陈丽平 梁源｜论基层法院院庭长的审判监管模式转型路径

陈丽平

福建省漳平市人民法院立案庭庭长、一级法官

梁源

福建省龙岩市中级人民法院立案庭副庭长一级法官

要目

一、问题提出：院庭长作为三大承重墙之一审判监管主体运转缺位二、深度剖析：院庭长审判监管主体运转缺位原因及规律再认识三、价值取向：院庭长审判监管权优势价值元素元素分析及功能定位
四、现代转型：院庭长审判监管权优势价值要素机制重新构建

合议庭、院庭长及审判委员会作为审判监督管理三大承重墙，在审判活动中起着重要的监管作用。审判体制改革要求对院庭长的审判监督管理职能去行政性，但并不意味着去院庭长的监督管理，相反明确院庭长在审判监管中的三大承重墙的主体地位，尤其在明确其与审判组织、审判管理部门关系以及平衡权责关系是极其重要的。可以通过提取院庭长审判监管的优势价值元素，将审判监管的功能定位在扁平化管理，在集体性决策上重点抓住院庭长审判监管的示范、识别、反馈、服务等优势价值元素，从而真正促进院庭长审判监督管理模式的现代化转型。

一直以来基层法院的审判监督管理是在审判委员会、院庭长、合议庭三大承重墙的支撑下运行的，院庭长作为法院的中流砥柱，在审判监督管理中起到关键作用。从最高人民法院发布三五纲要开始，尤其是《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》出台后，围绕着“让审理者裁判、由裁判者负责”审判独立机制的建立，审判监管去行政化的改革已不断深入，司法权去行政化已深入各个审判者的人心，审判监督管理的理念已向科学化转变，尤其是逐渐从实体监督转为程序监督，从随意性转为组织性、留痕化，但如何平衡司法权独立性与审判管理的层级性，如何在审判监督管理中实现促进审判机制的科学运行，一直是院庭长审判监督管理的难题。

一、问题提出：院庭长作为三大承重墙之一审判监管主体运转缺位

机制检视：院庭长审判监管科学运转机制缺位

虽然近十年来，最高法院围绕着审判独立又不孤立的改革目标一直在积极探索院庭长审判监管机制的运行，但从近十年出台的文件仍是比较宽泛，都是从总体审判监管制度设计上提及院庭长审判监管，并未专项出台针对院庭长审判管理机制。其次，文件中比较具体的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见》，也仅是对院庭长所应管理的几项审判事务进行概括性的规定，审判管理事务清单不明确，未有具体操作流程，在实践中较难指导基层法院。在审判监督管理实践中，专门制定院庭长审判监督管理机制的基层法院不多，在吉林省高院率先出台关于规范院庭长审判监督管理职责的办法，之后吉林省部分基层法院跟随出台相关的实施细则，其他省市专门出台针对院庭长审判监督管理机制的基层法院不多。以F省为例，从省高院至基层法院并未专门出台院庭长审判监督管理规定，将院庭长的审判监督管理规定散落在审判管理部门拟订的审判管理规定或者政治部出台的绩效考核管理办法中。

表1  最高院近十年关于院庭长审判监督管理的规定

职能检视：院庭长监管职能缺位

自司法责任制改革的深入，随着防止干预司法的三个规定的深入运行，院庭长不同程度存在不愿管、不敢管、不善管的局面。通过问卷调查，有部分院庭长因怕被扣上干预案件的帽子，对于最高院规定的四类的案件未能及时行使最高院文件赋予的审判监督管理权，未要求合议庭向其报告案件的进展，也未能及时把握案件的态势，最终案件出现改判或者再审或者信访，因案件不稳定性影响法院的社会公信力。有部分案件，当案件承办人主动咨询院庭长时，以案件由承办人主审为由，对于个人法律适用、法律关系的厘定等意见含糊其词，未能起到院庭长的法律示范作用。有部分案件需要普通程序合议时，院庭长主动介入并承担审判长的不多，合议演变成了由陪审员陪审，增加审判天数的借口。有部分案件出现同案不同判的情况，院庭长对类案的监管未形成相应的体系，对于诉讼流程的监管也往往形同虚设。未能正常对审判管理职能的进行深入研究，甚至缺位，往往无法促进科学审判机制的发展。

