林三凤｜人民法庭“保调立审执”一站式执行办案模式建构

林三凤

福建省龙岩市新罗区人民法院一级法官

要目

一、透视：人民法庭审理案件存在的执行问题二、高瞻：人民法庭办理执行案件的价值分析三、落地：人民法庭办理执行案件的实践梳理
四、出路：构建保调立审执一站式推进机制结语

人民法庭是人民法院的派出机构，是化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线，人民群众对人民法庭直接办理执行案件的司法需求日益强烈。人民法庭不仅在审理案件过程中存在“四不一未”影响执行效果的问题，而且存在制度瓶颈、人员短缺、配备落后等困难。但人民法庭直接办理执行案件既能更好司法为民，又能切实解决执行难，同时能助力基层社会治理、夯实执政之基，存在较强的秩序价值和制度价值。结合A市B区C人民法庭直接办理执行案件取得的经验，将“保全、调解、立案、审判、执行”五个相互独立又互有关联的节点融合成一个有机整体，从法律依据、政策依据、实践依据等方面建构“保调立审执”闭环式办案模式，积极回应人民群众高品质生活需求，形成“精准保、迅速调、便捷立、权威审、有力执”的一站式诉讼服务。

人民法庭是人民法院最基层的单位，是化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线，是推进社会治理、促进乡村振兴的最前沿，是巩固基层政权、维护社会稳定的重要主体。2019年2月，最高人民法院在《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》（以下简称五五改革纲要）中要求“完善立案、审判与执行工作的协调运行机制”。同年6月，最高人民法院在《人民法院执行工作纲要（2019-2023）》（以下简称执行工作纲要）中提出“建立基层人民法院派出法庭审理的案件由该派出法庭执行的机制”。人民法庭是离群众最近的地方，哪里有需求，它就在哪里。但既承担审判工作又承担执行工作的人民法庭少之又少。在回应人民群众对执行司法需求的进程中，人民法庭应进一步延伸司法服务链条，融合流程效能，开辟集保全、调解、立案、审判、执行（以下简称“保调立审执”）为一体的闭环式办案新模式。

一、透视：人民法庭审理案件存在的执行问题

截至2021年8月，全国范围内实际在运行的人民法庭共有10145个。各地人民法庭对于执行工作，存在各自为政的情形。部分人民法庭既审理案件又执行案件，部分人民法庭仅协助执行局做一些入户调查、查人找物的阶段性执行工作，部分人民法庭零星做一些与执行相关的保全工作，还有很大一部分人民法庭完全没有办理与执行相关的工作。以上种种状况，与案件审理存在千丝万缕的联系。

人民法庭审理案件存在的执行问题

对于普通老百姓而言，一份胜诉判决书并不是他们想要的结果，他们真正想要的是胜诉权益的落地，即实体正义。所有案件的审理实质上都将归结于执行问题，纠纷的最终化解就是执行到位、及时清结。在广大农村地区，基层人民法庭如果无法提供具有执行力的保全、查扣、划扣等强制跟进措施，那就满足不了人民群众日益增长的司法需要和对高品质生活的追求。从当事人和审判法官两个视角出发，人民法庭审理案件存在如下影响执行的问题：

1.不申请保全问题

人民群众在起诉前或者起诉时，对是否采取保全措施，无法持明确态度。如未能及时采取保全措施，最终将影响裁判结果的实质化落地。不诚信的执行债务人可能利用审判与执行的时间差，将其名下的财产转移、隐匿，导致执行不能，严重损害执行债权人的合法权益。

2.不规范立案问题

人民群众在行使诉权时，未能正确梳理、规范诉讼请求，存在任性诉讼现象，导致诉讼请求无法得到法律支持，或者不具有执行操作性而无法强制执行。

3.不真实调解问题

很多案件调解后，当事人未按照调解协议积极履行，最终案件仍需进入强制执行程序。也就是说，存在很多“虚假”调解案件，或者不能执行的“调解案件”，或者不负执行担保的调解案件。

