朱秋沅｜海关合作理事会《关于海关在促进紧急性关键药品和疫苗跨境流动方面的作用的决议》及其《秘书处说明》

朱秋沅 译

上海海关学院海关法律系教授，上海市法学会海关法研究会秘书长

要目

海关合作理事会关于海关在促进紧急性关键药品和疫苗跨境流动方面的作用的决议WCO《秘书处说明》海关在促进和保障紧急性关键药品和疫苗的跨境流动方面的作用附件

考虑到全球海关在处理对时间和温度高度敏感的疫苗跨境流动所带来的挑战，世界海关组织（WCO）理事会于2020年12月11日一致通过了包括12项措施的《关于海关在促进紧急性关键药物和疫苗跨境流动方面的作用的决议》。该决议指示世界海关组织秘书处和WCO常设技术委员会和执法委员会在此基础上采取进一步后续措施。基于该《决议》的要求与授权，WCO秘书处从“与其他政府机构和利益相关方协调”“优先处理和促进紧急性关键药品和疫苗通关的措施”“有关海关对待与处理用于配送紧急性关键药品和疫苗的专用集装箱、装置和货物的措施”“有关紧急性关键药品和疫苗监管的措施”“有关政府采取的贸易措施中海关的作用”，以及“其他考量”等六大方面对于《决议》中的措施予以的详细说明（称为“《秘书处说明》”），并将随实务发展持续动态更新完善。鉴于WCO《决议》的软法地位及其秘书处的专业影响力，这两个文件在紧急情况下救援物资跨境流动方面的内容与作用应予以充分重视。

海关合作理事会

关于海关在促进紧急性关键药品和疫苗跨境流动方面的作用的决议

2020年12月

海关合作理事会注意到自世界卫生组织(WHO)于2020年3月11日将新型冠状病毒病(COVID-19)的爆发列为大流行病以来，世卫组织一直在与科学家、企业和全球卫生组织合作，加快大流行病的应对工作；认识到目前正在开发的COVID-19候选疫苗有100多种，预计COVID-19疫苗配送工作将是世界上有史以来规模最大、速度最快的疫苗配送工作；注意到在有安全和有效的疫苗时，由世卫组织、免疫联盟和防疫创新联盟（CEPI）领导的COVAX打算促进全球获得和配送这些疫苗，以保护所有国家的人民：注意到联合国儿童基金会（儿童基金会）将代表COVAX基金领导COVID-19疫苗的采购和供应工作：知晓世界粮食组织通过相关的双边和多边平台与政府间伙伴组织进行持续接触；

了解到某些潜在的COVID-19疫苗可能需要温度特定的冷链储存，涉及使用干冰进行运输，并考虑到干冰属于危险品类别，需要特别专门的（装卸）处理和管理程序；考虑到与大量处理任何具有时间和温度敏感性的疫苗相关的挑战；了解到制药公司和制造商在供应链中支持情况紧急性关键药品和疫苗流动方面所发挥的重要作用；认识到在COVID-19疫苗获得批准和可以提供时，必须确保所有供应链配送的利益相关方做好充分准备，以确保安全无缝配送；

承认海关在疫苗配送链中作为关键参与者的作用，特别是在确保供应链便利化和安全方面；认为海关具有对于简化和统一海关程序实施标准的需要，以及海关和供应链利益相关方之间合作的需要；鉴于世界海关组织《经修订的京都公约》（RKC）、世界贸易组织《贸易便利化协定》（WTO TFA）、世界海关组织《安全标准框架》（SAFE FoS）、国际民用航空组织（ICAO）《芝加哥公约》附件9及17，以及其他有关国际标准；以及认识到今后也可能出现类似的挑战：

决定，邀请成员：（1）优先在适当设施内对出口、过境和进口的紧急性关键药品和疫苗进行清关，以防止因延误而造成可能损害性的产品温度变化。（2）提供在进出口期间查明此类药品和疫苗运输的机制，如进出口文件记录。（3）为授权/认可的供应链参与者（包括COVID-19疫苗的生产商）制定特别程序。（4）仅在特殊情况下，且仅在适当时间和地点，对申报的此类药品和疫苗实施基于风险的控制并进行检查。（5）如果认为有必要进行检查，应尽可能进行非侵入性查验。（6）确保协调其他政府机构和海关的检查，并尽可能同时进行。（7）执行1972年《集装箱海关公约》中关于海关处理用于运输情况紧急性关键药品和疫苗的集装箱（包括专用集装箱）的措施。（8）对于海关处理用于监测疫苗和/或用于跟踪目的的运送疫苗集装箱上的设备（数据记录器），执行诸如2013年6月《海关合作理事会关于集装箱安全装置临时入境海关手续的建议书》(CSDs)中所载的措施。（9）承诺共同努力促进国际贸易，协调应对措施，避免与COVID-19药品有关的国际交通运输和贸易受到不必要的干扰。旨在保护健康的紧急措施应具有针对性、相称性、透明性和临时性。（10）与相关政府机构，特别是卫生当局和供应链利益相关方合作和协调，使设施、安全安排和边境流程为今后大规模和复杂的任务做好准备。（11）确保海关工作人员准备好处理专门的温度敏感性物品，包括涉及将危险货物（干冰）用于运输的物品。（12）采取适当措施，防止有组织犯罪的组织利用这一情况，并解决危险、不合格或假冒药品和疫苗情况下非法产品构成的威胁。

