刘亚莉 陈燕敏｜以提级管辖为契机实现中级法院审级职能定位路径探析

刘亚莉

福建省龙岩市中级人民法院法官助理

陈燕敏福建省漳平市人民法院员额法官

要目

一、中级人民法院审级职能定位再剖析二、提级管辖试点运行现状检视三、以提级管辖为契机，促进定分止争，有效终审

完善四级审级职能定位是人民法院多年来的改革重点。2020年，党中央也将四级法院职能定位纳入政法领域改革范畴和法治规划轨道内。为全面落实党中央部署的重大举措，构建更加公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，最高院于2021年9月底发布《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，通过完善案件提级管辖机制等一系列改革措施，逐步实现四级法院各司其职、各尽其能，各类纠纷分层解决、有效过滤。笔者结合前述实施办法对中级法院的审级职能定位进行深度分析，得出中级法院在审级职能定位改革试点中是上下联动的枢纽，特别是案件提级管辖机制能否充分发挥作用的关键一环，再在检视提级管辖试点运行现状基础上，分析提级管辖尚未达到预期效果的三大原因，最后按时间脉络，提出通过构建提级管辖三大机制，实现中级法院“有效终审、精准定分止争”之审级职能定位。

完善四级审级职能定位是人民法院多年来的改革重点。2014年7月，人民法院《四五改革纲要》提出，要通过改革民商事案件级别管辖制度，规范法院审级监督关系等举措，合理定位四级法院职能。2019年3月，适逢深化司法体制配套改革，人民法院《五五改革纲要》提出通过完善审级制度、强化上级法院职能、健全完善案件移送管辖和提级审理机制等举措，推动将特殊类型案件上交较高层级法院，以实现四级法院职能进一步优化。党中央也高度重视审级职能定位改革。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确一审、二审和再审的裁判重点，要求进一步完善审级制度。2020年，中共中央陆续将四级法院职能定位纳入政法领域改革范畴和法治规划轨道内。

为全面落实党中央部署的重大举措，构建更加公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，最高人民法院经全国人大常委会授权，于2021年9月底发布《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），自2021年10月至2023年10月开展改革试点。《试点实施办法》为四级法院职能定位改革清晰明确地指明了方向，即通过完善行政案件级别管辖制度、完善案件提级管辖机制、改革再审程序等，逐步实现基层法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。通过阐述《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》中“放下去”和“提上来”的基本思路并对照高级法院的审级职能定位，对中级法院“有效终审、精准定分止争”的审级职能定位进行再剖析，进而提出中级法院应以提级管辖为契机，在提级管辖前探索建立提级管辖案件发现、甄别机制，在提级管辖中完善审级衔接监管机制，提级管辖后完善法律统一适用机制三大机制。

一、中级人民法院审级职能定位再剖析

审判重心下沉——中级法院变“终审”法院

《试点实施办法》的基本思路之一是“放下去”，即实现审判重心进一步下沉，与之相配套的举措是同时发布通知，将中级法院管辖民事案件诉讼标的额从此前的3000万／1000万提高至5亿／1亿，这意味着中级法院受理的一审民商事案件将大幅度减少，甚至可能除知识产权案件及涉外涉港澳台民商事案件外没有其他一审案件，而二审案件可能有较大幅度提升，进而向高级法院申请再审的案件随之增多。在此情况下，要实现“有效终审，精准定分止争”，可从两个维度考量，一是“对上”，当事人对二审裁判接纳程度高，服判息诉，生效裁判的公信力和权威性实质性增强，再审申请率低，案结事了，既避免因“终审不终”冲击我国两审终审制，也避免高级法院疲于应对大量再审审查案件和再审案件，影响其“统一裁判尺度”的“规则治理”功能发挥。这必然要求中级法院保证二审裁判质效，裁判尺度统一。二是“对下”，基层法院在一审诉讼中即准确认定案件事实，正确适用法律，审判质效好，上诉规模小，这要求中级法院充分发挥加强对基层法院的监督、指导的职能作用，统一辖区裁判尺度，促进基层法院在一审诉讼中即实质化解纠纷。

