课题组｜上海检察机关服务保障现代化国际大都市建设的实现进路

上海市杨浦区检察院课题组

康强、曹晓烨、邵旻、肖凤、吴祈泫、李晗

康强

杨浦区检察院党组书记、检察长

曹晓烨 邵旻 肖凤

杨浦区检察院

吴祈泫 李晗

华东政法大学

要目

一、新时代上海检察工作的实践图景二、优化法治化营商环境的积极探索三、上海检察机关助力长三角区域一体化发展的检察协作

上海检察机关聚焦“现代化国际大都市建设”，全面协调各项检察工作，在民生保障、未成年保护、自贸区发展、金融风险化解等方面，取得了一系列的实践成果。贯彻“少捕慎捕慎押”的理念，以企业刑事合规为契机，探索优化法治化营商环境的路径。常态化推进区域检察协作，以知识产权犯罪、环境资源保护为重点，形成一体化思维，建设规范化机制，实现高水平发展。

为大局服务，为人民司法，是检察工作的导向与遵循，推动检察工作高质量发展，离不开对法治规律的深刻把握，对社会发展的主动适应，对时代使命的积极担当。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，检察机关应主动作为，回应社会公众对于自由与民主、公平与正义的诉求，做法律的捍卫者、权利的守护神。近年来，上海检察机关认真落实党中央有关检察工作的部署，立足于现代化国际大都市建设的法治需求，全面履行各项检察职能，努力为社会持续健康发展贡献力量。上海市各级检察院在充分发挥法律监督职能的同时，不断推进实践创新、理论创新与制度创新，拓展检察工作的“广度”与“深度”，提升服务保障的“力度”与“温度”。

一、新时代上海检察工作的实践图景

上海检察机关始终坚持“人民至上”的发展要求，积极履行“四大检察”职能，深入开展“十大业务”，不断提升办案水平，持续升级优化服务，提供优质司法服务，在多个领域取得了突出成果，以新时代检察智慧与责任担当，为上海城市建设与高质量发展保驾护航。

关注民生领域维护群众利益

在疫情防控常态化背景下，上海检察机关2020年度共办理妨害疫情防控类案件438例，涵盖核酸检测报告造假、制售不合格疫苗、拒不执行防疫政策等违法犯罪活动，其中有6个案件入选全国检察机关典型案例，以高质量、高效率的案件查处，为抗击疫情筑牢法治防线。与此同时，上海检察机关严格执行中央统筹推进疫情防控与经济社会发展的部署，研究制定疫情期间检察工作指引，出台“云办案”的工作规范，创新异地阅卷工作机制，确保案件办理不拖不停，最大程度上减少疫情对社会公众生活的影响。对于公众普遍关切的食药安全问题，由于其涉众范围广，相关产品的生产、存储、运输、销售通常会牵涉不同行政区域，并且在查处违法犯罪时易受地方保护因素的影响。因此，上海检察机关建立了跨区域归口办理机制，将此类案件交由跨行政区划检察院办理，使之依法独立行使职权，最大程度上保护公共利益。自上海市人民检察院第三分院成立以来，三分院同上海市铁路运输检察院共受理食品、药品类批准逮捕案件317起，审查起诉案件384例，提起公诉案件308个，受理二审上诉、抗诉67件。判处罚金总金额达5677.26万元。两院立足检察职能，集中管辖食药安全刑事案件，加强与行政监管、侦查、审判等部门的分工合作，严厉打击该领域的违法犯罪活动，保障人民群众舌尖上的安全。2020年上海检察机关开展食用农产品和农贸市场的专项整治工作，走访调查了全市16个区的168个农贸市场，对942批次农产品进行抽样检测。依法查处了食品安全保障不足、农贸市场监管不到位等问题，针对违法销售活禽、违法经营未预包装食品、违规使用液化气、卫生环境状况不理想的现象，制发了检察建议。在此基础上，加强与行政监管部门的沟通协作，围绕健全食用农产品信息追溯体系、强化市场经营方主体责任、建设安全保障长效机制等方面达成了共识，产生了良好的犯罪预防与社会治理效果。

