崔颖｜总体国家安全观视角下海关行政处罚探究

崔颖

西安海关法规处副处长

要目

一、总体国家安全观视角下的海关行政处罚二、海关行政处罚面临的问题和困境三、海关行政处罚水平提升的具体措施

国家安全一直以来是国家生存和发展的根本，更是国家与民族发展的重要基石和保障。研究如何在海关落实总体国家安全观，将总体国家安全观融入到海关日常执法工作中尤为重要。以习近平法治思想为统领，以保障私权利，制约公权力为主旨，结合新修订的行政处罚法，强调海关行政处罚在海关执法中的历史使命和责任担当。以海关行政处罚执法现状为切入点，以新行政处罚法的实施为契机，提出如何改进提升海关行政处罚水平，提高海关行政执法能力，探索行政处罚执法中的新制度，从而以十四五规划为契机，有效推进法治海关建设的意见建议。

国家安全一直以来是国家生存和发展的根本，更是国家与民族发展的重要基石和保障。“国家安全”的概念肇始于1983年的政府工作报告，强调在当时的社会国际环境下，防御外敌保护国家主权尤为重要。1997年，我国提出新安全观，将安全拓展到国家的对外安全和国际安全。2014年，习近平总书记首次正式提出总体国家安全观，明确指出要构建集政治安全、国土安全等一体的国家安全体系。2015年，新的国家安全法颁布，将总体国家安全观正式纳入法治轨道。在此契机之下，海关迎来机构改革，由此海关在筑牢国门安全防线、促进社会经济发展中的使命与担当被赋予了新的内涵，海关成为推动高水平开放的新载体。在海关各项工作中，行政处罚作为维护正常的进出境管理秩序、促使海关管理目的实现的有效手段，长期以来都是执法的重点和难点。2020年，全国海关立案调查行政处罚案件7万余件，而因行政处罚引起的复议诉讼案件更是占全年案件的“半壁江山”。今年新行政处罚法实施，行政处罚的概念及行政处罚的种类得到了新的定义，从一定程度上给海关行政处罚指明了方向。比如行政处罚种类的新增和再次明确，在一定程度上为一直困扰海关的收缴等问题提供了明确的依据。而海关行政处罚作为海关重要执法方式，及时出台了《海关办理行政处罚案件程序规定》（署令250号），尽管对海关行政处罚案件的办理给予了法治保障，但仅一部从程序上予以规范的规章，并不能对海关在行政处罚中的执法水平的全方位提升有所裨益。由于行政处罚对进出口企业影响较大，并有可能使企业在对外贸易中的形象受损。因此如何提升海关办理行政处罚案件的能力和水平，成为提升海关执法能力的重中之重。

一、总体国家安全观视角下的海关行政处罚

新时代总体国家安全观的内涵不断丰富，海关的历史使命与责任担当不断增加

党的十九大把坚持总体国家安全观作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，要求统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全等，完善国家安全制度体系。新时代面临着更加复杂多变的安全环境，党提出的国家安全制度体系实际上是对新时代国内外安全形势的准确分析，对新时代国家面临的复杂安全环境的科学研判。习近平总书记指出，当前我国面临的安全和发展环境复杂多变，各种可预见和难以预见的风险因素明显增多，维护国家安全的任务更加繁重艰巨。随着新海关的不断深入发展，海关成为国家整体安全体系的重要环节，在与国计民生相关的诸多安全领域中承担着重要责任。在进出口环节的作用也从简单的维护税收安全而不断丰富和发展。进出口环节出现的违法违规情事对国家安全的威胁也已从经济范畴扩大到了政治、生态、文化等各领域，维护国门安全成为海关面临的首要任务。海关的历史使命由原来海关法规范的四大传统任务扩展到五部法律规范。这样能够更加完整地发挥进出口监管职能。口岸作为国家安全的重要场域，海关就是国家安全的重要防线。随着口岸监管范围的不断扩大，维护国门安全的任务更加艰巨，其责任担当也势必需要调整和完善。海关在总体国家安全观中的地位与作用将得到更大的提升和发挥，如何做好国门安全的守护人，在海关重点执法领域确立新的安全理念成为海关面临的新考验。而随着安全概念从传统转向非传统，海关实现职能的方式也将从管制走向治理。治理更多地表现出一种“软实力”，比如口岸核心能力建设，口岸能力打造，需要的是相关主体之间的合作互助，而海关作为其中最为重要的一支力量，从“部门安全”向“总体安全”转型，建立完善包含自身所有职能在内的口岸安全体系显得尤为重要。