指示秘书处：（13）在世界海关组织在贸易便利化、执法和救灾方面的工作框架内，采取一切所需的步骤和行动，制订和执行COVID-19行动计划，任何其他使得成员能够灵活有效地应对COVID-19大流行病所需的措施。（14）继续与世卫组织、国际民航组织、国际航空运输协会（IATA）和其他有关政府间组织和供应链利益相关方合作，确保在处理与疫苗有关的复杂供应链，紧急性关键药品和疫苗的海关措施以及用于其装运和运输的货物和设备方面，向世界海关组织成员提供及时和充分的信息和指导。（15）与有关国际组织和世界海关组织成员合作，制订指南类材料，以促进紧急性关键药品和疫苗的跨境流动，包括但不限于强调目前针对紧急性关键药品和疫苗的HS归类（以及必要时辅以有关医疗用品所必需的制造、配送和使用的材料）；协助查发假冒和不合格疫苗的指南；以及各成员分享的有关实践和信息的资料库。（16）向成员和供应链利益相关方提供相关指导材料，以支持能力建设和提高认识的工作。责成常设技术委员会和执法委员会：（17）在2020年12月理事会会议之后，监督本决议的执行情况。

WCO《秘书处说明》

海关在促进和保障紧急性关键药品和疫苗的跨境流动方面的作用

2021年2月

《秘书处说明》的介绍和目标

自世界卫生组织（WHO）于2020年3月11日将新型冠状病毒病（COVID-19）列为大流行病以来，世卫组织一直与科学家、企业和全球卫生组织合作，加快应对大流行病。2020年11月，根据对第三阶段临床试验结果的首次中期分析，全球首次宣布COVID-19疫苗候选有效率超过90%。到那时，疫苗配送供应链的利益相关者已经开始为预计是世界上规模最大、速度最快的疫苗配送行动做准备。考虑到处理大量对于时间和温度敏感的疫苗所带来的挑战，世界海关组织理事会于2020年12月11日一致通过了《关于海关在促进紧急性关键药物和疫苗跨境流动方面的作用的决议》（以下简称《决议》）。该《决议》载有一个序言和两类建议措施，由成员海关执行的（12项措施）和由秘书处执行的（4项措施加上1项由常设技术委员会和执行委员会监督《决议》执行的措施）。该《决议》以英文、法文、阿拉伯文、中文、葡萄牙文、俄文和西班牙文在世界海关组织网站上提供。

本文件的目的是就成员实施世界海关组织《关于海关在促进紧急性关键药物和疫苗跨境流动方面的作用的决议》中所述的12项措施提供指导，并提供能够支持该《决议》实施的世界海关组织文件和工具方面的信息。《秘书处说明》由世界海关组织秘书处作为资料文件编写。它并不一定反映世界海关组织或其成员的意见或政策。本说明旨在作为一个动态的文件，随着WCO成员积累经验并与WCO秘书处共享有关COVID-19疫苗，相关用品和设备的通关信息，将通过更多成员的实践和进一步的实务指南加以补充。秘书处说明的制订是对常设技术委员会（PTC）主席提供给秘书处的指南的后续行动，本说明的第一版将提交给将于2021年4月19日开始的第231/232届常设技术委员会（PTC）会议。

促进和保障紧急性关键药物和疫苗跨境流动的措施

1.与其他政府机构和利益相关方协调（措施10和6）

该《决议》载有强调与其他政府机构和利益相关方协调重要性的两类措施，即：与相关政府机构，特别是卫生部门和供应链利益相关方合作和协调，使设施、安全安排和边境流程为今后大规模和复杂的任务做好准备（措施10）；

确保协调其他政府机构和海关的检查，并尽可能同时进行（措施6）。

（1）有关措施的解释

药品和医疗设备是受到严格管制的物项。在这些物项的通关过程中，海关通常代表其他政府机构（尤其是卫生部门）执行法律。因此，在这些物项出口，进口或过境之前和期间，与这些机构进行适当的对话与协调，对于简化和便利通关过程至关重要。

COVID-19疫苗的配送因需要在冷/超冷链中运输和储存（例如2-8°C、-20°C、-75°C）而更加复杂。这种涉及严格的库存管理和温度控制的复杂物流流程，需要提供/建立适当的设施和边境流程。此外，疫苗是高价值货物，加之供需不平衡，使它们容易受到犯罪组织企图盗窃或转移的伤害，这些犯罪组织企图从COVID-19大流行病带来的严峻形势中获利。因此，各国政府必须为COVID-19疫苗的运输和储存作出适当的保障安排。海关和其他政府机构的联合检查可为进口人或出口人节省大量费用，并可加快有关货物的清关。它们与药品和疫苗等对时间和温度敏感的物项的通关更为相关。与卫生部门和供应链利益相关方的协调，对于实施下文中《决议》第II.2节所述措施1、2、3以及第II.4节所述措施4和12也至关重要。