创新未成年人刑事检察模式

上海检察机关积极落实未成年人利益最大化的司法理念，积极开展未成年人检察一体化工作，取得了较好的法律效果和社会效果。第一，实现未成年检察工作机制体制的一体化。上海检察机关将未成年人批捕、起诉、预防、执行以及民事行政检察等职能统一划归到检察院专门的未检部门，在体系上打破了检察机关工作部门之间的壁垒，以实现司法资源的专业化有机整合。通过“捕、诉、监、防、教一体化”模式的建立，形成了刑事、民事、行政、公益诉讼协同联动的格局，构筑起有效对接各级职能部门、各类社会组织的未成年人检察社会服务体系。既有刑事程序和教育挽救的交织衔接，又有检察机关与其他机关的配合协调，纵向上各个程序不断裂、横向上各个机制不孤立，真正达到“惩教结合、寓教于诉”的目的。第二，全面推进涉未成年人案件办理的一体化。由同一检察官或办案组全程负责同一刑事案件，能够更加深入地了解未成年犯罪人，结合其性格特征、成长背景、犯罪原因等，更加有针对性地开展矫正、教育、指导、帮扶工作，促进未成年人实现自我重塑、早日回归社会。考虑到未成年检察工作的特殊性，上海检察机关淡化追诉犯罪的“国家公诉人”身份，强调教育保护的“国家监护人”角色，通过专人专案持续跟进的方法，做好犯罪预防等延伸性工作，增强教育感化的连贯性和实效性。更好地助力未成年人顺利回归社会是检察机关一直以来的努力方向，自2018年至2020年，上海检察机关践行“最有利于未成年人”原则，开展羁押必要性审查328人，变更强制措施281人；监督对在押未成年人的监管活动，制发纠正违法文书39件，最大程度上避免狱中交叉感染的现象；加强对社区矫正工作的监督，开展全程化、精准化的帮教活动，对罪错未成年人进行家庭教育指导；建立未成年刑满释放人员的跟踪保护制度，根据行为人的实际情况制定心理干预、司法救助等工作方案，深度参与未成年保护的社会治理。第三，积极探索“异地未检协作机制”。针对司法实践中流动未成年人羁押率较高、不起诉适用率偏低的现象，上海市检察院第三分院积极开展异地社会调查、观护帮教工作，与涉罪未成年人所在地的基层自治组织、司法所等签订第三方协议，为附条件不起诉未成年人的考察监督提供可靠的制度保障。通过制度会签等形式，与异地司法机关进行对接，逐步从个案磋商协调向稳定的联络机制过渡，以实现对流动未成年人平等的司法保护，提升未成年人检察工作的整体质量和水平。

推进自贸区可持续健康发展

2019年8月6日，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》正式颁布，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区的目标设计，对上海检察机关的工作提出了更高层次的要求，为此上海检察机关制定并实施了《关于服务保障中国（上海）自由贸易试验区临港新片区的工作意见》，旨在提供更有力的司法保障和更优质的检察服务。一是结合自贸区的政策特点，建立合理的容错机制，鼓励企业的创新发展。各级检察院通过理论研讨、实证调研、案例研判等方式，进一步加强了对科创管理、金融财税改革等法律政策的理解，以发展的眼光看待企业经营管理中的不规范现象，妥善把握一般违法与刑事犯罪的界限，做好单位犯罪与个人犯罪之间的区分。检察机关要秉持刑法的谦抑性原则，落实“法无禁止即可为”的理念，激励自贸区企业锐意探索、开拓创新，构建开放且充满活力的市场竞争机制。二是设立检察服务机构，提供“一站式”法律服务。上海检察机关与知产、金融、海关等行政监管部门密切配合，加强对企业发展风险的评估及预警，同智库专家学者一道，开展业务咨询培训与普法宣传工作。重视指导性案例的发布与宣讲，通报司法办案过程中的新类型案件，督促企业进行自查自纠，将违法与犯罪消灭在萌芽之中。建立多元的权利救济渠道，保障自贸区企业合法权利的畅通行使，综合运用“打击、监督、服务”等治理手段，促进矛盾纠纷的有效化解，推动企业的良性健康发展，为上海自由贸易试验区建设贡献检察智慧，提供充足的法治保障。