质效检视：审判质效深受影响

从三五纲要开始，尤其是最高法出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》取消院庭长的审签制度之后，审判监督管理权去行政化的目标越来越浓烈，“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法理念已深入各类法官的内心，尤其司法责任终身制确定后，法官自主性与独立性便愈来愈盛，内心不遵从及服从审判监管的趋势愈演愈烈。从L市7家基层法院来看，从2016年司法改革后，案件质量及效率等审判质效指标从改革前的前列一直退到省基层法院后位，尤其发回改判、审理天数、延长审限未结比、简易程序使用率等多项指标一度列到了最后一名。从表格可以看到，因法官的独立性意识增高，不服从院庭长监管或者院庭长监管不到位，由于个体裁判的局限性，导致因简单因素被改发的案件增多，出现同案不同判的案件量增大。而由于法官终身责任制及法官素养参差不一的情形，案件审理天数急剧上升，普通程序适用率上升，而普通程序的适用也未出现院庭长参与合议庭，而仅是选择陪审员转为普通程序为实现案件审理天数的延长。

表2  L市基层法院综合情况在省8个地域的排名

二、深度剖析：院庭长审判监管主体运转缺位原因及规律再认识

院庭长审判监督管理的制度设计及理念转化，都是在平衡独立审判权与审判监督管理的行政集权中做出的调和，其最核心的内容就是以审判为中心，通过院庭长的审判监督管理权最终服务于审判机制的科学运转，但审判监督管理权本身的行政性，在审判监管过程中易出现行政与司法的矛盾与冲突。

院庭长行政逻辑与司法逻辑混同

法院作为行使审判权的行政机关，其涵盖政务管理权类的行政权力及以审判业务为重的司法权力。院庭长，是法院内部设置的管理者，其除了享有审判权力以外，同时享有承担法院审判权的科学运转的行政权力，长期的定位不清，使得院庭长在交叉行使司法权及行政权时容易产生逻辑混乱。行政权的管理属性，要求其下属须服从上级下达的命令，行政的命令性及权威性，是其管理中必不可少的要素。司法权则强调公平正义，而公平正义的前提就是最高法院强调的“让审理者裁判，让裁判者负责”，意味着案件的审理者的独立性，而这一独立性便使得审理者有天然不受制于类似院庭长管理者管理的性质。而院庭长在行使审判管理权时产生的行政逻辑与审理者的司法逻辑必然产生思维冲突，便产生了院庭长为实现法院科学审判管理而行使审判监督管理权过程中落实不到位或者缺位等系列问题。

院庭长在审判组织的作用有限

司法案件在法院审理中最重要的三大审判组织，即合议庭、专业法官会议、审委会，该三大组织在法院审理案件过程中起到层层把关及优化审判的作用，院庭长作为审判监督管理权重要力量，改革后在这三大审判组织的作用并不明显。随着案件签发制的取消，法官在审理过程中独立性的崛起，院庭长在三大组织发挥的力量是有限的。首先是合议庭，一些案件案情复杂经普通程序审理，院庭长并不必然成为合议庭的审判长，而取决于法官对院庭长的依赖程度，在基层法院很多法官在审理普通案件过程中，运用陪审员的居多，合议制成为了合而不议，演变为了复杂案件拖延审理期限的方式。其次，专业法官会议设立的初衷是内设机构扁平化后在立案、刑事、民事或综合等专业领域起到把关及引领的作用，专业法官会议的团队长也由院庭长担任，但大多数的基层法院在成立专业法官会议后并无相应的运行机制，其启动、合议、记录、反馈的模式并无规范化，导致专业法官会议运行随意化，院庭长通过专业法官会议对案件的审判监管并无实质化促进作用。最后是审判委员会，审委会运行制度较为完善，有一套较为标准的运行的机制，大部分的院庭长也是审委会委员，除院庭长认为需要审委会讨论的四类案件、按照法律规定需要审委会通过的案件外，基层法院通过审委会能把控案件质量的能量较小。