（2）支持实施这些措施的世界海关组织文件和工具

能够支持实施该《决议》第6和第10项措施的世界海关组织文件和工具是简化与协调海关手续的国际公约（被称为经修订的京都公约（RKC））总附约过渡性标准条款3.35，经修订的京都公约指南第三章通关及其他海关手续，SAFE标准框架以及特别是其中第三支柱，《协调边境管理纲要》和2011年世界海关组织关于海关在自然灾害救援中的作用的决议。

（3）实施这些措施的实务方法

实施决议第10项措施的实务方法是：指定海关和其他相关政府机构的联系点/查询点，及时交换信息，并回应供应链利益相关者的要求。成立一个由包括海关在内的所有有关政府机构以及有关私营部门代表参加的任务组。通过全国贸易便利化委员会进行协调(NCTF)。与卫生部门和供应链利益相关方合作，为业务海关工作人员提供培训。

（4）成员的案例研究

以下是若干成员在这方面的良好实践。

澳大利亚边防局(ABF)

2020年11月，澳大利亚边防局成立了全政府的高级委员会和一个工作层的联合规划组（JPG），整合了边境机构的规划，负责有效进口重要的COVID-19货物以保护澳大利亚社会，同时确保边境保护的监管仍足以发现疫苗的非法变化。这种有凝聚力的规划机制使政府协调工作，制定和实施COV⁃ID-19疫苗的具体边境措施。

联合规划组对便利或阻碍重要货物跨境运输而没有不必要的中断或延误的因素进行了分析。

联合规划组使澳大利亚边防局和其他政府机构能够整合海关、生物安全和卫生相关审批，并克服障碍，最大限度地为COVID-19疫苗提供便利。甚至在疫苗开始抵达澳大利亚之前，政府机构和产业界就疫苗制造人运送安慰剂的试验进行了合作，使利益相关方能够改进过程。

澳大利亚治疗用品管理局(TGA)和卫生部牵头产业与制药商和进口人、澳大利亚边防局和农业、水和环境部接触，提供关于边境进口要求的信息。政府和产业界之间的这种密切接触使所有利益相关方能够在交付时间表方面进行高度协调并普遍了解疫苗运动。

业务领域目前正在参加由世界海关组织和澳大利亚卫生部与COVID-19疫苗制造商联合举办的各种培训课程。

哥斯达黎加国家海关

长期以来，哥斯达黎加防疫局一直采取措施，处理救灾物资的运送和紧急物资(如疫苗)的进口，并在不同的政府实体中建立联系，在发运COVID-19疫苗之前进行了协调，从而确保迅速和及时的处理。

疫苗装运并在达到时立即运送至存储地点，货物(COVID-19疫苗)由国家安全部门随护。

新西兰海关

新西兰海关实施并领导一个海关专家中心团队，了解对支持新西兰境内COVID-19相关业务具有重要和优先性的关键物资的当前和未来进出口状况。

新西兰海关利用贸易数据与所有关键物资的进口人、出口人和制造人进行了联系。向产业界、政府利益相关方和内部的利益相关方告知了新的专家中心集中点。这使新西兰海关了解了所有关键物资的进出口以及产业界遇到的任何已知问题。

跟踪关键物资的新趋势仍然是优先事项。

美国海关和边境保护局(US CBP)

美国海关与边境保护局成立了COVID-19货物解决团队(CCRT)。

协调边界管理对COVID-19货物解决团队至关重要。COVID-19货物解决团队与美国卫生与公众服务部(HHS)、国防部(DOD)、联邦紧急事务管理局(FEMA)以及美国海关和边境保护局(CBP)各部门密切合作，以确保快速审查和放行作为国家项目部分的货物。这些项目包括联邦紧急事务管理局的“空中桥梁”项目，以及美国卫生与公众服务部与国防部的“极速操作”项目。

通过医药、健康和化学专家与专业中心(PHC中心)伙伴关系司，该团队和参与疫苗研发、可能的治疗方法和伪冒检测的行业伙伴建立了牢固的关系。COVID-19货物解决团队一直积极主动地联系疫苗开发人员，并确保优先将这些货物放行运送至其最终目的地。COVID-19货物解决团队与其他政府机构(如FDA)合作，能够在货物到达之前解决入境问题。

2.优先处理和促进紧急性关键药品和疫苗通关的措施（措施1、2和3）

该《决议》载有强调必须优先处理优先处理和促进紧急性关键药品和疫苗通关的三项措施，即：优先在适当设施内对出口、过境和进口的紧急性关键药品和疫苗进行清关，以防止因延误而造成可能的损害性产品温度变化（措施1）；提供在进出口期间查明此类药品和疫苗运输的机制，如进出口文件记录（措施2）；为授权/认可的供应链参与者（包括COVID-19疫苗的生产者）制定特别程序。