海关执法中行政处罚权的特殊性，决定其在海关责任担当中的重要意义和地位

行政处罚是行政机关行使执法权的一种重要手段，查缉走私一直是海关的基本任务之一，其打私力量的发展经历了从海关内部机构到专门机构的转变，早期海关内部机构为主导的查缉力量，往往由于海关自身业务特点，面临着行政处罚专业性较强、行政处罚较多、刑事处罚力度较弱的状况，随后成立专门机构——走私犯罪侦查机构，实行海关与公安的双重垂直领导，这在当时的国家机构中也有存在，如森林警察、铁路警察等。随着职责的不断调整，缉私警察成为拥有刑事和行政两种执法手段的专业执法人员。这样的特殊性和海关的历史发展密不可分，源自国家保障政治、经济、社会和文化安全的需要。随之而来的新海关建设，将原检验检疫业务融入海关共同进行监管，公安部门的专业队伍建设也在同步深入推动中，其涉及到的行政和刑事违法情事的处置成为新海关面临的亟待解决的问题之一。而海关在行政许可、行政强制等方面行政执法权的有效实施，其中行政处罚的保障作用和威慑力不容小觑，行政处罚的决定不仅仅与落实总体国家安全观和中央决策部署息息相关，更与人民群众切身利益息息相关，尤其海关作出的行政处罚决定所涉及的进出口公司和进出境个人往往具备较高的法律意识和维权意识。也因此海关行政处罚权的实施，成为海关执法中特殊、敏感而重要的一个部分。从某种意义上来说，海关作为守护国家安全的最后一道防线，行政处罚权的行使可以说是海关执法的最后屏障和保证。而行政处罚权行使的效果不断影响着国内企业和个人，更是在国际上也会带来“内传”和“外溢”的影响。比如我们对知识产权案件的处罚，近年来持续开展的以打击进口侵权商品为主的“龙腾行动”等，不但对国内侵犯知识产权的企业是一种打击，更是在国际上为中国品牌的一种“立威”。

海关行政处罚在总体国家安全观下被赋予新的内涵，其对海关执法的影响将不断深入

正如前所述海关行政处罚在实施主体和实施内容、程序等各个方面均面临着重大变革，随着总体国家安全观的不断深入推进和发展，海关在执法中面临的各类风险和违法情事也将不断变化，海关行政处罚不仅仅停留在之前的纳税争议、归类争议等与税款相关的违法违规行为，更多将随着总体国家安全观不断丰富的内涵而不断扩展。海关执法的有效性和针对性，也将在行政处罚权的落实中得到进一步的加强。传统的行政处罚更多针对特定的渠道和范围，重点监管在进出口的特定环节和固定的时间节点，同时也不过分需要探究行为人违反海关法的行为后果的原因和动机，对于国门安全的守护更多在于对监管货物和税款的保护。随着总体国家安全观的不断丰富，国门安全的内涵也得到相应的扩充，从简单的税款、武器弹药等违禁物品发展到维护贸易安全与便利等非传统职能的转变，监管的重点也从单一的进出口环节拓展到了企业在参与进出口业务的全过程，尤其在卫生检疫和动植物检疫方面，海关监管不但出现在具体进出口的时间节点和环节，也在一定范围和内容上将延伸到企业生产、销售环节。如何促进国家经济发展，在维护国家安全的前提下，参与到国际事务中，体现中国话语权，发出海关声音，都成为海关新时代工作职责和任务之一。与此同时，为进一步优化营商环境，提供公平公正公开的国内国际贸易平台，帮助企业积极参与到国际经济中，海关行政处罚对国家经济和企业的影响也正逐渐成为其实施的重要考量指标之一，海关行政处罚权的统一实施，在落实总体国家安全观，履行国门安全保护等方面发挥着重要基石的作用。