保障国际金融中心城市建设

在国际金融中心建设方面，检察机关防范化解重大金融风险，构建金融犯罪综合惩戒和预防体系。一是严厉打击金融领域的违法犯罪活动。2020年全市检察机关共受理金融犯罪审查逮捕案件1165件，审查起诉案件1776件，依法加大罚金刑的制裁力度，并建议对犯罪人适用从业禁止措施，切实提高该领域犯罪的违法成本。密切关注走私、洗钱、骗汇、逃税等涉外违法犯罪活动，维护上海国际金融之都的经济秩序与市场安全。二是注重源头预防，健全行刑衔接机制。主动加强与行政机关的互联互通，完善案情通报与案件移送机制，建立大数据平台，打通部门间的信息壁垒，实现执法与司法的数据互联与信息共享。多机关联合发布典型案例，共同推进法治宣传教育工作，从犯罪查处到预防违法，将案件的关口前移，起到办理一案、治理一片的示范作用。三是大力推进金融犯罪领域的办案专业化建设，培育“金融+法律”的复合型人才。金融犯罪分工细化、手段复杂，准确识别和应对有关犯罪活动，离不开一批具有较高水平的办案团队的支撑。上海市各级检察机关通过组织专项业务竞赛、开展庭审观摩活动，切实提高专业化水平，做好人才储备工作，为疑难复杂案件的处理提供智力支持。四是创建“上海检察服务统一平台”，设置法律法规、案件信息、法律文书的查询专栏，建立涉企来信快速办理机制，提供便捷高效的法律咨询、举报申诉渠道，让相关主体享受到更加优质的法律服务，将司法为民的理念落在实处，为上海国际金融中心城市的建设贡献力量。

二、优化法治化营商环境的积极探索

服务保障营商环境的检察作为

“法治是最好的营商环境”，统一开放、竞争有序的区域一体化市场，应在法治的轨道中运行。在宏观机制建设方面，上海市各级检察机关制定了一系列的规范性文件，为服务保障优化营商环境指明了方向。上海市检察院2018年出台了服务保障优化营商环境的20条意见，2019年开展了服务保障优化营商环境的6个专项行动，2020年发布了全面深化国际一流营商环境的行动方案，为打造优质营商环境提供持续的制度供给。与此同时，上海检察机关会同浙江、江苏、安徽检察机关签署了《关于依法服务保障长三角区域民营经济健康发展的意见》，联动服务民营经济，携手办理互涉案件，合力建设长三角优化营商环境的检察保障共同体。各基层检察院还在省域交界处积极推进服务营商环境的跨区域检察协作，上海市松江区检察院制定了《关于聚焦服务G60科创走廊建设营造法治化营商环境的实施意见》，主动服务大局，搭建检察一体化平台；上海市金山区检察院聚焦枫径、平湖交界处的跨省域“张江长三角科技城”建设，着力构建全方位的检察保障体系。上海大都市圈检察“一盘棋”的意识正逐步融入日常工作当中，将检察协作一体化的工作重点、体制机制、交流平台、服务保障等予以体系化、制度化规定，让跨区域服务营商环境的检察工作有据可依、有章可循。在未来，上海检察机关还将致力于服务长三角区域一体化建设，关注跨区域“数据不流通”“同案不同判”“同事不同办”等问题，加强各地检察院的沟通联络，破除区域壁垒，开展联合调研，研究协作方案，在入罪标准、数据共享、案件管辖、线索移送、调查取证、追赃挽损、犯罪预防、公益诉讼等方面达成更多共识，实现整体联动、同频共振的检察工作格局，朝着形成可复制、可推广的地区经验而不断努力。