（1）有关措施的解释

如前所述，COVID-19疫苗是时间和温度敏感性的物品。由于冷链运输和储存的要求，它们可以归类为易腐货物。此外，需要迅速推出COVID-19疫苗，作为结束COVID-19大流行病的主要途径，因此要求COVID-19疫苗和相关医疗用品优先于一般货物的通关。在通关过程中，还应优先考虑疫苗管理部门所需的医疗用品，例如（但不限于）小（药）瓶、酒精溶液、注射器、针头等，以及疫苗制造过程中使用的原材料和组件。正如秘书处关于如何在灾害期间制定和使用必需货物清单的说明中所述，救济物品的优先顺序，包括COVID-19疫苗和相关医疗用品，可以根据货物的协调制度（HS）编码，或根据海关程序编码，或根据被批准的进口货物组织进行。

这就是为何海关必须建立机制，在进口或出口期间，如在进口或出口文件上，明确相应的药品、医疗用品和疫苗。世界海关组织与世卫组织合作，发布了专门的HS归类参考文件，以支持成员海关和供应链利益相关方在国际层面对疫苗和相关用品和设备进行分类，即按HS6位编码。相关用品和设备尤其是包括小（药）瓶、注射器、针头、干冰、冰柜等。建议海关发布标明国内层面归类（7位编码或以上）的清单，并将这些清单提供给相关政府和私营部门的利益相关方。

秘书处在这方面支持各成员并协助它们这是决议第12项措施的另一项行动是向COVID-19疫苗制造人提供一系列网络研讨会。这些网络研讨会仅限于成员，并提供有关真疫苗的特点以及如何运送的信息。明确相应药物、疫苗、相关用品和设备的机制可包括进口国海关对归类、原产地或估价作出预裁定。与有关政府部门、疫苗制造人和供应链利益相关方的合作至关重要，以便海关掌握有关疫苗和相关用品运输的相关和最新信息。

真的COVID-19疫苗将在授权/认可的供应链参与者链条中配送，必须为这些供应链参与者制定特殊程序。这些机构可以是政府机构（卫生部或类似机构）、真正的人道主义事务参与者以及根据授权经济经营者方案或受监管代理人/已知收货人方案认证的经济经营者，或享受根据《经修订的京都公约》经授权的人的条款或世界贸易组织《贸易便利化协定》（WTO TFA）对授权经营者的条款所规定利益的经济经营者。特殊程序可包括可以在定期限内完成（完整的）申报条件下，（先）提交简化货物申报或临时或不完整的货物申报，或在申报人场所或海关许可的其他地方进行货物通关，或者在《经修订的京都公约》总附约过渡性标准条款3.32，SAFE标准框架一揽子文件或世贸组织《贸易便利化协定》第7.7条所规定的任何其他特殊程序。

下列各段提供了关于COVID-19疫苗发送利益相关方的进一步信息。这些信息旨在说明真正的COVID-19疫苗将在授权/认可的供应链参与者链条中配送。

COVID-19疫苗和相关医疗用品的制造人是信誉良好的制药公司。在COVID-19疫苗推出的头几个月，疫苗制造人将只与受益国政府或COVAX项目签订合同。运送疫苗的收货人通常是政府机构（卫生部或类似政府机构）。COVAX是获得“获得抗击COVID-19工具加速器”的疫苗支柱，由流行病预防创新联盟（CEPI）、全球疫苗免疫联盟和世卫组织共同领导，并与发达国家和发展中国家疫苗制造人、联合国国际儿童紧急救援基金会（儿童基金会，UNICEF）、世界银行等合作。这是与各国政府和制造人合作的唯一全球项目，以确保COVID-19疫苗在全世界向高收入和低收入国家提供。COVAX有两个国家集团——近100个自筹资金国家和经济体，以及92个有资格获得捐助资金的低收入和中等收入国家。儿童基金会正在协调和支持COVAX保障机制(此为COVAX采购机制)的COVID-19疫苗采购、国际货运和交付工作。对拉丁美洲和加勒比国家来说，这项协调工作委托给了泛美卫生组织。

（2）支持实施这些措施的世界海关组织文件和工具

能够支持实施该《决议》第1、2和3项措施的世界海关组织文件和工具是经修订的京都公约总附约过渡性标准条款3.32、标准条款3.34、标准条款9.9，经修订的京都公约专项附约J第5章（SA J5），SAFE标准框架，如何在灾害期间制定和使用必需货物清单的秘书处说明，疫苗及相关用品和设备HS归类参考，和归类、原产地和估价预裁定的技术指南。

（3）实施这些措施的实务方法

实施《决议》第1、2和3项措施的实务方法是：基于HS编码、海关程序编码或批准进口货物的组织，对紧急性关键药品和疫苗的出口、过境和进口进行优先通关。发布标明国家层面归类（7位编码或以上）的紧急性关键药品和疫苗清单，并将清单公开提供，最好在互联网上提供，并将其用于确定优先事项。对紧急性关键药品和疫苗的归类和/或原产地发布预裁定。识别真疫苗和相关供应品并促进其通关的一种先进方法是使用人工智能、数据分析和区块链技术解决方案等先进技术。