4.不配合审理问题

每一个案件的审理都是执行的前奏，为执行做铺垫。很多当事人法律意识淡薄，认为只要自己不到庭，法院无法查清案件事实，就不会判其承担法律责任，因此故意不到庭，导致案件事实无法厘清，进而影响强制执行效率。

5.未前置执行理念和执行措施问题

执行程序是一个持续的动态过程，从当事人诉讼立案时就启动起来。很多审判法官缺乏系统思维，未能认识到执行是一个全生命周期管理的过程，未能全面考虑执行问题，对应保全的财产未及时采取保全措施，对审判过程中发现的财产线索未能及时控制和移送，对诉讼请求是否具有执行操作性不加考虑，最终导致裁判结果无法执行，造成执行不能。

人民法庭办理执行案件存在的实际困难

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，这就是我们通常提到的“审执分离”。但是，最高人民法院在《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中规定“执行权由人民法院的执行局行使，人民法庭可根据执行局授权执行自审案件”。截至2020年9月，全国10759个人民法庭共有员额法官18969名，平均一个人民法庭仅有1.76名员额法官。如此短缺的人员配置，不仅要完成辖区内的一审民事案件审判工作，还要负责源头化解矛盾纠纷、指导调解、法律宣传等工作。而执行工作需要花费大量人力，需要随时外出查扣被执行财物、寻找拘传拘押被执行人，人民法庭现有人员、车辆、办公设备及工作人员的业务素质均无法满足执行工作的需要。

二、高瞻：人民法庭办理执行案件的价值分析

法律的生命在于法律的实现，而执行是法律获得生命必不可少的形式与途径。虽然人民法庭直接办理执行案件存在诸多的困难，但亦具有很强的秩序价值和制度价值，凸显法律正当性和有益性。

第一，人民法庭办理执行案件是司法为民的现实需要，即执行程序法定性和有序性的体现。执行程序的法定性，要求当事人按照法律规定实施有关行为；有序性，即执行程序的每个环节均应按时间先后次序进行。这些论述表明，我们党没有任何自己的私利，我们党的全部奋斗就是要实现全体人民的根本利益。人民法庭服务的对象大部分是文化水平不高、交通出行不便的弱势群体。这些群众对法律是陌生的，对法院是敬畏的，他们一辈子可能是第一次也是唯一一次踏进人民法庭。案件审理已经耗费其大量精力，挤占其劳作时间。如果人民群众可以在人民法庭快速便捷办理执行手续，就能真正感受到“法之柔性与温暖”。因此，人民法庭直接办理执行案件是司法为民的现实需要，有利于以人民为中心发展理念的塑造，也是执行程序法定性和有序性的体现。

第二，人民法庭办理执行案件是切实解决执行难的内在需要，即执行程序的时限性和终结性。执行程序的时限性，即执行中每个环节都有时间的限制；终结性是执行程序秩序的核心要素，代表着执行结果的安定。从“基本解决执行难”到“切实解决执行难”的征途，就是实现执行程序时限性与终结性的过程。全国现有人民法庭员额法官18969名、法官助理12745名、书记员22110名，一旦这支庞大的队伍加入执行队伍，就能大大增强基层人民法院的执行力量。

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。中医“治未病”的学术思想与本文论述的前置执行理念有相似相通之处。中医“治未病”方法主要包括“未病先防”“见微知著”“有病早治”“已病防变”“病后防复”。这些方法对应保调立审执闭环式流程即：财产保全防转移、诉前调解防激化、诉中解纷促和谐、判后履行防转执、执前预告不失信。法庭工作人员前置执行理念，抓住有利于执行的“因子”，提高执行案件的质效指标，实现执行秩序在法定时限内的安定，即实现执行“治未病”。

