曾繁燊｜基层法院促进一站式多元解纷程序本土化的正向考量——以明确基层法院职能定位为视角
福建省龙岩市连城县人民法院刑事审判庭五级法官助理
要目
一、检视：基层山区矛盾纠纷化解及治理现状二、反思：一站式多元解纷机制本土化的桎梏三、定位：促进一站式多元解纷程序本土化的正向考量结语现今以山区为代表的基层正在从不流动的乡土社会逐渐朝日益流动的“陌生人”社会发展，滞后的山区自我解纷力量已无法适应民众因复杂多样化的矛盾伴生而出的解纷需求，为促进和加强基层治理而创设的一站式多元纠纷解决机制的程序在本土化过程中因其存在的多元解纷无序、群众认知度低、诉非衔接不畅等诉源导致诉源治理效果甚微。通过对基层山区矛盾纠纷化解及治理现状的分析，要使一站式多元解纷程序构建能切实融入山区基层治理，现有的单打独斗解纷模式和毫无头绪的协作机制都难以满足山区群众对解纷的新需求，基层法院应将司法服务职能延伸，服务于多元解纷工作的开展，持续发挥在化解矛盾纠纷中诉非联动、司法前哨的作用，在群众中树立权威认同，积极营造和谐解纷氛围来促进诉源治理减轻司法资源负担，以此来带动基层法治建设的不断进步。
2019年8月最高人民法院明确要在2020年底达成全国法院一站式多元解纷机制基本健全的工作目标，并提出了一系列的要求，“一站式多元解纷”的实践已经成为了国家治理体系和治理能力的现代化的体现，也是满足人民群众日益增长的多元化司法需求及维护社会和谐稳定的需要。2021年初，最高人民法院宣布“人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系基本建成，意味着以群众满意度为标尺的诉讼服务和多元解纷运行机制更加健全，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。目前，“一站式多元解纷”在大多在一二线城市运行较为顺畅，带来的诉源治理成效也较明显，但在山区基层矛盾化解的实践中却还存在着多元参与无序、群众认知度低、诉与非诉衔接不畅等等影响解纷成效的“水土不服”之弊病。如何化解和突破“一站式多元解纷”本土化的壁垒和桎梏，进一步优化法院职能定位，让基层法院在“一站式多元解纷”中服务于基层中国特色法治体系的建设以及完善基层社会治理方面发挥其应有的作用，成为当下考验基层人民法院增强解决纠纷和服务群众能力水平的一项重要议题。
一、检视：基层山区矛盾纠纷化解及治理现状
笔者所在的L市作为一个以山区农村县城为主要构成的地级市，从2016年以来，虽然各地均有制定完善和落实一站式多元解纷机制的文件，但是单就从近几年的诉讼案件情况来看，“一站式多元解纷”在山区的多年实践并未对诉源治理起到很显著的效果，笔者调查统计了以下几组数据：
表1、表2系通过审判大数据系统统计了L市及L市C县自2016年以来的各项审判执行数据获得，表3及图1均为笔者走访当地司法局和向当地山区群众发出的200份调查问卷反馈的情况获得。表1、表2中反馈的问题很明显，自2016年一站式多元解纷机制提出并在地方落实以来，山区法院各类矛盾纠纷的诉讼案件收案数不降反升，调撤率一直在半数徘徊，L市两级法院的万人成讼率也逐年攀升，判决生效后实际执行到位率也并不理想。而表2和表3反馈了一站式多元解纷机制在山区实践以来，基层群众对其的认知度较低，基层调解组织对调解成功的纠纷并未有效地形成司法确认，司法确认率长期低下，都直接或间接地影响了调解公信力。以上三组数据从不同方面反映了一站式多元解纷机制在山区基层运行效果不佳的现状，综合各数据的反馈，其大致呈现出以下几个特征：