将“绿色通道”/优先通道概念应用于紧急性关键药品和疫苗的通关。规定在指定工作时间以外或海关办事处之外地方通关，并免除有关费用。为授权/认可的供应链参与者规定特殊程序，例如但不限于：1.在提供识别货物所需的最低限度信息后放行货物，并允许后续完成最后的货物申报；2.在申报人的场所或者海关许可的其他地点通关；3.如货物在特定期间内经常由同一人进口或出口，则准许对所有的进口或出口进行一次（概括性）申报；4.准许在获授权人的记录内填写条目，并在后续附上补充申报的方式提交货物申报。

促进COVID-19疫苗到达前进行文件记录的处理。规定将关税、税项、费用和收费的最终确定与放行分开。

提供以电子方式缴付关税、税项、费用及收费的设施。规定延迟缴纳与紧急性关键药品和疫苗进口有关的关税、税款、费用和收费。

（4）成员的案例研究

以下是若干成员在这方面的良好实践。

澳大利亚边防局(ABF)

澳大利亚边防局的目标是在没有不必要的中断的情况下立即进行疫苗通关。对于需要转送给治疗用品管理局专家的货物，澳大利亚边防局希望在以下时间范围内获得放行:

对于冷藏的，自转送时起2小时。

对于非冷藏的，自转送时起2小时。

哥斯达黎加国家海关

在哥斯达黎加海关给予疫苗进口优先并事先协调将疫苗立即运至目的地的工作的同时，海关是一个支持性因素，并与卫生实体合作，考虑到COVID-19病例预测，确保以敏锐的方式管理疫苗进口。

卫生部门与外国供应人和物流供应者交换进口COVID-19疫苗的信息。为了以加速和更便宜的程序通关，卫生部门在疫苗运抵本国之前与海关协调这一文件记录。

在解除行政记录后，海关总署实施立即出货和加工疫苗的措施。

美国海关与边境保护局(US CBP)

美国海关与边境保护局成立了COVID-19货物解决团队(CCRT)。

为了简化对收到的查询进行分类的流程，与受影响的港口和中心协调，并在适当的情况下直接作出回复，美国海关与边境保护局在其网站上创建了COVID-19救援物资进口的门户网站https://im⁃ports.cbp.gov。通过该门户网站，可以方便地找到COVID-19常见问题的答案，包括准入、货物停留和便利，个人防护用品和疫苗进口的指南、归类和关税。COVID-19货物解决团队通过门户网站协调应对工作，优先放行，并对关键疫苗、疫苗用品和个人防护设备进口有关的所有政府机构提供及时指导。

为了避免这些关键货物的延迟，沟通是关键。COVID-19货物解决团队已告知制造人，所有与这些货物有关的文件记录必须在到达之前发送，，COVID-19货物解决团队必须知晓任何美国的入境货物。这使团队能够确保审查所有文件记录，并将货物到达通知当地入境口岸。COVID-19货物解决团队在所有主要入境口岸组成了一套综合的人员队伍，以确保毫无延迟地立即放行货物。

3.有关海关对待与处理用于配送紧急性关键药品和疫苗的专用集装箱、装置和货物的措施（措施7、8和11）

该《决议》载有三项有关海关对待与处理用于配送紧急性关键药品和疫苗的专用集装箱、装置和货物的措施，即：执行1972年集装箱海关公约中关于海关处理用于运输情况紧急性关键药品和疫苗的集装箱（包括专用集装箱）的措施（措施7）；对于海关处理用于监测疫苗和/或用于跟踪目的的运送疫苗集装箱上的设备（数据记录器），执行诸如2013年6月《海关合作理事会关于集装箱安全装置临时入境海关手续的建议书》（CSDs）中所载的措施（措施8）；确保海关工作人员准备好处理专门的温度敏感性物品，包括涉及将危险货物（干冰）用于运输的物品（措施11）。

（1）有关措施的解释

药品和疫苗的跨境流动对海关不是新事物。史无前例的是COVID-19疫苗配送工作的规模。在这方面，考虑到在这种物流过程中部署的专用集装箱数量的限制，最重要的是，海关不要非必要地拖延重新部署或重新利用此类集装箱及其所附装置。

航空运输中使用的集装箱称为单位装载装置（ULD）。单位装载装置分为两类——飞机单位装载装置和非飞机集装箱。飞机单位装载装置类别下包括两个子类-飞机用集装箱和飞机托盘和飞机托盘网的组合。根据国际航空运输协会(IATA)的单位装载装置条例，飞机单位装载装置是对航空运输中的货物、邮件和行李进行分装和固定的装置。一个关键特点是，飞机单位装载装置被设计成与飞机货物装载系统完全啮合，并通过飞机地板上的锁、止动、锁扣、导柱等进行约束固定。这是飞机单位装载装置和非飞机集装箱的主要区别。根据定义，非飞机集装箱是一种可重复使用的，通常为叉车可以托举，可能或可能不是波状外形，不直接涉及到飞机货物装载系统，将其装载到飞机托盘上进行运输的模块化装载单元。

同样，保温集装箱包括两类-隔热集装箱和温度控制集装箱（TCC）。隔热集装箱没有任何温度控制功能，只是隔热。温度控制集装箱类别下包括两个子类-飞机用温度控制集装箱和非飞机温度控制集装箱。由于它们的高价值（一些替换价值约为5万欧元），租赁是飞机用温度控制集装箱的唯一商业模式。与非飞机集装箱一样，非飞机温度控制集装箱的设计不受飞机货物装载系统的约束，这并不意味着它不适合航空运输。