在具体工作中，一方面加大涉企刑事犯罪的打击力度，回应民营企业发展的司法诉求。检察机关严厉惩治侵害企业正常生产经营活动的“套路贷”“职业索赔”等黑恶势力犯罪，铲除滋生相关犯罪的土壤；依法查处民营企业内部人员侵占挪用、商业贿赂等职务犯罪，扎实推进追赃挽损工作；深入探索知识产权刑事、民事、行政“三合一”的办案机制，强化对知识产权的司法保护。净化市场环境、平等保护产权、鼓励创新创造，为民营经济行稳致远提供法治保障。另一方面以服务为本位，构筑沟通协作机制，实现与企业的良性互动。近年来，检察机关加强与工商联和企业家的沟通，利用广泛渠道了解企业发展过程中的各种难题，并据此细化落实专项检察行动，开展重大涉企案件督办、刑事执法活动监督，维护安全有序的法治环境。通过走访调研、专家咨询等途径，及时发现并解决企业生产经营过程中的安全风险，将违法犯罪扼杀在萌芽之中。针对部分企业对法律法规与规章政策不甚了解，治理体系和管理制度存在漏洞，风险预警及防范化解能力薄弱的问题，开展送法入企、以案释法活动，推动企业学法知法守法用法，提升其经营管理的法治化水平。

企业合规试点工作的有序开展

为了构建更高水平的法治化营商环境，上海检察机关以企业合规改革试点工作为契机，积极探索刑事合规不起诉制度。

第一，以“少捕慎诉慎押”的刑事政策为指导，在司法理念上实现升级优化。为避免“办理一个案件，垮掉一个企业”的现象，检察机关对社会危险性不高的企业法定代表人、高级管理人员等，要慎重适用羁押逮捕等强制措施。以宽严相济为指引，认真落实认罪认罚制度。审慎决定对企业负责人的强制措施，对犯罪情节较轻的企业家予以从宽处理；审慎决定对企业财物的查封、扣押措施，减少对企业正常运行的干预；审慎决定对涉及商业秘密的案件敏感信息披露，避免对企业未来发展造成重大不利影响。将法律的刚性与实践的灵活性有机结合起来，最大程度上释放司法善意，助力企业的长远发展。

第二，健全企业刑事合规的具体工作机制，保障合规检察工作的有序开展。在单位犯罪的案件中，涉案企业的注册登记地、实际经营地、犯罪行为地与结果发生地可能会产生分离，这对区域间检察机关的司法协作提出了新的要求，办案地与协作地的两方检察院需要厘清权责、各司其职，协同推进合规检察案件的办理。在企业合规的社会调查上，受地区差异、人力物力资源等影响，办案地检察院独立开展异地调查可能会存在不便，为提高工作效率、节约司法成本，可以委托涉案企业所在地的检察院协助进行社会调查，并最终由办案地检察院综合评估结果，制作调查报告。在合规检察建议的提出上，发挥办案地检察院对案件介入早、对案情了解深的优势，主导检察建议的制作。但同时通过联席会议等方式，充分听取协作地检察院的建议，交换双方意见，实现同频共振，为案件的公正处理打下坚实基础。

第三，依托长三角一体化平台，加强企业刑事合规协作。上海与苏浙皖检察机关一道，通过定期开展合规不起诉的案例研讨活动、联合发布专项报告及合规白皮书等方式，汲取各方先进经验，探索疑难问题的解决方案。充分利用长三角地区的政策、科技、人才等方面的优势，密切交流、共享资源，以提升区域整体的办案水平，着力打造企业刑事合规的先锋示范区。例如，2021年9月，上海市金山区检察院对一家注册地江苏省无锡市惠山区的运输公司展开了企业合规的异地检察工作。上海市金山区检察院依托长三角检察协作平台，联合江苏省无锡市惠山区检察院共同制发了检察建议书，并组织第三方机构进行合规监督考察。两地检察机关要求企业针对合同分包监管缺失、经营管理制度空缺、风险防控意识不强等问题进行整改，促成企业建立健全刑事合规体系，促使企业经营回归正轨。在今后的合规考察中，区域内检察机关将继续加强异地监督的动态衔接，实时跟进评估工作，以该案为试点，增强跨区域企业合规案件处理的一致性和协同性。