从上面各项数据反映的情况来看，从一站式多元解纷概念提出至今，山区的诉源治理的成效甚微，其虽然为当事人提供了各项权利救济途经，可大多数山区群众还是习惯性选择了较为传统的纠纷化解方式，且在矛盾纠纷未得到真正化解后最终还是选择了“打官司”来寻求救济。随着社会的发展，传统的社会关系正在从一个不流动的社会逐渐转化为日益流动的社会，以血缘为纽带的社会关系被以契约为依据的社会关系所逐渐取代，封闭的地缘关系随着人口外流和流动杂居而改变。针对过去崇尚的“无讼”“厌讼”的传统观念，随着经济社会的快速发展以及人民群众法治观念的普遍增强，山区群众对“公”的期待权重不断增加，面对日趋复杂化的山区矛盾，相当一部分的山区群众直接放弃了对家族长老、村干部、镇政府等传统的“和事佬”式的矛盾解决方式，已经将诉讼作为维权的主要甚至唯一途径。另外，社会和媒体各界源源不断地制造诉讼万能论，使得“诉讼爆炸”现象被一些群体视为法治社会发展的必然结果，将地方诉讼案件的猛增理解为权利保护和法律作用提高的标志，这样的观念促使大量矛盾纠纷涌入法院，诉讼压力的与日俱增使得其他解纷力量作用不断弱化。
表2中看到从C县近五年的调撤率来看，将近五成的矛盾纠纷是可以应用调解模式来化解的，就办案法官反映的情况来看，大部分调撤案件都是通过法院诉前调解或进入调解程序后经过不复杂的调解工作就调撤成功或撤案，这些案件具有双方是亲友关系、案件矛盾较为简单、双方对立程度较轻等普遍的特点，可是这些矛盾纠纷却直接流入了法院这解纷的最后一道关卡，这无疑又反映了现存的多元矛盾纠纷化解程序的不足。面对网络解纷、在线立案等、手机视频调解等等新颖及具有科技含量的一二线城市便捷解纷措施，山区群众则更希望只跑一地、只办一次的处理方式，目前大城市的一站式多元解纷模式无法有效让群众认知并获得群众认可使用，里面有山区群众的文化水平较低、法律常识有限的原因，也有各级调解机构浮于表面的宣传工作和排查介入工作致使山区群众无法有效信任和明确选择多元解纷机构的原因。
一站式多元解纷机制不断改革的核心和目标是在于形成多元共治、各方力量共同参与的“社会多层次多领域齐抓共管”局面，目前地方治理还存在碎片化、多头化、分权化的治理倾向，地方政府为完善一站式多元解纷虽然设立了各式各样的调解机构，小到各村调解委员会、乡镇综治中心，大到各行业调解委员会、领导小组，为山区群众提供了较多的解纷途径，但是由于行政机关在调解程序中呈现出的往往不是主动下基层收集和了解问题，而是被动等待群众反映问题，对老百姓反映上来的问题程序性的被动记录在案，加上化解纠纷过程中有司法兜底的责任避让做保障，各解纷机构之间在遇到较难纠纷时，常以职权范围和权利边界等借口来互相推诿责任、回避民众的实体诉求，甚至为了减少麻烦直接将矛盾推向法院，使法院不仅成为化解矛盾的“最后一道防线”，同时又成了“第一道防线”。基于此，各解纷部门“有人员没案件”与人民法院“有案件没人员”的现状形成了强烈的对比，解纷机制启动的被动性、程式化及在化解纠纷过程中各部门的互相推诿等等问题，同样是造成山区法院诉讼案件无法分流的主要原因。