特殊案件上移——中级法院为“提级管辖”审查法院

《试点实施办法》的另一基本思路是“提上来”，即将特定类型的案件通过提级管辖，交由较高层级法院审理。特定类型案件确定为5类，其中基层法院能将五类案件都上交中级法院审理，中级法院仅能将第3、4、5类案件送交高级法院审理。因此，中级法院既要考虑是否接受基层法院报请进行提级管辖，又需考虑主动提级管辖基层法院受理的一审案件，还需要考量基层法院提级管辖的案件及其自身受理的一审案件是否再往高级法院报送提级管辖。若高级法院受理中级法院报请的提级管辖案件，则该案件的二审法院将为最高法院，故《试点实施办法》设置了更严格的提级管辖条件，实践中相对较少，故提级管辖案件主要由基层法院报送，中级法院负责审查和主动提级管辖，中级法院便成为提级管辖制度能否发挥作用的关键一环。这必然对中级法院如何发现、甄别案件是否符合提级管辖案件以及如何通过提级管辖达到“审理一案，指导一片”的示范效果提出了新的挑战。

从高级法院审级职能定位反观——中级法院为统一裁判尺度之关键法院

改革试点以来，再审纠错、统一裁判尺度的责任将主要由高级法院承担。一方面，再审程序毕竟突破了既判力制度和程序安定性原则的要求，是在案件审结并具有法律效力之后，为当事人提供一种获得再次审理的可能，属于“消防通道”性质的非通常救济路径，而此次试点对再审程序的改革仍然没有突破全面审的范畴。另一方面，再审个案基本都具有事实上的特殊性，不一定普遍适用于普通程序案件。换言之，通过特别救济程序审理的案件不一定具备统一裁判尺度和法律适用的功能。再审案件只是高级法院乃至最高法院统一裁判尺度确保法律统一适用的一部分素材。统一裁判尺度和法律适用不应当主要依靠再审，在省级层面实现司法尺度统一还有赖于高级法院受理提级管辖案件以及中级法院在提级管辖以及在审判过程中汇总的其他需要进一步统一法律适用问题的案件，这一点可以从《试点实施办法》第六条进一步得到证明，提级管辖的根本目标之一即在于通过中级法院、高级法院对个案纠纷的解决推动创设规则（司法解释或指导案例）。也即中级法院担负着向高级法院、最高法院提供统一裁判尺度素材的任务。同时，不少学者也认为，二审程序属于常规救济，再审程序属于特殊救济，在未生效的二审程序中即尽可能统一裁判尺度，准确适用法律比通过再审纠错程序实现统一更有意义，更有利于维护司法公正与法律安定性。这就又回到前述中级法院作为绝大多数案件的终审法院如何发挥统一辖区法院裁判尺度和法律适用的范畴上了。

综上，中级法院在审级职能定位改革试点中是上下联动的枢纽，特别是案件提级管辖机制能否充分发挥作用的关键一环，如何以此次提级管辖试点为契机，检视现状，探索突破，实现其职能定位，是全国数千家中级法院在这两年试点过程中必须思考的课题。