三、上海检察机关助力长三角区域一体化发展的检察协作

保护环境资源的跨区域协同

生态环境要素具有系统性与流动性的特点，环境资源案件也呈现出整体性和跨区域性的特征，避免重复性证据调查，统一案件的事实认定，破除地方保护主义，全面协调环境修复，离不开区域间检察机关的分工与合作。

1.生态环境保护的合作机制建设

上海及长三角区域内检察机关，以顶层设计搭建协作框架，依托毗邻的地理位置优势，开展生态环境保护领域的检察协作，以更高层次的检察服务保障生态环境建设。如，沪苏浙皖四省检察机关联合签订了《关于建立长三角区域生态环境保护协作机制的意见》，积极打造生态环境的司法保护合力。提前介入重大环境污染案件，加强对危害长江流域生态安全、跨省倾倒固体废物等犯罪的打击力度；密切生态保护疑难问题的沟通，实现办案业务数据的互联互通；依法开展环境和资源保护公益诉讼，推动区域生态综合治理，构建联防联控体系。又如，上海、江苏、浙江三地检察院共同签署了《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》，细化了包括线索移送、上级督办、协商管辖、结案程序等跨行政区划管辖的具体操作程序，探索推进全流域生态环境司法管辖机制，逐步在办案标准与执法尺度方面实现统一，破解了“上下游不同、左右岸各异”的水污染治理瓶颈。再如，上海市青浦区、浙江省嘉善区与苏州市吴江区检察长会签了《太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制》，在工作联络、信息共享、案件办理、生态修复、业务交流方面展开全方位的协作，充分发挥公益诉讼职能，全面加强对太浦河流域的环境保护。

2.生态环境保护的有益经验共享

区域检察协作不是地区各级检察机关的简单集合，而是地方优质检察资源的有机整合，通过“强强协作”与“优劣互补”，破除地方局限性，实现“1+1>2”的系统效益。上海大都市圈检察机关创新工作机制，主动探寻生态保护检察协作的有益做法。第一，树立恢复性司法的理念，推行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式，同步促进生态环境修复与生产发展转型。区域内各检察机关在办理案件过程中，运用“消除污染”“补植复绿”等生态补偿方式，督促行为人履行修复义务，努力实现“办理一案，治理一片”的司法保护效果。第二，构建一体化办案模式，推动检察协作的长效性。发挥好长三角区域检察协作办公室的作用，统筹规划、整体协调，加强日常工作的联系与互动；针对重大复杂的环境污染案件，抽调各地专业力量组成专项工作组，统筹办案资源，形成检察合力；实行检察官派驻河长、湖长办公室制度，共同商讨研判污染源治理的行动方案，协同参与环境保护的法治宣传工作。第三，破除行政区域壁垒，加强对生态环境保护的专业支持。一方面，利用智慧检务等平台，加强区域内检察机关的信息交流与数据互联，以提升案件办理质效；另一方面，逐步引入第三方评估机制，在线索发现、调查取证、鉴定评估等方面，提供专业咨询与技术支持。第四，常态化开展生态环境保护检察专项活动，以点带面，深化细化监督，瞄准现存短板，强化对策研究，集中整治区域内的突出问题。