二、海关行政处罚面临的问题和困境

随着海关现代化建设不断深入，海关机构改革后的职能定位调整逐步到位，职责划分逐渐清晰，但行政处罚作为海关执法强有力的保障，仍存在诸多困难，造成执法过程中行政处罚的威慑力发挥不够，甚至某种程度上无法开展到位等问题，这些问题均为海关在行政处罚方面的执法带来困扰。

海关行政处罚内涵复杂，执法依据重叠，造成行政处罚决定“难有定论”

因海关机构改革，维护国门安全内涵更加丰富，仅生态安全就可以涵盖生物安全、健康与公共卫生安全、环境安全、食品安全等多个领域。海关行政处罚不断被赋予新的内涵是海关承担把守国门安全的历史使命，也是海关义不容辞的责任担当。同时由于机构改革将原有的进出境监督管理部门整合，职责统一，这样的变革和发展势必造成海关行政处罚内涵复杂，出处多头。比如针对固体废物、濒危动植物、冻品等各类违禁品开展的各类专项打私活动，不仅仅涉及到违反海关法，同时也存在违反食品安全法、进出境动植物检疫法、国境卫生检疫法以及进出口商品检验法等其他海关执法依据，在办理行政处罚中，往往容易产生法律规定的互相重叠，处罚时执法依据容易混杂，仅仅按照“择一重”的单一原则容易造成“一刀切”的处罚困境，现场在办理案件中往往引发“难以定论”的问题，从而久拖不决，造成处罚不及时的执法风险。比如在疫情期间，大量疫情防控物资出口，有的企业浑水摸鱼，将不合格产品夹杂在其中出口，甚至有的企业为躲避检验不予申报，查获后，将面临着海关法中申报不实和商品检验法中出口不合格产品的双重处罚，即可采取“择一重”处罚也可按照特殊原则进行，如何定性，如何确定适用法条，均成为现场关员需要立即做出初步判定的困境。尤其在新的行政处罚法对行政处罚提出九十天的办理期限，尽管海关根据法律授权在海关办理行政处罚案件程序规定（署令250号）中将办理期限延长为六个月，仍不能有效避免行政案件办理期限过长的问题。在引发行政诉讼时，该期限与行政处罚法期限相差较大是否能得到法院认可，法院是否会采取合理期限的原则，仍有待商榷并需要在实践中进行探索。

海关行政处罚执法主体资格不明、处理内容交叉，造成行政处罚决定“来之不易”

因海关机构改革后，公安专业队伍建设的需要，缉私部门的地位也有所变化。尽管在日常管理中该变化并不明显，同时在文件中也予以明确海关具有业务指导的职能，但具体到行政处罚执法工作中，该问题则显得尤为凸显，容易引发现场行政处罚执法主体混乱、多头管理等现实执法问题。目前根据案件性质不同在海关内部享有行政处罚执法权的部门涉及到综合部门、法规部门、缉私部门、稽查部门、隶属海关等。其中综合部门办理知识产权案件，缉私部门办理涉及海关法的行政处罚案件，根据原有规定相对比较明晰，均有相关的法律法规予以支撑，各种处罚依据以及处罚程序均规定得比较明晰。但涉及检验检疫业务四部法律行政法规中的行政违法案件如何处置，执法主体、执法程序等均未予以明确。按照之前原检验检疫行政处罚执法模式，因没有专门的缉私办案部门，所有案件按照业务门类统一由分管的职能部门进行审核处理，法制部门做统一复审，之后再作出行政处罚决定。机构改革后，各项业务职能下放到隶属海关，具体的执法权均下放至现场海关进行办理，无论是职能部门还是法规部门按照现有编制和职能范围，均无法按照原检验检疫行政处罚的执法模式继续执行，因此全国各海关均按照各自实际予以暂时过渡性调整。在《海关办理行政处罚案件程序规定》（署令250号）出台之前，甚至两类案件的办案程序也是各自按照各自规范，自成一体，甚至办案平台也不尽相同，为现场关员高效办理行政处罚案件增加困难。在疫情期间，为确保疫情防控工作有序开展，确保国家安全，海关出台的内部文件仅对重点敏感案件进行了明确，如针对医疗物资和涉及危险化学品等对国家安全有较大影响的违规情事，明确统一由缉私部门负责处理，但其他涉检案件的办理并未予以说明。由此造成现场办理行政处罚多头管理，上面“婆婆”众多，使用的办案系统不统一，处理一次行政处罚案件，往往需要征询多个职能部门意见，疑难杂症较多，使得一份行政处罚决定书“来之不易”。