二、提级管辖试点运行现状检视

按照《试点实施办法》要求，各高级人民法院应结合对应开展的试点工作，制定具体实施方案和相关制度规定。2021年11月30日，福建省高院出台本省实施方案（以下称《福建省试点实施方案》），并发布通知，要求建立试点工作季报机制，开展试点数据统计工作。截止2022年6月，开展试点工作已近三个季度，笔者所在市辖区的基层法院报请提级管辖案件数及中级法院依职权向高级法院报请提级管辖的案件均为零。川大法学院的龙宗智教授在两个试点省高院调研发现，试点开始后一个季度，下级法院报送及上级法院提级管辖的案件都很少，仅有少量教育“双减”、环境资源领域民事案件从基层法院上交。2022年5月，浙江省高院审理首例提级审理的案件，湖南省邵阳市中院首次对基层法院报请提级管辖的案件裁定提级管辖，广东省广州市中院首次使用提级管辖程序审理案件。6月，北京二中院审理全市首例提级管辖案件……以上情况说明，《试点实施方案》实施以来，仅有少量基层法院报请提级管辖，中级法院主动决定提级管辖的案件则更少，通过试点达到将具有规则意义、涉及重大利益等特殊类型案件进入较高层级法院审理的预期成效尚并不明显。笔者认为，可能有以下几方面原因：

类型束缚

《试点实施办法》将基层法院可报请移送管辖的案件限定在五类，中级法院可报请移送管辖的案件限定在三类，其中涉及重大国家利益、社会公共利益的案件总体确实较少；仅仅在辖区属于新类型或者仅仅属案情疑难复杂的案件不属于移送的范围，两者必须同时满足；由上级法院一审更有利于公正审理的案件主要指可能受地方影响，基层法院不宜行使管辖权（不包括不能行使管辖权，依法应报请指定管辖的情形）的案件。在实践中，绝大多数法官不会认可由别人审理案件会比自己审理更公正，哪怕是上一级法院的法官，而且受地方因素影响较大意味着办案过程中可能受到一定内外部过问或干预，若以此为由报请提级管辖，又涉及法院干警每月必须在“三个规定”记录报告平台上进行报告，可能给经办人带来一定压力。因此，最可能移送的即为第3、4类案件，而这两类案件的发现、识别对两级法院而言均存在一定困难。

规则束缚

我国民事诉讼法自1998年施行以来，就规定了上级法院可提级管辖，也可将案件下放，只不过在2012年民事诉讼法改革时明确案件下放需要经上级法院批准。多年来，上级法院交下级法院审理的多，下级法院报请提级管辖的少，上级法院主动提级管辖的案件则更少。《试点实施办法》在诉讼法及最高法院2010年即确定的四类提级管辖案件基础上进一步调整提级管辖案件类型以及相应程序，基层法院报请提级管辖必须经本院院长批准，涉及法律统一适用的，应当经审判委员会讨论决定，再由上级法院决定是否提级管辖。基层法院为避免中级法院不同意提级管辖，很可能事先与中级法院沟通、请示，如此一来，报请提级管辖需要经基层法院内部，基层法院与中级法院对口部门之间讨论、协调，既耗时又耗力，还可能最终不被中级法院允许。因此，案件主审人或径直审理后作出裁判，等待不服的当事人上诉，案件进入二审程序；或直接采用传统的案件请示报告解决案件法律适用等疑难问题。所以有人提出应改良提级管辖规则，去除提级管辖规则中“上级法院绝对决定权”，赋予基层法院分流案件、反映困难的保障性规则。也有学者主张“案件请示机制对提级管辖仍然可能发生抵消作用”，应“注意限制和规范案件请示制度，防止其妨碍提级管辖制度实施”。

推进不力

司法改革以来，案件数量激增，基层法院和中级法院案多人少矛盾愈加尖锐，两级法院清结案压力大，法官均忙于埋头办案。受经费限制经费和疫情影响，各式线上培训越来越多，但辖区内两级法院间的业务交流越来越少，案件评查越来越频繁，审判年会、例会却越来越少，基层法院愈加缺乏向上级法院反映一线审案难点、疑点的渠道；法官们对案例检索的依赖程度越来越高，当事人、代理人反映同案不同判的情况越来越多，基层法院发改案件也越来越多。中级法院对基层法院的了解程度以及对基层法院的监督、指导力度与基层法院的期待和实际需要仍有不小差距，特别是在统一辖区法院法律适用上还有很大提升空间。此次完善改革试点中完善提级管辖机制的重点落在中级法院，中级法院可以此为契机采取一系列举措，了解基层需求和意见，进而探索建立甄别机制，完善审级监管机制等，同时发挥审判业务监督指导作用，辐射提级管辖范围外的其他案件，统一规范标准、操作流程等，虽费时吃力但利长远。但不少中级法院基于对自身审级职能定位的认识不到位缺乏提级管辖的动力，对提级管辖的宣传、推动力度不够，甚至与《试点实施办法》施行前并无二致。