集装箱也通常被称为国际运输器具。1972年集装箱海关公约（集装箱公约）包括关于集装箱暂准入境的规定，而根据公约条款临时进口的集装箱应在进口和复出口时无需提交海关文件，也无需提供某种形式的担保而获得临时入境的许可。公约明确了在这方面应满足的条件，包括对“集装箱”的定义。暂准入境公约（伊斯坦布尔公约）也列入了类似的规定，更明确地说，是其附件B.3-与商业经营相关关的集装箱、托盘、包装、样品和其他货物的附件。两项公约的规定有一个显著的不同之处，即“集装箱”定义中所包含的1立方米限制。签署的《集装箱公约》议定书规定，“内部体积的1立方米限制......并不意味着对体积较小的集装箱适用更严格的规定，缔约各方应努力对后者适用类似于其适用于公约中定义的集装箱暂准入境的程序”。伊斯坦布尔公约中没有类似的规定。然而，《伊斯坦布尔公约》第17条规定，“本公约条款规定了应给予的最低限度的便利。

它们并不妨碍缔约方通过单方面规定或根据双边或多边协定给予或今后可能给予的更大便利的适用。集装箱公约第14条也预见到类似的灵活性。另一项规范飞机单位装载装置海关待遇的文件是国际民航组织国际民用航空公约，更具体地说，是其附件9便利化的第4章。关于为监测疫苗状况和/或跟踪目的而贴附在装运疫苗的集装箱上的设备，应当指出，这些可能是为跟踪和追踪目的而贴在集装箱上的数据记录器或连接设备。

2013年6月，世界海关组织理事会通过了《关于集装箱安全装置暂准入境相关的海关手续的建议书》。该《建议书》载有“集装箱安全装置”(CSD)的定义，并建议如集装箱安全装置是某集装箱的附件或设备，则该装置无须单独办理与此集装箱暂准入境相关的任何海关手续。该《建议书》亦包括有关与集装箱分开进口并附在集装箱上拟再出口的集装箱安全装置的海关手续的条文。

应当注意的是，附属设备不仅可以贴在集装箱上，而且可以贴在单独的疫苗包装上，以便对其中的货物提供门到门的状态监测、跟踪和追踪。在这种情况下，海关手续应尽可能便利，以避免不必要地拖延疫苗配送以及重新部署附属设备和包装，因为后者的设计目的是重复使用于后续配送其他的疫苗。

在2021年1月28日集装箱公约行政委员会第18次会议上讨论了海关对用于运输紧急性关键药品和疫苗的集装箱和设备的海关处理问题。

用于COVID-19疫苗运输所需的超低温环境的干冰，需要注意的是，干冰是固体二氧化碳。它被用来维持低至-78°C的温度。在运输和储存疫苗时使用干冰时，安全预防措施至关重要。与传统的冰不同，干冰不会融化成液体。相反，干冰挥发，换句话说，从固态变成气态，变成二氧化碳气体。二氧化碳是一种耗氧气体，无色无味。在通风不良、封闭的空间，如货舱或冷链储存设施，二氧化碳会积聚，对机组人员和地面工作人员造成潜在的严重健康风险。

氧气水平低于19.5%的环境被认为是缺氧的，应该被视为对健康或生命的直接威胁。当空气中没有足够的氧气时，在受影响地区工作的人可能会不辨方向，失去意识，甚至因缺乏氧气而窒息。如未受保护的皮肤处理干冰，可能会造成类似灼伤的伤害。一些疫苗制造人可能选择使用液氮来配送疫苗。与氮泄漏有关的潜在健康风险类似于干冰挥发可能造成的风险。疫苗可能含有生物制品或转基因(微生物)有机体，因此可能属于危险货物类别(UN3245)。

（2）支持实施这些措施的世界海关组织文件和工具

能够支持实施该《决议》第1、2和3项措施的文件和工具是1972年集装箱海关公约，《集装箱公约手册》，伊斯坦布尔公约附件B.3，《伊斯坦布尔公约手册》，2013年WCO《关于集装箱安全装置暂准入境相关的海关手续的建议书》，以及关于海关如何支持安全可靠地储存危险货物的秘书处说明。

（3）实施这些措施的实务方法

实施《决议》第7、8和11项措施的实务方法是：即使作为一项临时措施，也可准许用于运输COVID-19疫苗的专用集装箱不需要提交在进口和再出口时所要求的海关文件，也不提供某种形式的财务担保的情况下暂准入境。为了监测疫苗的状态和/或用于跟踪目的，贴在用于运送疫苗的集装箱上数据记录器和附属设备，将其作为这些集装箱的附件，并且不要求它们办理与集装箱暂准入境有关的任何单独的海关手续。

向海关业务人员提供如何处理对温度敏感的特殊物品，包括涉及运输中使用危险品(例如干冰)的物品的资料及培训。为组织此类培训，海关可聘请卫生部、航空主管部门、疫苗制造人和其他相关供应链利益相关方的专家。