第三，人民法庭办理执行案件是参与基层社会治理、助力乡村振兴的实践需要，即法的制度价值之体现。执行工作不仅仅是法律问题，更是社会治理问题，它涉及社会诚信体系建设和基层社会治理成效。五五改革纲要中要求充分发挥人民法庭面向基层、面向群众和便利群众诉讼、便利法院审判的优势，依法促进基层社会治理，有利于人民法庭参与到基层社会治理之中。党的十九大报告亦指出，乡村振兴战略的实施，必须确实加强农村基层基础工作，同时必须健全自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。每一次执行过程，都是一场普法教育的“现场直播”，是提升乡村法治能力的有力举措之一。因此，人民法庭办理执行案件是参与基层社会治理、助力乡村振兴的实践需要，有利于维护农村良好社会秩序，有利于规范农民各项行为规范，有利于促进乡村精细化治理体系建构。

第四，人民法庭办理执行案件是夯实执政之基的有效措施，亦是法的制度价值之体现。一项好的制度，能够规范一个群体的行为，并对社会大众起到“良法善治”的示范作用。长期以来，人民法庭始终把“思想建党，政治建庭”作为法庭建设的指导思想，汲取“支部建在连上”的历史智慧，创新“法庭支部+党建”模式，做到庭长与支部书记“一肩挑”，做到党建和审判工作同部署、同落实、同考核，发挥党员先锋岗示范作用。人民法庭办理执行案件，让公平正义化为实实存在的执行到位，让老百姓更加了解中国共产党人一心为民、全心全意为人民服务的宗旨，有利于彰显司法权威，是夯实执政之基的有效措施，凸显执行秩序的制度价值。

三、落地：人民法庭办理执行案件的实践梳理

制度的优越性必须在实践中予以论证。人民法庭办理执行案件的社会价值是从一件件执行案件中体现出来的。

A市B区C人民法庭办理执行案件情况

2019年11月，A市B区C人民法庭（以下简称C法庭）在全市17个人民法庭中率先建立法庭协同办理执行案件新机制，负责受理法庭辖区内应由区法院管辖的一审民事案件和该法庭审结生效的执行案件，由两名员额法官分别带领一个团队，由法官、法官助理、书记员及法警组成“1+1+1+1”执行团队，分别独立审理诉讼案件及交叉办理简易执行案件。2019年11月至2022年9月期间，C法庭受理和办结执行案件情况详见表1：

表1  C法庭办理执行案件情况（单位：件）

在近两年的时间里，C法庭办结369件简易执行案件，为该院执行局减轻了案源压力。

C法庭办理执行案件的具体做法

凡事预则立，不预则废。良好的运行效果，离不开C法庭采取的一系列有力措施：

1.科学周密部署

及时出台《关于立审执工作一体推进的若干规定（试行）》，努力打造立审执协调配合的法庭样本，整合推出“司法服务套餐”，打通司法联系群众、服务群众的“最后一公里”。

2.落实精密流程

法庭干警将深入一线调查案情作为基本办案原则，落实“三预先”原则，即身份信息预先核实、财产状况预先了解、村居家庭地址预先联络，为案件可能进入执行程序做好前期准备工作。

3.强制精准发力

以“三预先”促进“三精准”，即财产查扣手段精准、涉执人员查控精准、分配处置方案精准。提前做好执行工作预案，穷尽手段查找执行财产线索，规范终本案件线下调查，涉及有财产可以立即处置的，要求在财产查控后三个工作日内移送执行局财产处置组。

C法庭办理执行案件的利弊分析

人民法庭办理执行案件是否具有可行性？结合C法庭办理执行案件的实践分析如下：

1.C法庭办理执行案件的好处

首先，为民司法更进一步。C法庭距离中心城区有20多公里，管辖六个乡镇，最远的乡镇距离中心城区近70公里，距离法庭大约30多公里，执行债权人无需长途跋涉前往城区办理强制执行申请，与法庭执行法官的沟通更加便捷，法官前往执行债务人家中调解、和解及入户调查可以花费更少时间，亦能得到当地乡镇干部、村居委会工作人员的帮助支持，工作效果更好，结案效率更高。