从表3中近几年司法部门调处纠纷案件数和申请司法确认的比例、法院司法确认案件的数量来看，无法将诉源治理结果转化为解纷实质成果直接影响了一站式解纷的成效。各解纷部门对一站式多元解纷工作的认识不到位，认为诉调对接并非自身本职工作，增加了自身的工作负担，有的部门虽与法院签署了诉调对接合作协议，却并没有真正开展实质性的工作，“对而不接、联而不动、程序空转”的问题并没有得到彻底解决。基层调解工作人员因激励机制不足而缺乏工作主动性、调解技能的欠缺及缺乏规范培训，使得矛盾纠纷达成调解协议后因权利义务约定的不明确而导致无法履行，调解成功的矛盾纠纷因没有进行司法确认而导致纠纷最终又进入法院，基层自治解纷的权威性和公信力均大打折扣。如此，缺乏回访制度和敦促调解协议履行职能的基层解纷工作，无法做到“息事宁人”，只能是“雷声大、雨点小”的效果，并没有实质性的化解矛盾纠纷，反倒是拖延了履行的时间，造成更大的矛盾，这也是间接导致了近几年L市各级法院实际执行到位率一直低于半数的主要原因。诉讼资源与非诉资源的衔接不畅，使得在进入审判程序后生硬的判决结果和缺乏温和处理方式解决的矛盾纠纷，直接造成了上诉率和实际执行率数据不理想。
二、反思：一站式多元解纷机制本土化的桎梏
基于对基层山区矛盾纠纷化解及治理现状的分析，一站式多元解纷机制在山区实践过程中还存在很多影响程序及规则有效化运行的问题，有山区本土矛盾转型的问题，也有机制不健全的问题，基层法院在参与社会治理的过程中定位不明也是影响解纷效果和诉源治理的关键因素。
“我国历史上曾存在着极具‘温情’的‘礼’治传统，‘礼’作为道德的一种特殊形态是建立在自然血亲关系之上的包罗万象的行为规则体系”。以往传统的农村格局，是乡土化的差序格局，靠的是私人的道德规范来维系，并由此逐渐形成了家族、男女有别、礼治、无讼、无为政治、长老统治等一系列传统文化与思想规制，在社会的转型和冲击过程中，产生了由血缘到地缘、从欲望到需要的变更，并引起了名与实的分离，由此也诞生了“乡土社会”和“陌生人社会”之分。近几年，随着乡村振兴战略的全面推行和社会转型的不断加深和农村城镇化建设的持续推进，民众由此产生的需求欲望越来越强烈，对于城乡居民的矛盾纠纷，一方面，传统的某些因素在现代的制度运作中持续发挥作用，另一方面现代的诸多制度、观念正在通过各种官方、半官方或自发的方式一点点解构着传统社会。除了邻里关系、婚姻家庭、债权债务等传统乡土社会的纠纷之外，山区面临越来越多由社会变迁引起的纠纷，如房屋改建、土地拆迁、土地承包流转、雇佣关系等等新型的矛盾纠纷，基层社会矛盾的利益主体显现出群体性，矛盾越加具有连锁性和复杂性，群众在表达情绪时常较为激动，且对解纷的时效性也提出了更高的要求，面对上述情况，基层解纷部门往往呈现出对社会矛盾的表征现象把握不够透彻、对人民群众的愿望诉求了解不深入，同时对解决社会矛盾的先进理念的和方法不熟悉的现状。面对解纷模式和解纷能力都相对滞后的山区多元解纷，民众需要的不是以往的“磨洋工”“踢皮球”式的解纷效果，而是更高效、更便捷、更专业的解纷方式，山区群众的差异化诉求如果得不到解决，往往就会演变成上访等等极端方式来引起政府重视。
囿于山区各种条件的限制，各解纷部门和组织之间缺乏资源和信息的互通使得解纷力量分布不均，政府和各部门出台的机制和程序因缺乏统一的考评机制变得流于形式，导致解纷效果松散低效。
目前，地方政府部门的解纷机制建设还是停留在重视维稳工作大于调解工作，对于矛盾纠纷的态度往往呈现出重治理末端而轻治理前端，表现在责任部门有两个以上时基于纠纷可能引发的风险采取“搭便车”“冷处理”，互相推诿扯皮的态度，缺乏担当和责任感。从部门的设立来说，虽然成立了各级调解机构，但不具备专门的调解人员，或调解人员身兼数职，顾此失彼。基层自我解纷力量中，从基层调解员人数上看，各行业专业调解委员会、社会组织驻派的调兼职调解员目前还是基层调解队伍的主力，专职或常驻调解机构的调解员占比不足10%，农村主干的文化水平较低，大多数调解员因缺乏系统的培训，缺乏法律或专业知识使得其在调解部分专业性较强的纠纷时“有心无力”，职业认同感和归属感的缺失，使得调解队伍陷入了“补充—培训—流失—再补充”的恶性循环中，极大地限制了调解队伍的稳定性，各行业专业调解委员会又因缺乏激励机制而难以调动参与解纷的积极性。