参与式民主以及市民权利与责任”。尽管空间正义理论最初是针对西方国家城市空间中的不正义现象提出的，但是作为一种批判空间视角下正义的讨论，它可以在不同类型的社会中被分析运用。21世纪初，这一理论逐渐被我国学者吸收引入，并结合国情作了进一步深化。冯志鹏认为，空间正义的概念要求在可持续发展观中引入空间因素，从社会空间的角度去关注处在当代社会发展差序格局中的不同国家和地区可持续发展的愿望和相应行为模式之间的公平关系问题。任平指出，空间正义就是空间生产和空间资源配置中的社会正义。曹现强等提出，空间正义要求保障公民和群体平等参与有关空间生产和分配的机会……避免对贫困阶层的空间剥夺和弱势群体的空间边缘化。虽然学者们对空间正义的理解不尽相同，但基本可以归纳出以下具有普遍性的内容：空间正义是在城市的可持续发展中，尤其是空间资源配置中，应当遵循的价值准则，它批判空间生产中的剥夺和压迫，倡导城市发展成果由各主体共享，关注弱势群体应得的空间权益。“空间正义”对研究我国的邻避冲突问题具有现实意义。邻避冲突是围绕规避环境健康风险、争夺空间利益的空间冲突，是我国快速城市化和社会转型过程中产生的一种空间难题。城市空间的塑造和城市的发展究竟应该遵循怎样的价值选择，尤其是如何处理最大多数人的最大利益与最少受惠者的合法权益之间的关系，是在探索化解邻避冲突时无法回避的问题。而空间正义恰恰为分析这一问题提供了一个崭新的视角。换言之，空间正义为化解邻避冲突提供了一种价值选择。2.空间正义理论在邻避冲突中的应用空间正义通过批判空间生产中的不正义，追求理想的城市空间。对邻避冲突的研究也要寻求其形成的价值根源。如前所述，邻避冲突中的增长联盟和反增长联盟基于不同的视角和关注点对于正义有着互异的立场。但正义并非被功利主义或自由主义中的某一方单独、完全占据——对生存和发展的追求皆是人类的本能和天性，既不能强令任何人舍弃对未来发展的追求，更无法要求少数人放弃对自身生存的渴望。事实上，正是正义本身所具有的多维性决定了其实现并不在于某一个正义原则或理论的提出，而是在于对不同的正义原则，特别是具有矛盾性、冲突性的原则之间进行选择或排序的标准。我们认为，在程序正当且技术风险大体可控的前提下，应当优先确保邻避设施的建设及运行。也就是说，应当允许邻避设施创设法律允许的风险，同时对承担更多风险的主体给与适当补偿。当然，这并不意味着多数人的共同利益当然地比少数人的合法权益更高贵，也不等同于反增长联盟的行为理应被看作减损社会公共利益的“恶”的行为，否则必然会违背空间正义。
得出这一论断的理由如下：从环境法的立场来看，对反增长联盟合法权益的保护可以通过设置针对增长联盟的行为规范得以实现。首先，从风险的创设和承担层面来看，邻避设施中的环境健康风险不等于现实的损害，其不确定性意味着风险不是一经产生就现实、确定地发生作用于邻近居民。在当今这个充斥着风险的社会之中，并非一切蕴含风险的事物都该被禁止。这是因为，阻碍社会发展不是，也不应该是正义所追求的目标。为了社会整体的公共利益，法律应该允许邻避设施创设一定范围内的风险。这里的“范围”，即法律为邻避设施的决策、建设等行为设置的行为规范，例如在风险沟通和决策过程中应遵守公众参与规则并落实相关法律责任等。此外，为使行为风险决策者和风险制造者对风险的处置更加审慎，行政机关和企业同样应承担邻避设施蕴含的风险。其次，从技术风险本身来看，应该对含有风险的邻避设施进行选择。并非所有有用的设施都应当被兴建，如果设施的环境健康风险不成比例地大于其安全性与便利性，那么就应当被舍弃。对于技术风险在合理范围内的邻避设施，可以发挥政策的激励导向作用，降低技术的风险和发生的不确定性。最后，从利益分配的层面来看，反增长联盟的抵触情绪不仅与风险承担多寡、决策参与深浅有关，也与利益补偿虚实等情况密切相关。当邻避设施的建设、运行促进整个社会的公共利益的实现，而承受更多风险的邻近居民事实上得到不公正的待遇时，应当对他们进行合理补偿。在完成价值层面的思考之后，我们有必要从具体操作层面对如何完善风险规制的法律机制进行具体的考量。
（一）优化空间规划体系，完善风险沟通、风险决策与公众监督制度