院庭长审判监督管理权责匹配冲突

造成权责匹配冲突的根源在于在去行政化过程中对权力关系的简单化处理，导致法院外部压力型任务注入与内部平权式治理之间的矛盾，法院功能的超载化，扩充了法院管理的范围。司法改革后取消院庭长对案件的审签制，由院庭长通过案件的审签对案件把关演变为法官独立为案件审核签发，院庭长对法官案件监管最直接的渠道被直接取消。从法院司法的公正高效运转来看，对外院庭长一样要承担案件质量和高效快速办理的外界职责，然而，由于审签制度的取消，院庭长的监管渠道狭小，对于案件文书的瑕疵，同案不同判、改发案件、信访案件的把关的权属却无从下手。面临上级法院下发的审判质效管理目标，例如结案率、收结比、审理天数、改发率、简易程序适用率等审判质效指标，面对具体的案件情况，改革后，具体反馈源在法官，对于案件的监管由院庭长的主动权演变为被动依赖法官的反馈。面对权责匹配冲突带来的风险中级，院庭长的选择并不多，要么是将“程序做到无懈可击，不出漏洞”，做到完美的形式主义；要么是在本已软化的权威下动用关系资本，把实质性质工作做到位。而这种权责匹配冲突下，院庭长审判监督管理很难做到实质化运转。

三、价值取向：院庭长审判监管权优势价值元素元素分析及功能定位

为了审判机制的科学运转，就必须提炼院庭长审判监管过程中的优势价值元素，进而把控其功能定位，从而最大化的发挥审判监管权的优势元素，最终实现司法体制改革的科学审判的目标。

院庭长审判监管优势价值元素分析

审判监管权是审判权衍生出的附属权力，其最大的价值是服务并提升审判的质量与效率，其与审判权的公正高效的目标是一致。确保审判权独立行使的同时并非去审判监管，而是在具体的审判流程中不断发现、提取审判监管优势因素，从而保障审判公正高效的最优化。相反，若一味重视审判独立，忽视审判监管，使审判独立演变为审判孤立行使，对审判监管的去行政化实践为去管理化，法官审判权独立便是海上的孤舟，无法形成强大的合力。而审判监督权从案件流程中产生的识别、示范、反馈、配置、协调等价值元素，都对优化审判管理、提升审判质量与效率，取到推动作用。从最高院发布三五纲要开始，从审判监管的高度集权化逐渐演变为审判监管的放权，从高度集权管理到不管理，忽略了审判监管中的优势价值因素，将不可避免的发挥不审判监管的实际价值，也无法对科学审判体制护航。

从最高院的发布的《完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确了院庭长的办案机制，要求院庭长在审判权中起到示范作用，对引领法官在行使审判权中公正高效是有具体的意义的。院庭长在审判监管过程中从案件流程中识别可监管的因素，及时发现审判过程的实体及程序问题，尽早启动反馈机制，从而保障审判权的科学运转，在审判权运行过程中不可避免要面临审判资源的配置，如法官助理、书记员、审判设备、审判业务培训的合理配置，院庭长在优化审判资源配置过程中能更好地服务审判权。在对外交流上，因院庭长为行政职级上的管理者，在案件对外交流沟通中能更好地提升审判权的化解矛盾纠纷的能力，从而促进审判权高效运转。因此，审判监管权不是简单的行政管理，因其有一定的行政性质，从而谈其色变，其所体现的价值元素，在促进审判体制科学运转有重要意义。

图1  审判价值元素对审判权高效运转的促进作用

院庭长审判监管权的功能定位

审判监管权对审判体制科学运转有重要的价值意义，然而其本身的审判监管的服从、指导、强制等行政元素还是存在于其管理权的天然属性，因此对于审判监管权是审判权衍生出了附属权力，其在法院审判监管运行过程中有其特殊的功能，因此要区别于行政机关的监管权，而要对其功能进行准确定位，才能充分发挥其符合独立审判权的监管要素，从而真正促进审判监管的科学运转。

1.平化管理

司法行政职权集中行使是大陆法系国家和地区的通行做法。从纯粹的组织设计技术来看，科层化主张的组织结构呈“金字塔”形状，并依照“权力等级链”“统一命令”“控制跨度”三大原则建立层级结构。在科层化的管理逻辑上，指令与服从浓厚的行政化的色彩便在院庭长身上产生，从最高层级的院领导发出相应的指令便由中层的科室领导传达到基层，从而完成指令的实施。因此，对于院庭长管理事务应避免科层化管理，就要对其权力进行提炼，从而将院庭长的审判监管权划入扁平化管理中，才更符合服务审判权的核心要领。“权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各项权力之间的相关关系”院庭长身上所具备的审判权、审判管理权、审判监督权及政务管理权，而审判管理权及审判监督权应划定在为科学审判权服务的事项上，而对于行政管理上的权力应统一划分在政务管理权，并对将该政务管理权在审判权、审判管理权、审判监督权中分离，实现其他三项权力的扁平化管理，从而突破科层化，促进审判监督权的良好运转。