但试点毕竟有两年时间，运行至今9个月，且在试点初期，各法院都处于摸索、尝试阶段，具体效果如何，还有待后续观察，更有待于各级法院积极推动实施，特别是中级法院，作为上下联动的枢纽和提级管辖机制能否充分发挥作用的关键一环，更应思考如何在《试点实施办法》规定框架内，发挥提级管辖作用并建立与提级管辖相配套的其他机制，以实现其职能定位，并在实践中汇总数据，分析研判，总结经验，反映运行中的困难和问题，提出意见和建议。

三、以提级管辖为契机，促进定分止争，有效终审

提级管辖前——探索建立提级管辖案件发现、甄别机制

如前所述，无论是基层法院疑难案件请示报告制度可能对提级管辖带来抵消作用抑或基层法院提级管辖需经历各种程序且并无提级管辖的决定权，都使得基层法院实际欠缺报请提级管辖的动力。而最可能提级管辖的案件并非试点后突然出现，而是辖区近年来审判实践累积的尚未解决的存在法律适用分歧的案件，这在识别上有一定难度，必须经过梳理，汇总两级法院相关审判数据后分析、研究、探讨，再进行甄别，如此才有可能实现精准提级。综上，笔者建议，中级法院主动出击，通过以下三个关键步骤为提级管辖及相关机制完善建立奠定坚实基础。这既是加强对《试点实施办法》的宣传，推动运行提级管辖，实现基层法院和中级法院审级职能定位的必然要求；也是《试点实施办法》第四项规定的中级法院主动决定提级管辖的必经之路，更是案件下沉之后，中级法院加强对下监督指导，保障基层法院审判质效的现实需要。

1.深入一线，全面调研摸排

由中院审判管理部门牵头，检索《试点实施办法》施行以来，其他省市中级法院、高级法院提级管辖的案件，组建由审委会专司委员、审判专家和各业务庭审判骨干等组成的调研组，深入辖区基层法院及本院各业务部门进行深度调研，与一线法官、审判管理部门人员座谈，就其他法院的试点案件及出台的提级管辖试行规定等进行交流，全面收集、摸排以下信息：