2.健全协商对话制度，增加风险沟通途径。在决策过程中，政府和公众的协商对话越充分，理解就越深入，达成一致意见的可能性也越高。公众参与也有利于提高治理的可接受度。因此，在邻避治理中应通过沟通对话，使公众和政府都形成更加客观、全面、真实的风险感知，使得一种乌合之众般的原始的、缺乏反思的公众意见，上升为一种经过充分思考的、更审慎的公众意见，并最终达成风险与利益相对平衡的决策方案。以规范性法律文件对邻避设施建设、运行中各主体的权利义务、协商程序、参与方式等事项作出明确规定，以保障公众的知情权和参与权，促使环境信息从强势方向朝着弱势方进行流动。通过民主恳谈会、座谈会、听证会、网络平台等方式同公众展开协商对话，推进决策者、运营方、民意代表、专家学者等主体的风险沟通，确保与会人员的广泛代表性和真正发言权，减少分歧、凝聚共识，以实现环境健康风险决策的程序正义。3.行政机关与公众共享风险决策权。政府基于保障空间正义的职责，应通过适用开放的决策程序，充分整合公众需求，得到科学合理、公平民主的决策结果。具体而言，应当由向公众单向告知或公示用地规划，转变为贯穿邻避设施生产全过程的协商规划，包括从邻避设施建设需求的确认，到邻避设施的选址、建设，再到补偿方案的制定等各个环节。通过协商达成共识，并以此作为行政机关规制的基础，增强公众对风险决策的接受度。在风险决策中，风险的不确定性使政府往往难以找到确凿的科学依据和法律依据，易于陷入决策困境。应该认识到，不确定性是环境健康风险发生的基本态，其不确定性在本质上是一个社会问题或制度问题而非科学问题。政府应慎重行使自由裁量权，综合考虑各种因素，通过环境利益衡量、环境风险评估，实现对环境健康风险的科学、合法规制。4.完善公众救济权利和监督权力的法律途径。一方面，公众对政府和企业监督不力，在一定程度上将导致政府在环境与发展问题上决策失误及履职不力。另一方面，虽然公众的参与降低了风险决策的不确定性，增强了决策正当性和合法性，但公众参与不可能涉及风险决策的方方面面。所以，公众有必要通过依法申请信息公开、行政复议、提起行政诉讼等方式维护自身合法权利，并对政府在风险决策中自由裁量的内容和程序进行有效监督。
（二）发挥政策规范与导向作用，以降低技术风险不确定性
得益于飞速发展的现代科学技术，人类对于邻避设施的运行有着更高的控制力，企业在设计、建造和运营邻避设施中淡化风险成为可能。应当重视科技的力量，优化邻避设施建设运行的技术与流程，不断降低邻避设施中技术风险的科学不确定性，降低对于所在区域的负面影响，从而淡化公众对于邻避设施的抵制情绪，降低邻避冲突爆发几率。从政策对技术的作用层面入手，一则应以政策的形式将鼓励自主创新的科技政策和产业政策固定下来，从而激励邻避设施技术研发水平不断提升，预防和降低潜在的风险及危害。二则应针对具有高风险的技术研发应用活动，建立行之有效的管理体制和机制，在充分调动政府和企业力量的同时，明确各自的义务和责任。通过科学合理的制度设计使邻避项目在系统协调、有序衔接的制度体系下建设、运行。
（三）完善多元补偿机制，以平衡风险利益分配
对于确有必要建设的邻避设施，基于环境矫正正义，应采取多元方式合理补偿设施对所在地邻近居民造成的损害。关于补偿的主体范围，应包括住在邻避设施周围的所有人。其中，受负外部性影响更大的居民应得到更多补偿。关于补偿的模式，单一的经济补偿难以从根本上解决问题，应辅之以可持续的、凸显空间性的非资金型补偿。例如，兴建公园绿地、图书馆、体育场等公共设施，进行空间补偿。这不仅使邻避设施与邻近居民生活区相对隔离，而且有利于提高空间价值，从而缓解甚至抵消邻避设施的负外部性。再如，进行空间置换，将邻避设施建设在决策者附近，以确保邻避项目的安全环保，或将受影响较大的居民迁移到其他宜居空间，从源头扼制邻避冲突产生。
我们“生活在文明的火山上”！现代社会是一个风险社会，各种矛盾风险交织其间，不断传导、叠加、演变、升级，最终引发新的综合性、系统性风险，最终威胁人类社会的生存发展。
城市空间规划的过程，例如对兼具公益性和负外部性的邻避类设施规划决策的过程，实质上也是对空间附加的风险和利益进行重构的过程。在这一过程中，各个阵营纷纷展开博弈。经过对三组矛盾的梳理，可发现增长联盟和反增长联盟之间关于环境健康风险和空间利益的矛盾，是整个矛盾综合体中的主要矛盾，对邻避事件的走向起着决定性作用。在这一组矛盾的背后，闪烁着功利主义正义观和自由主义正义观的底色。“人们生活在一个冲突世界中，在这个世界里，没有任何一种框架或地平线能被视为理所当然的或不加怀疑的接受。”在环境健康风险和空间利益失衡的夹击下，在功利主义和自由主义正义观念的较量中，邻避问题的解决似乎陷入了僵局……
空间正义是解决这一问题的新思路。其在化解邻避冲突中的具体应用就是通过批判空间不正义性探究邻避冲突的价值根源，并提供基本的价值遵循。在空间正义的审视下，以下结论是不言而喻的：现代城市的建设发展固然不可阻挡，但少数人的合法权益不应因此被克减，负担的义务也不得不当地增加。那么究竟谁优先，谁靠后呢？从环境法的立场来看，我们认为可以通过完善风险规制的法律机制保护反增长联盟，所以应当设置针对增长联盟的行为规范，并优先促进邻避设施的建设发展。
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责任编辑：尤娇娇 王柯心