（4）成员的案例研究

以下是若干成员在这方面的良好实践。

澳大利亚边防局(ABF)

澳大利亚边防局制定了一系列程序，绘制COVID-19疫苗的进口路径，以加强澳大利亚边防局官员对流程的理解，并消除边境通关流程中的模糊性。这包括关于需要冷藏的疫苗的处理的信息，并指出干冰的危险。

意大利海关和垄断局

海关内联网的一个专题部分（仅供职员使用）提供了所有不是机密的海关和其他有关应急管理的政府机构（OGA）的法案，但对其中许多内容来说，也提供了与公共互联网海关网站专题部分的专门链接。内联网和互联网网站都包含与世界海关组织和欧盟的相关文件（即DG TAXUD，税务与海关司）的链接。

美国海关与边境保护局(US CBP)

2020年3月，美国海关与边境保护局通过“综合贸易目标网”(ITTN)发布了有关进口个人防护装备(PPE)、未经批准的检测套件和其他相关产品的COVID-19指南。2021年1月，美国海关与边境保护局通过综合贸易目标网发布了更新的COVID-19相关指南，包括关于疫苗进口以及用于疫苗的货物和设备的关键信息。这两份指南都是美国海关与边境保护局和食品药品管理局(FDA)合作的结果，它们向现场提供关键信息，以促进合法产品的流动，同时确保安全和保障美国人民。

4.有关紧急性关键药品和疫苗监管的措施（措施4、5和12）

该《决议》载有三项有关紧急性关键药品和疫苗监管的措施，即：仅在特殊情况下，且仅在适当时间和地点，对申报的此类药品和疫苗实施基于风险的控制并进行检查（措施4）；如果认为有必要进行检查，应尽可能进行非侵入性查验（措施5）；采取适当措施，防止有组织犯罪的组织利用这一情况，并解决危险、不合格或假冒药品和疫苗情况下非法产品构成的威胁（措施12）

（1）有关措施的解释

如前所述，真的COVID-19疫苗将通过授权/认可的供应链参与者链条跨境运输。将风险评估和风险管理应用于COVID-19疫苗货运的通关工作，对于便利真疫苗的跨境流动，以及应对假冒、不合格或危险药品和疫苗所构成的威胁至关重要。与有关政府部门，特别是卫生部门，以及私营部门利益相关方，如疫苗制造人和物流提供者的合作，对于获得关于真疫苗特征及其通常的配送供应链的信息至关重要。当认为有必要进行检查时，海关应考虑对装运的疫苗进行非侵入性查验，而不是实物查验，以便加快通关过程，防止可能的损害性产品温度变化。当认为实物查验绝对必要时，应在适当的储存设施中进行，以保持冷链的完整性。

由于疫苗是易被盗窃或转移的高价值货物，应进行风险评估，以确定漏洞和威胁，包括通关过程中的内部和网络威胁。供应链利益先关方(疫苗制造人、货运代理、承运人、报关代理人等)也需要就制造和物流过程中的内部和网络威胁进行此类风险评估。为了遏制药品和疫苗的非法贸易，秘书处成立了专门的知识产权CENComm团队，以交换执法敏感信息，与COVID-19疫苗制造人组织了一系列网络研讨会，发布了假冒COVID-19疫苗开源警示，并正在筹备“STOP II”执法行动。

（2）支持实施这些措施的世界海关组织文件和工具

能够支持实施该《决议》第1、2和3项措施的世界海关组织文件和工具是经修订的京都公约总附约标准条款6.3/6.4和6.5，经修订的京都公约专项附约J第5章，经修订的京都公约总附约第6章的指南，经修订的京都公约专项附约J第5章的指南，SAFE标准框架，《风险管理纲要》，特别是其中专门用于灾害期间海关风险管理的部分，正在等待（WCO）执法委员会第41次会议的批准，扫描设备scanning/NII的采购和部署指南，知识产权CENComm工具。

（3）实施这些措施的实务方法

实施《决议》第4、5和12项措施的实务方法是：与相关政府部门和供应链利益相关方合作，获取有关真疫苗和药品特征及其通常配送供应链的信息。考虑和实施大流行病期间海关风险管理文件中所述的建议。将基于风险的监管应用于对紧急性关键药品和疫苗的通关。仅在特殊情况下和适当的储存设施对紧急性关键药物和疫苗进行检查和取样。尽可能使用非侵入性查验技术。通过“IPR CENComm”会等安全工具交换有关打击假冒疫苗和医疗用品贩运的信息。参加针对假冒、不合格或危险药品和疫苗的全球和/或区域执法行动。提高警惕，制定政策和程序，以降低疫苗运输安全和完整性内部威胁方面的风险。

（4）成员的案例研究

以下是一成员在这方面的良好实践。

澳大利亚边防局(ABF)

澳大利亚边防局通过联合规划组进行风险评估，该组也监督正在进行的降低风险的工作。

5.有关政府采取的贸易措施中海关的作用（措施9）

该《决议》载有一项有关政府采取的贸易措施中海关的作用的措施，即：承诺共同努力促进国际贸易，协调应对措施，避免与COVID-19药品有关的国际交通运输和贸易受到不必要的干扰。旨在保护健康的紧急措施应具有针对性、相称性、透明性和临时性（措施9）。