图2  由科层化管理定位为扁平化管理

2.集体决策制

审判活动作为一项复杂的司法活动，除了维持实现亲历者对案件事实把控的原则即法官对审理过程中案件事实负责的原则外，还涉及到其他方方面面，是一项需要集体配合的司法活动。从立案、文书制作、送达、开庭、执行等多个环节，都不仅仅是法官从事审判业务，还需要各个环节的工作人员的参与，还需要院庭长对重大问题及相关节点的审判监管。法院作为整体依法独立行使审判权，对外实行集体负责制，是宪法确定的审判体制，支持法官依法履行审判职责并追究司法责任，是在集体负责的审判体制下的具体工作机制。因此，对外实行的集体负责制，在内部审判管理上，不可能施行单一的审判独立制，还需要通过院庭长对审判流程、审判质量、审判效率等方面对法官的审判行为进行监管，从而保证法院审判权的公信力和执行力。

四、现代转型：院庭长审判监管权优势价值要素机制重新构建

院庭长审判监管是围绕审判为中心的展开，其目标是更加科学合理监管审判过程，从而优化审判资源，提升审判质效的效果。

聚焦审判主业，促进院庭长审判示范价值的正向回归

最高院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确院庭长回归审判主业，带头办理案件，健全院庭长办案常态化机制。在司改的大背景下，院庭长回归的案件审理符合法院审判主业的运行规律。院庭长除了是审判监管的执行者外，但首先是在审判业务上积累沉淀起来的审判业务引领者，这才符合法院作为审判业务部门的司法规律。首先是注重打造品牌案件，在审判管理规定上注重出台指定院庭长办理复杂、重大、疑难并且社会影响重大的案件，通过示范庭审、裁判文书拟写、判后答疑上做示范引领作用，通过办理案件，不断提高业务能力，积极发扬院庭长攻坚克难的顶梁柱作用，从而通过办理品牌案件，引导法官形成科学的审判思维，不断提升全体法官的综合素养，从而提升审判质效。其次发挥民事、刑事例会、专业法官会议及审委会的功能。以ZP法院为例，建立民事、刑事等例会制度，并制定专业法官会议、审委会运行规则，通过开展专业化会议对疑难、复杂、重大影响案件进行研讨，对审判实践中的类案进行规范，院庭长在主持会议中其观点的阐述、意见的发表，都讲记录在册，并从中发挥示范引领作用。最后是传帮带作用。刚入额的青年法官，由于审判经验的不足，院庭长这时应发挥更加关注青年法官的办案情况，可以查阅裁判文书、观摩庭审对裁判文书制作规范、庭审驾驭能力、与当事人沟通交流等各方面进行指导，发挥业务的引领作用。

图3  院庭长示范作用图

精细化审判监督管理，促进院庭长识别反馈机制规范

院庭长审判监督管理权在实践中出现界限模糊、管理缺位或不善管理的其中一方面原因其管理规范及机制不够精细，因此要提高审判监督管理能力，就必须从审判监督识别和反馈这两项最基础的机制入手。识别，即在审判过程如何辨识需要审判监管的要素，从而提请院庭长监管，是院庭长审判监管最初始、最关键的一环。反馈，即识别后必有回音，是识别后如何落实审判监管，从而达到审判监管的目标。识别和反馈即是审判监管最核心的内容，因此对该两项内容进行细化，从而明确审判监管具体内容，对于促进院庭长审判监管的落实，是很有意义的。