其次，防控风险更多一招。法官清楚当事人之间矛盾纠纷的激烈程度，在执行过程中，能够采取更为恰当正确的防范手段，及时将社会风险隐患上报相关职能部门，有利于基层网格治理落地见效。

第三，防范腐败更有一手。C法庭采取审判法官交叉执行对方审结案件的方式，能够以节点切断权力寻租的空间，有利于打破自审自执的腐败陷阱，保持法庭队伍的廉洁性。

第四，执源治理更增一举。越来越多老百姓知道人民法庭不仅负责审理案件还负责强制执行，知法守法的意识逐渐提高。法庭司法威慑力日益强大，辖区内一审民事案件数量有了明显降幅。

2.C法庭办理执行案件的困难

C法庭直接办理执行案件，人手不足矛盾特别突出。C法庭每年均有500件以上的一审民事案件需要审理。为了办理执行案件，C法庭仅增配了1名法官助理和2名书记员，但执行工作节点多，各项事务较为琐碎，需要花费大量时间和精力。仅从C法庭安检室来访人员登记数量来看，2019年来访当事人为2440人次，大大超过2018年的1891人次，上涨了29.03%，这些来访人员大部分是办理执行案件的当事人。

综上所述，C法庭法官独立审理、交叉办理对方审结的简易执行案件，将有利于执行到位的“因子”——保全抓前抓好，将有利于减少执行案件的“因子”——调解贯穿审执全流程，注入执行前置理念和执行措施，做好立审执衔接工作，为辖区人民群众提供了便利快捷的一站式服务。

四、出路：构建保调立审执一站式推进机制

内部环节融合的过程，需要将各项工作形成相应的制度甚至上升至法律规定，为闭环式办案提供强有力的保障。保调立审执是五个相互独立又互有关联的节点，将五个节点融合成一个有机整体，发挥集约合力，需要从三个方面予以系统构建。

完善构建保调立审执一站式推进机制的法律依据

民事诉讼法规定了关于保全、立案、调解、审判、执行等相关内容，这五个环节分布在司法审判的全流域，立案、审判、执行三者之间前后承继，具有前后关联关系，保全与调解贯穿立案、审判、执行全过程，五个环节密不可分、相互交织。追求效率是民事执行的最高要求，民事执行程序尽可能快速地实现执行债权人的利益，是执行及时原则的体现。民法典规定“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”、“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务”，平等原则与公平原则均蕴含了执行债务人应及时履行债务的立法宗旨，无故未能及时执行到位对执行债权人而言就是一种不平等、不公平。迟到的正义即非正义。构建保调立审执一站式推进机制，能够让债权人更快速地实现债权，让正义“不迟到”、让公平“更高效”。因此，构建保调立审执一站式推进机制是符合我国立法宗旨的。

寻找构建保调立审执一站式推进机制的政策依据

要推动形成侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约、相互配合的体制机制。最高人民法院在五五改革纲要中提出，要“完善立案、审判与执行工作的协调运行机制”。同时，在执行工作纲要中亦要求“建立基层人民法院派出法庭审理的案件由该派出法庭执行的机制”。最高人民法院要求“探索部分案件由人民法庭直接执行的工作机制，由人民法庭执行更加方便当事人的案件，可以由人民法庭负责执行”。诸多制度政策，都在鼓励基层与时俱进，创新为民办实事举措。

确定构建保调立审执一站式推进机制的实践依据

实践是检验真理的唯一标准。C法庭办理执行案件的实践表明，人民群众对美好生活的高品质需求包含了对执行服务的司法需求。曾经，笔者遇到一位申请强制执行的当事人，经过攀谈，得知该当事人在人民法庭办理了起诉、开庭、宣判、退费、申请强制执行、领款等全部手续。在谈话过程中，这名当事人的目光始终充满信任，脸上洋溢着微笑。从这名当事人的反馈来看，人民群众对保调立审执一站式工作的司法需求是明确且迫切的。人民群众的满意是我们评价一项制度机制是否具有生命力的唯一标准。