海关行政处罚整体适应缓慢、调整不易，造成行政处罚决定“杂乱无章”

由于机构改革推进以及国内国际形势变化造成的海关行政处罚改革暂时性的“悬而未决”，缉私部门的权限界定涉及几个部委的职责划分，沟通协调需要时间。同时因为涉及的行政处罚执法权规定多为法律和行政法规层级，修订和调整有较大困难也需要时间。为应对现有工作必须进行明确时，往往缺乏法律依据和支撑，均具有暂时性。再到现场海关，本身面临的执法内容与原来相比已经更加纷繁复杂，更因为执法权力的下放，对现场海关执法的综合性和有效性提出更高要求，一线关员压力剧增。针对具体行政行为引发的行政处罚更显得“杂乱无章、各行其是”。尤其在不同业务存在法律竞合或冲突，海关监督管理不同业务门类的侧重不同、权力内容不同等多重问题下，办理行政处罚案件显得尤为缓慢。现场海关关关员往往更具备专业的业务知识和能力，缺乏专业法律背景的学习和培训，在研判执法依据和具体行政行为违法性确认等方面缺乏专业知识和专业指导，容易出现混淆，执法风险大幅提升。以擅自装卸进出境货物为例，海关法规定的处罚为罚款，没收违法所得。而相同的情事在进出境动植物检疫法中则仅需罚款，按照哪部法律进行处罚，如何处罚均是现场没有法律专业背景的关员难以立即做出研判的执法困境。在面临较大行政复议和行政诉讼风险的行政处罚执法方面，如果没有具体而专业的指导，长期保持这样的状况，海关执法将面临更大挑战。

三、海关行政处罚水平提升的具体措施

海关行政处罚的执法理念应当契合总体国家安全观

当前整个国际形势日趋复杂，海关整体工作在国门安全方面需要全面加强，在不同的总体国家安全观内涵下，海关大有作为。思想指导实践，执法理念的建立是海关执法的基石。尤其海关行政处罚的执法理念要从原来的仅仅关注税收以及武器、毒品等相对特殊违禁品之外，不断加强执法理念的学习和提升。坚决以习近平法治思想为指引，深入理解和领会总体国家安全观的有机整体，在政治安全方面切实把各类违禁物资拒于国门之外，防范各种渗透颠覆和破坏。在经济安全方面，除了要提高对新型涉税案件的侦办研判能力，还要关注新型经济体的安全与发展，如数字经济等。在生态安全方面，要对各类危害生态安全的走私活动有深入的学习和认识，在生物安全和生态安全方面，切实把好关门，坚决不让危害人民生命安全的各类有害物质流入。切实遵从关检业务融合的“防范风险与提升获得感相结合的原则”，以总体国家安全观的不断丰富为基础，以高效为原则，以人民海关为人民为宗旨，以提高执法效能为目的，综合提升海关执法理念，将海关行政处罚的执法理念在总体国家安全观的充实丰富中，不断升华。同时要加强对关员在落实总体国家安全观理念方面的指导和培训，要不断深入在业务学习中加入理念思路的学习，法治思维和法治意识的学习提升等。

海关行政处罚的执法体系在过渡阶段应当提前谋划

现代化海关建设对海关提出了更高要求和更高目标，海关在十四五规划中，提出要“全面落实总体国家安全观，坚持底线思维，构建以风险管理为主线的国门安全防控体系，全面履行监管职责，坚决维护国家安全和人民群众利益”。行政处罚作为海关执法的重要屏障和强有力的威慑力，更需要加强规划和谋划，提前做好调研和准备，尽早下手，采取“自下而上调研、自上而下设计”的规划原则，从国家整体安全观的实质性内容处罚，从海关执法整体布局出发，结合海关工作的实际特点，作为进出境环节重要的监督管理机关，要勇于创新。及时建立长期和目前现行可执行的目标，既要符合部委改革的实际需求，又要充分考虑行政处罚权整合后的可执行性和执行效率。明确行政处罚主体，建立海关行政处罚体系机制，形成从风险评估到风险研判，从违法违规情事发生到涉及处罚处置反馈整体闭环的制度体系。从国家安全的高度，对海关业务涉及的各类行政违法违规风险进行安全风险等级评估，建立相应的行政处罚响应机制。确保海关行政处罚在新的行政处罚法指引下，快速反应，处置得当，处罚合适，切实发挥行政处罚的威慑作用，为海关缉私在开展刑事违法案件的侦办中提供有力前期保障。