（1）基层法院对提级管辖的意见和建议；

（2）在辖区属于新类型且案情疑难复杂的案件；

（3）在事实认定、法律适用和案件处理上都有一定难度的案件；

（4）法律及相关解释未规定或规定不明确，需要进一步明确的情形以及相关案件的具体处理情况；

（5）近五年（即司法改革以来）二审发改案件相关情况；

（6）二审裁判尺度不统一的案件（既包括处理结果不同但二审均维持的类案，也包括处理结果不同但部分被二审维持，部分却被发改的类案）；

（7）辖区内特定程序或特定类型案件法律适用明显不同的案件；

（8）当事人反映同案不同判的信访案件、再审案件以及相应的信访件答复意见，再审审查案件处理结果、再审案件审理结果；

（9）中级法院、高级法院近年来发布的业务类审委会会议纪要、审判长联席会议纪要、各审判庭发布的审判指南、内部参考文件在审判实践中的落实情况；

（10）中院各业务庭室近三年接到基层法院对口业务庭的请示汇报案件及请示结果；

（11）各法院在办案过程中检索到的存在冲突的最高院公报案例、指导性案例、参考案例等。

2.拓宽发现路径——建立当事人及其他诉讼参与人反应机制

司法是人民的司法，必须坚持人民性，能对诉讼各方产生影响的诉讼环节都应尽可能保障其参与并表达的权利。一方面，当事人作为诉讼直接参与者，案件由哪一级法院审理将对其产生重大影响，而且，自《试点实施办法》施行以来，已经出现不少当事人提出管辖异议，主张案件属《试点实施办法》规定的特殊案件，请求移送至辖区中级法院审理的情形。最高法院也认为试点到一定阶段，“有条件、有基础的人民法院可以探索建立当事人申请提级管辖机制”，因此，确有必要将当事人、诉讼代理人列为提级管辖的申请主体，即能保障当事人利益，亦能实现对案件的监督。实践中，扬州中院、梅州中院、湖北高院已研究制定《关于特殊类型案件提级管辖的规定（试行）》《提级管辖程序规定》，赋予当事人申请提级管辖的权利。当事人申请提级管辖的，应由受诉基层法院决定是否采纳其申请，同时做出一定限制，避免当事人滥用权利，如不再赋予已经级别管辖异议或其他地域管辖异议程序的当事人再申请提级管辖的权利；还应注意在当事人既主张管辖权异议又提出提级管辖，且案件符合提级管辖情形的情况下，异议程序与报请提级管辖程序如何分别处理及上下级法院衔接问题。

另一方面，律师、法律工作者辖区不同法院代理各类案件，更能发现法院裁判法律适用不一致，裁判尺度不统一的情形。在案件审理过程中，常有一方代理人提交本省或本市对其有利的生效判决供法官参考，另一方则提交相反的判例。法院应畅通同案、类案不同判反映渠道，既让诉讼参与人能在自己参与的具体案件中及时反馈，又能鼓励其将并未亲自参与但了解掌握的类案不同判情况予以反馈，让法院及时做出分析判做出作出回应，既可提高案件质效或依法纠错，亦可为诉讼参与人今后诉讼、代理提供更好的指引。周强院长在完善四级法院审级职能定位改革试点动员部署视频会议上，也提出将建立当事人、其他诉讼参与人反映法院法律适用不一致问题机制，最大限度避免“类案不同判”现象。

3.梳理总结，全面检视

首先，座谈交流后，基层法院可不经请示程序，自行整理案情疑难复杂的新类型案件，报请提级管辖。

其次，中级法院广泛听取基层法院对提级管辖的意见建议并综合近年来辖区基层法院请示汇报案件、当前有审理难度的案件即可大致明确辖区内可能有提级管辖需要的案件类型。在此基础上，进一步挖掘适合提级管辖的案件，细化《试点实施办法》中规定的特殊案件类型，列出清单。筛选出两级法院普遍认为法律（含司法解释）尚未规定或规定不明确，需要进一步明确的案件以及已有指导性案例、公报案例予以明确但案例裁判理念不同甚至完全相反的类案，列入将来提级管辖范围；对照近些年发改案件，特别是辖区裁判尺度不统一的各类情形，分析在法律适用上是否存在障碍或分歧，存在且如今尚未解决的案件即属于市域范围内具有规则意义的案件，将其列入提级管辖范围；将法律适用上不存在障碍或分歧，不符合提级管辖情形但操作不一的情况作为下阶段规范、统一的重点。

再次，梳理近年中级法院下发的审委会会议纪要、法律适用疑难问题相关解答、审判参考与省高级法院、最高法院各类通知、指导案例、公报案例不一致或因民法典及相关司法解释施行、民事诉讼法修改而不再适用的情形以及在辖区法院仍有不同理解操作不一的情形，将其作为下阶段修正、调整的重点。