系统构建保调立审执一站式推进机制

保调立审执一站式推进机制在C法庭的实践是值得肯定的，应从制度保障、人员保障、理念保障、廉洁保障四个方面搭建立体架构，设置更加科学合理的一站式机制。

1.制度保障

法律制度是国家和社会治理的制度依托和保障。必须适时出台集保全、调解、立案、审判、执行为一体的协调配合机制，并形成制度规范，打通法庭内堵点和法院部门壁垒，畅通节点之间的流转和部门之间的沟通交流，理顺一体化机制的制约点，推动一站式机制的高效运转。具体可从五个环节24个要点来系统搭建，详见表3：

表3  构建保调立审执一站式推进机制工作要点

2.人员保障

人法是指队伍建设与制度建设都是非常重要的，只有二者同时具备，并相互配合，我国法治建设才能顺利推进。办理执行案件需要向老百姓做大量释法说理工作，且时常需要应付突发状况，单靠几名法官是不可能完成的，要发挥团队协作合力。要组建一支审判经验丰富、善于做群众工作、兼具执行业务能力的审执团队。从实践经验看，人民法庭在原有审判团队之外，应按法官、法官助理、书记员及法警“1+1+1+1”的配比组合另行组建执行团队，有利于实现审执分离，也有利于职责分工和绩效考核。

3.理念保障

不能以结案绝对数和到位金额等绝对值对人民法庭进行一刀切考评。办理执行案件需要根据人民法庭实际情况，搭建高线思维，以执结率、结收比、到位率、执源治理指数等相关质效指标予以考核人民法庭执行团队的办案质量和效率。在审理过程中，法官要将执行前置理念贯穿审判全过程，对有利于案件执行的任何要素均予以重视和梳理，并采取相关的执行前置措施落实可执行财产和执行债务人下落，以防执行债务人转移财产或玩失踪失联。同时，法官在审理案件时应积极调解，尽量促成当场履行，推动矛盾纠纷实质化解决。此外，应对审结当场履行的案件予以考核权重加分。结合保调立审执五个环节24个工作要点，以考核促融合，以融合促集约，由执行法官联合审判法官互相协作，提高矛盾化解效率，真正发挥审执兼顾的作用。

4.廉洁保障

人民法庭员额法官独立审理交叉执行机制，虽然能够在一定程度上预防腐败风险，但人民法庭法官与当事人面对面接触机会较多，且长期工作在一线、在基层，不可避免会遇到一些诱惑和干扰。因此，人民法庭的负责人应承担一岗双责的责任，将党建与审判执行工作相结合，以党建引领审执工作，发挥党员先锋模范作用，带头落实三个规定填报制度，推行阳光下公开操作，公开、公正、透明地推进执行案件的各个流程，尤其应注重对双方当事人的告知工作，有力确保执行案件当事人的知情权和监督权，提高司法公开度，加强人民群众参与和监督审判活动的工作力度，守好廉洁底线。

结语

建设中国特色社会主义现代化强国，必须要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，持之以恒发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。人民法庭直接办理执行案件能够发挥法之维护社会秩序和规范社会行为的价值取向，符合社会发展规律，对当前乡村振兴战略的顺利开展亦能发挥显著的司法保障作用。人民法庭既审理案件又执行案件是解决当前执行案多人少矛盾、积极回应人民群众高品质生活需求的有力举措，是审判权与执行权依法分离又科学设置的有益探索，也是推动“法治中国”建设的重要举措。由人民法庭办理执行案件，从制度保障和机制运行层面予以精准延链补链强链，形成“精准保、迅速调、便捷立、权威审、有力执”的一站式闭环办案新模式，为人民群众提供司法服务套餐，是以人民为中心发展理念下司法为民的有力探索。

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