（1）有关措施的解释

经修订的京都公约专项附约J第5章救援物资中规定，应批准救援物资的通关，而不论其原产国、抵达国或目的国。它进一步规定，应免除任何经济出口禁令或限制以及任何以其他方式原本应付的出口关税或税项。就进口而言，符合某些标准的救援物资应获准免征进口关税和税项，也免予经济进口禁令或限制。许多世界海关组织成员进口疫苗的税率为0%，并降低增值税(VAT)/商品和服务税(GST)税率。

当成员们选择采用出口许可的要求或出于健康或公共秩序原因采取的任何其他贸易限制措施时，这些措施应有针对性、相称性、透明性和临时性，以尽量减少对抗击COVID-19大流行病至关重要的货物跨境贸易的任何阻断。2020年4月6日，世界海关组织和世界贸易组织领导人发表了关于COVID-19相关贸易措施的联合声明，该声明与COVID-19疫苗的跨境流动有关。世界海关组织在其专门网页上引用了国际贸易中心（ITC）的市场准入地图，目的是提供成员采取的COVID-19临时贸易措施的最新信息。

（2）支持实施这些措施的世界海关组织文件和工具

能够支持实施该《决议》第9项措施的世界海关组织文件和工具是《经修订的京都公约》专项附约J第5章及其指南。

（3）实施这些措施的实务方法

实施《决议》第9项措施的实务方法是：倡导采取进口支持措施，如免除COVID-19疫苗进口的任何关税、税项和费用。反对对COVID-19疫苗实行出口限制。

（4）成员的案例研究

以下是若干成员在这方面的良好实践。

澳大利亚边防局(ABF)

如果使用正确的人类疫苗HS编码，疫苗将不产生任何关税，但须支付商品和服务税(GST)。

哥斯达黎加国家海关

在哥斯达黎加，疫苗依法免除关税和税项。

6.其它考量

正如世贸组织《世界各地研发和交付COVID-19疫苗》的报告中所指出，由于病毒的传染性，需要特别注意与COVID-19疫苗相关的废物管理。在大规模接种COVID-19疫苗时，由于强制使用一次性和可重复使用的材料，危险废物(如疫苗接种团队使用的个人防护设备)，产生的医疗垃圾将扩大。

一些医疗废物可能会跨越边境，《疫苗及相关用品和设备HS归类参考》也包括临床废物。

废物贸易受到各种多边环境协定（MEAs）的规制，包括控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约。海关在执行这些多边环境协定方面起着关键作用。

巴塞尔公约基于以下三个支柱：尽量减少危险废物和其他废物的产生；危险废物和其他废物的无害环境管理要求；和危险废物和其他废物越境转移的管制。

为实现其目标，巴塞尔公约设立了一个尤其是以下列为基础的管制制度：要求废物出口前必须得到进口国和过境国的事先知情同意，为此目的，建立通知程序；限制向非公约缔约国的出口；和当某一出口或进口未遵守公约规定时所适用的后果。目前，由世界海关组织所协调的各种执法活动(如“DEMETER”行动)也将重点放在因COVID产生的医疗废物上。

7.其他相关信息

秘书处说明的附件包含与合作伙伴的国际组织和利益相关方发布的政策文件和指南的链接，以及与世界海关组织网站中专门介绍COVID-19疫苗跨境配送部分的链接。

附件

国际组织合作伙伴和利益相关方发布的政策文件和指南材料

世卫组织网站-关于COVID-19疫苗的网页-https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coro⁃navirus-2019/covid-19-vaccines

世卫组织关于疫苗国际包装和运输的指南-世卫组织|疫苗国际包装和运输的指南

世界贸易组织报告《世界各地COVID-19疫苗的研发和交付》-https://www.wto.org/english/tra⁃top_e/covid19_e/vaccine_report_e.pdf

国际航空运输协会对于疫苗和药品物流和配送的指南-http://www.wcoomd.org/-/media/wco/pub⁃lic/global/pdf/topics/facilitation/activities-and-programmes/natural-disaster/covid_19/guidance_for_vac-cine_and_pharmaceutical_logistics_and_distribution_glo.pdf?la=en

国际航空运输协会关于用于跟踪和追踪目的的集装箱单位装载设备和附属设备的特性的PPT介绍-http://www.wcoomd.org/-/media/meeting-documents/administrative-committee-for-the-customs-con-vention-on-containers1972/18/item_vii_iata_uld_introduction_en_only_e.pdf?lang=en(log-intotheWCOMembers’web-siterequired)

全球快递协会文件COVID-19疫苗配送：准备就绪-https://global-express.org/assets/files/Whats%20new%20section/GEA_COVID-19%20VaccDistr_GETTING%20READY_FF.pdf

世界海关组织网站-COVID-19疫苗跨境配送（的网页）-http://www.wcoomd.org/en/topics/facili⁃tation/activities-and-programmes/natural-disaster/covid19-vaccines-distribution.aspx

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