海关行政处罚的具体执行应当体现公平、公正、比例等行政执法原则

新的行政处罚法实施后，其强调的公平公正、比例等原则在条文中都进行了规范。海关作为行政机关，更应严格按照行政处罚法的相关原则开展执法工作。同时，因正因为“人民海关为人民”的宗旨和原则，海关行政处罚直接面对进出口企业和当事人，要主动结合民法典的立法原则，要结合海关工作实际，突出海关在进出境环节作业的业务特点，对归类、检疫、检验等具有海关特色的业务门类，在关注做好维护国门安全的同时，也要兼顾执法原则。如此次民法典多处对行政机关和执法机关提出新的要求，赋予新的职责，其中有些内容海关也都有涉及，比如个人信息安全的保护等，在防疫期间，进出境旅客涉及的个人信息填报，海关如何按照民法典的相关原则进行保护，是需要进一步在海关法律法规中予以明确的。而在做出行政处罚后的公开问题，也涉及到如何保护企业商业秘密和个人信息的问题。再如此次行政处罚法指出当事人如能证明自身的无主观故意，可以不予处罚，而海关有些专业性较强的业务，在判断主观故意时需要把握好行政执法原则和比例原则，切实用好自由裁量权，在惩戒违法企业的同时，保护合法企业。海关行政处罚中关于资格罚等对进出口企业影响较大，甚至影响企业在国外业务的开展。因此，应当积极探索研究在海关行政处罚中建立和解暂缓等制度，帮助企业在国际竞争中占有一席之地。充分利用“一带一路”等多边合作，探索建立行政处罚在国际间的执法合作，从而将行政处罚中执法为民的原则真正的落到实处。

海关行政处罚应当探索创新建立行政执法中的和解制度，切实将“人民海关为人民”的宗旨服务意识落到实处

习近平总书记指出，当今世界正经历百年未有之大变局。目前国际经济形势严峻，加上疫情的影响，国家出台各类政策，积极促进企业发展，如何做好稳外贸促增长的各项工作，有效优化营商环境，成为目前行政执法的重点。此时，海关行政处罚积极开展制度创新和优化，探索建立行政执法中的和解制度，有效提高执法水平和治理能力，对不存在违法故意的违法违规企业来说，能够促进其更好发展，同时更好走向国际社会。海关作为推动高水平开放的新载体，更应当依托改革开放，推动海关监管模式从“自证”到“他证”的转变，在这种背景下，建立行政执法过程中的和解制度是一种监管制度创新，能够有效实现海关治理体系和监管能力的提升。要在法律法规中明确海关执法中和解制度的地位。实际上目前海关推广的“主动披露”制度，其作用和实质与国家在金融领域推动的和解制度比较相似，也是对被动违法企业的一种保护和宽宥，将“主动披露”等规定在法律法规中予以明确和规范，才能更加有效发挥行政和解制度的积极作用。首先对海关行政执法范围内和解制度进行定义，明确和解制度的界定，并不是适合运用在各类行政执法活动中。目前海关行政执法范围涉及面较广，应当对海关行政执法按照涉及范围进行分类，有些涉及国家安全的，有些行政执法涉及企业自身违法行为的，有些涉及社会及人民群众重大利益的，进行分类后，针对不同行政执法的目的和形式，提出不同的行政执法和解适用范围。其次要从界定到执行，从反馈到监督建立一整套的制度体系。切实发挥行政执法中和解制度的作用，有效提升海关治理能力和治理水平，实现“人民海关为人民”的根本目的。最后，要将执法中的和解制度和行政处罚、行政复议、行政诉讼等手段相结合，在行政处罚这类对企业和个人利益影响比较大的行政执法活动中，综合运用，形成合力，切实实现“守法企业畅通无阻”，“违法企业寸步难行”的营商环境。

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