1.规范识别机制

院庭长审判监管识别规范机制要解决什么元素需要院庭长监管，及在什么流程进行识别，由谁识别的问题。首先，针对院庭长监管的元素，可以分为实体性及程序性的。实体性的监管最高人民法院《关于落实司法责任制完善审判监管管理机制的意见》已经明确规定了四类案件，该四类案件仅是在意见里进行概括性的规定，如何细化该四类案件的元素是辨识的难点。关于涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的，可以从涉及案件的人数，可能引发的群体性事件大小去判断；关于疑难、复杂且在社会上有重大影响的，疑难包括案件事实认定困难和适用法律疑难两种情形，复杂案件包括当事人复杂、法律关系复杂等，社会上有重大影响的，如裁判对同类案件处理具有示范意义的案件，对经济社会或者特定领域、特定行业发展具有重大影响的案件；关于与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的，主要包括：与本院或者上级法院已经生效的判决、裁定发生冲突的案件，与本院正在审理的其他案件系类案，需要统一裁量标准的案件，检察院抗诉、或者拟定改判或者发回重审的案件。程序上，包含法律上规定的程序性院庭长审批事项事项，因审判质效需要院庭长管理的事项，例如长期未结案件、庭后久不结案件、鉴定期限过长、改发案件、再审案件等影响审判绩效的事项，例如系列案件需要指定分案问题。其次，识别主体应是在案件流程内外接触该案件的工作人员。从法院内部来看，从立案、审判、执行、信访、监察、审管都有机会接触案件，相关工作人员认为需要本部门进行监管的应该及时报备院庭长启动相关的监管程序，认为需要别的部门进行监管的应该将相应的函件将情况送达给其他部门，由该部门的院庭长决定是否监管。从法院外部来看，如人大、政协、监察等其他部门接触到认为需要反馈至法院，由院庭长监管的案件，应将情况反馈给相应部门，由该部门的院庭长进行监管。

2.推进反馈机制实质化运转

案件识别后，当反馈至相应的院庭长，且决定进行审判监管时，相应的处理机制应实施，最终才能监管到位。关于实体性监管，对于四类案件审判员或合议庭应当向院庭长汇报，院庭长认为有异议的，应当提交审判监督决定表至专家法官会议研究，若专家法官会议的意见仍无法使得审判员或合议庭信服时，应提交审判委员会研究，审判员或合议庭应履行审判委员会的研究结果，所有流程都应记录在案，审判员或合议庭汇报的案件事实承担责任，而审委员对案件的结果承担相应的责任，做到权责分明。关于程序性监督，对于程序性监管，关于流程性的审批事项，在系统及纸质将院庭长的审批记录流程，承办法官未将案件依法依规进行审批，将承担相应的责任，而院庭长在承办法官提交后不审批或未及时审批，将承担相应的责任；关于涉及到审判质效监管的案件，应由院庭长想经办法官发送监管函，并限定经办法官反馈时间，将案件监管落实到位；关于涉及到判后改发及再审、信访案件，由审管办进行案件评查，并将评查结果反馈至民事、刑事、综合例会上，由院庭长及法官对案件进行讨论，从而规范案件审理并提升办案质效。

实质化审判事务管理，促进院庭长服务性能最优化

图4  院庭长审判监管权识别主体及路径

院庭长除了审判权及审判业务的监管外，还有一项重要的事务，就是为审判业务的顺利而必须管理的事务性业务，该事务性业务虽与审判内容无关，但管理服务到位，却能在一定程度上优化审判，促进审判质效的提高，从而提升司法公信力。首先是优化审判资源配置上，院庭长对于审判运行过程中法官助理、书记员及送达、电子扫描、档案管理等人员优化管理，并合理配置司法资源，在立案、送达、归档等流程尽最大优化，在立案上注入更加专业人员审核，从而把控案件初始进入审判的质量，在送达时优化送达机制，配备负责的送达人员，即使反馈送达消息等，以及不断提升法官助理及书记员的业务能力，都将为提高审判质效助力。其次是强发挥院庭长对外沟通协调能力，院庭长给予组织赋予给其的身份，在上下级及与外单位有区别于普通法官沟通的良好优势，因此在审判案件过程中，出现须与上下级及外单位沟通协调的情况，院庭长应主动担当，为审判的顺利进行服务到位。尤其是案件涉及到政府部门有关、群体性事件、管辖权异议等，院庭长应陪同承办法官加强与相关部门的沟通协调，促进案结事了，不可缺位放任不管，加大承办法官的心理负担。

“让审理者裁判、由裁判者负责”的独立审判机制与院庭长的审判监督管理机制并不是矛盾的，独立的审判只有在科学的审判监督管理下才能发挥最大的优势。审判权作为一项司法权力，即需要审理者独立裁判的空间，也需要科学的审判监督管理权。在院庭长审判监管过程中，从弱行政化走向专业化，是艰难的探索过程，在探索中寻找审判监督管理的规律，促进院庭长审判监督管理模式的现代化转型，对实现审判质效的最优化，不断提升司法公信力有重要意义。

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