提级管辖中——完善审级衔接监管机制

1.缩短移送期限

《试点实施办法》第7条规定，至迟应在案件法定审限届满三十日前报送。《福建省试点实施方案》对此予以沿用。笔者认为需要提级管辖的案件应为普通程序案件，若在法定审限届满三十日前报送，已经近五个月审理，多数已经开庭审理，此时再进行提级管辖，重新通知应诉、开庭，再经六个月审理期限，可能造成诉讼期间过长，影响当事人权益，因此在具体操作中，可进一步将移送时点限制在未经开庭审理，审理时间未达法定审限的一半，以尽早启动提级管辖相关程序，实现效率公正，保障当事人权益。

2.严肃审查审理程序

审判业务庭审查后决定提级管辖的，应当经分管院领导批准，若分管院领导不同意，则通过专业法官会议决定，最终同意提级管辖的，原则上应将案件交由原讨论决定提级管辖的合议庭审理或交由业务庭庭长、分管院领导，发挥院庭长带头办繁案难案的示范引领作用。因提级管辖的案件解决的是疑难复杂的新类型案件或具有普通法律适用指导意义的案件，担负“审理一件，指导一片”的重任，属于繁案，应当更加审慎，进行精审。建议均应通过专业法官会议讨论，若涉及纠正此前类案不同判，法律统一适用的，应当经过审委会讨论决定，形成多数意见后再做出裁决。

3.严格备案程序

《试点实施办法》第八条规定，中高级法院决定提级管辖的案件应当向上一级法院立案庭备案。这里的备案应作扩大理解，不仅仅指将“决定”备案，还应当包括当事人未上诉，向上级法院备案案件审理结果，以保障上级法院全面掌握提级管辖案件的具体情况，根据经济社会发展情况，确立更高层级的裁判规则。

提级管辖后——完善法律适用问题统一机制

我国虽然非判例法国家，但基于考核压力，为避免案件被发改，基层法院的法官通常愿意接受或服从上级法院，特别是上一级法院的裁判理念。换言之，中级法院的生效裁判，无论一审、还是二审，无论二审是维持还是改判，都会给基层法院带来引导和示范作用，在未来的裁判中予以贯彻。中院将案件提级管辖后，将出现两种结果，一是当事人服判，一审裁判即发生法律效力；二是当事人不服，向高级法院提起上诉，案件进入更高层级法院视野，或被维持或被发改。对于后者中被高级法院改判的提级管辖案件，由高级法院根据实践需要，制定相应裁判规则，发布指导案例，辐射全省各级法院。对于前者，也即一审生效和二审维持的提级管辖案件，已被当事人或上级法院认可，但辖区基层法院、中院其他业务庭并不知晓。为实现提级管辖案件价值最大化，除常规文书上网之外，中级法院对此类案件，可根据辖区审判实践的需要，及时编选提级管辖的典型案例，发布在法院内网或微信公众号中，扩大知晓率和影响力，以指导辖区法院的相关审判工作，实现“审理一件，指导一片”，促进辖区内法律统一适用，实现提级管辖制度良性循环。但不可否认，若提级管辖案件一审即生效，由中级法院作为终审法院，终审级别过低，会对于重大疑难案件审理效能造成减损，在统一法律适用上确有局限性，而且仍可能由当事人通过审判监督程序被推翻（实践中当事人放弃二审通过再审改变生效判决的案例比比皆是），加之同省不同中级法院基于各地法治环境、经济发达程度不同，所作出的裁判可能带有地方烙印。为实现省级层面的法律适用统一，同时又不违反《最高人民法院关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》中有关中级法院不得制定审判业务文件的规定，可由中级法院从提级管辖一审生效案件中提取出裁判规则，此前审理时未经审判委员会讨论的经审委会讨论确定后，请示高级法院能否在类案中予以沿用，一则指导辖区基层法院将来审判实践，二则为高级法院研究制定相关审判业务文件、发布典型案例等提供素材。除提级管辖案件外，对提级管辖前摸排检视后发现的不适合提级管辖，但确实存在统一和规范需要的事项，也可采用同样的做法，强化对下指导。

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