3.生态环境保护的典型案例指引

从理论研讨到实践落实，从制度建立到具体实施，上海大都市圈检察机关共建平台、共享信息、协助调查、协作办案，区域环境保护的一体化格局正在全面展开。在上海市人民检察院第三分院诉宁波某贸易公司进口“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼案中，三分院通过跨区域取证、聘请专家辅助人、委托第三方评估等方式，查清了案件的被告范围，固定了非法进口的证据，明确了无害化处置方案。积极推动公益诉讼的提起，让污染者偿付相关费用，以个案发挥警示教育作用，为试图利用“洋垃圾”牟利的企业敲响了警钟。长三角生态绿色一体化需要强有力的司法保障，该案作为跨行政区域公益诉讼的典型案例，为类似案件的办理提供了方向和指引。在江苏省海门市江山公司环境污染一案中，最高检将该案指定上海市崇明区人民检察院管辖，崇明区检察院多次巡视相关水域，评估生产作业风险隐患，针对企业违规处置生活垃圾等问题开展细致调查。依托北长江口生态环境保护跨区域检察协作机制，商请江苏省海门市人民检察院调取涉案证据材料，共同会商办案思路，签订并履行检察公益诉讼磋商备忘录。从依靠地缘关系到形成制度支持，从临时随机合作到常态规范机制，“一条长江、共同保护”的检察协作正向着更高质量、更好水平探索发展。

保护知识产权的一体化合作

随着经济社会的快速发展，知识产权刑事案件的数量不断增长，知识产权犯罪的专业性较强，新类型及疑难复杂问题较多，侵犯知识产权行为的产业链化突出，并且呈现出依托互联网跨行政区划的特点。基于知识产权案件办理的特征，上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县检察机关以“共创、共建、共享”为理念，成立联合办案组，签订规范性文件，着力打造全方位、多层次、综合性的检察服务体系，努力建设长三角知识产权保护一体化高地。

首先，三地检察机关共同会签了《青嘉吴检察机关服务长三角区域一体化发展备忘录》《关于加强长三角一体化发展区检察机关协作配合促进民营经济健康发展的实施意见》等合作协议，明确了检察工作的内容和方向，为知识产权跨区域协同保护提供指引。在此基础上成立了青吴嘉知识产权检察联合办案组，适时介入跨省市的重大知识产权案件，充分利用各地区优势，在案件调查、证据收集、司法鉴定等方面进行衔接，实现知识产权保护的区域检察联动。其次，三地检察机关建立了信息交流共享机制，共同制定知识产权案件的证据标准与量刑规范，推动区域内法律适用和执法、司法标准的统一。三地就知识产权犯罪的刑事政策把握、司法解释理解等问题达成了初步共识；在刑事证据规格、案件审查要点等方面形成了较为统一的标准；针对量刑规范化问题展开系统研究，分享办案经验，以一致的步调统筹推进检察工作，实现高水平的知识产权区域一体化司法保护。再次，三地检察机关积极发挥服务保障职能，构建面向公众的一站式平台。一是“一站式知晓”，利用新闻报刊、媒体网络、微信公众号等多种途径发布沪苏浙检察机关保护知识产权的工作动态，开展法律政策解读与法治宣讲工作，增强市场主体的知识产权保护意识，提高企业应对风险与挑战的能力；二是“一站式畅通”，便捷权利救济与保护渠道，受理知识产权违法犯罪的线索举报，接受知识产权权利人的控告，主动开展公益诉讼，严厉打击侵权行为，营造鼓励创新的良好氛围；三是“一站式咨询”，采用“线上+线下”法律咨询的方式，提供更优质的知识产权法律服务，根据企业发展的实际情况提出针对性建议。最后，三地检察机关落实知识产权司法人才培养协作制度，不断提升知识产权检察队伍的专业化水平。通过开展日常业务交流、组织定期研讨等方式，充分利用各地区的优势资源，搭建起理论专家与实务精英强强联合的人才梯队。鼓励检察人员关注新类型案件，持续推进对知识产权检察的理论研究，将智力成果转化为实践效果。以“青吴嘉”知识产权检察协作为代表，长三角区域知识产权检察联动体系正向着规范化、常态化发展，各级检察机关主动担当服务群众的责任，凝聚科学的理念共识，建设协调联动的机制，在实践中积累工作经验，为提供更高质量的知识产权司法保护而不懈努力。

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