在解纷的具体工作上，地方的各种工作领导小组均是临时成立或常态化成立的进行协调、部署、总结、听取汇报等务虚内容的宏观指导机构，并没有承担对一些重大、复杂或疑难的矛盾纠纷的解纷职能，也不是实体化运行的平台。信息互通的缺乏和分段治理的惯性思维，使得政府解纷部门对自身定位存在模糊，也无法形成共识。同样，在与审判机关的对接过程中缺乏责任意识，片面认为有法院参与的调解工作应由法院主导而将配合工作视为可有可无，缺乏主动性和积极性。
法院在现有的内部规范与模式下，自身的解纷程序从审判到执行到监督和申诉等环节均已非常成熟和顺畅，且形成了较为稳定的体系。但在参与一站式多元解纷过程中，基层法院扮演的角色却呈现模糊不清的状况，参与过程中是行政部门领导还是行政部门支持，是指导解纷还是服务于解纷，目前尚缺乏统一的认识，法院审判职能的被动性导致融入基层政府社会治理存在困难。“传统的诉讼理念是将诉讼作为解纷中心，而认为诉讼外的调解、仲裁等机制仅具有辅助性作用。诉讼中心主义存在明显的弊端，它不仅导致诉讼爆炸，使得司法资源短缺紧张，继而由此引发严重的诉讼迟延，迟来的正义又不能满足大众对司法的合理期待”，在此情况下，如果审判程序存在一定的瑕疵，很容易引起当事人通过不合理的途径表达诉求。因此，转变传统的诉讼中心主义，挖掘法院参与一站式多元解纷程序的潜力，立足基层实际情况补充完善一站式解纷平台建设，对于一站式多元解纷程序本土化建构同样至关重要。
三、定位：促进一站式多元解纷程序本土化的正向考量
“体现一站式建设的重要成果之一就是要优化司法资源配置，在理念上采用并行主义，承认诉讼与诉讼外的各种解纷机制具有不分高下、平行并立的同等重要的地位”。目前，法院在一站式多元解纷中主要承担的还是司法兜底的功能，对于未进入法院的纠纷，则是遵循“不告不理”的原则运行，基于此，法院应明确和重视自身与其他各种解纷机制之间的地位和作用，主动改变被动审判的模式，帮助创造积极引导的氛围、从各层面和角度融入一站式多元解纷的机制中，不仅要在业务上给予指导，更要充分发挥自身的职能来保障一站式多元解纷程序的运行顺畅。
2022年最高人民法院推进司法体制综合配套改革新成效发布会中同时也把非诉解纷机制挺在前面，丰富当事人解纷选项作为改革新成效的重要考量。建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，主要目标就是要把司法机关、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量得到充分的发挥，促进各种纠纷解决方式之间的相互配合、相互协调和全面发展来为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。
现阶段，法院应遵循多元纠纷解决机制的内在系统性，改变目前在一站式多元解纷中承担角色还停留在“诉讼为主、非诉为辅”的价值取向单一的阶段，充分利用诉调对接平台的功能，同时完善从先行性调解过渡到调解前置的程序。基层法院在完善多元化解纷机制的同时首要就是重视诉调对接机制的衔接与完善，调解是一项“争分夺秒”的工作，根据案件的标的额大小、案由等个案要件的事实分级进行处理并设立分级处置制度，准确、快速的识别案件矛盾纠纷的层级，并制定出纠纷缘由、解纷方式、解纷主体三者高度匹配的解纷方案。对于婚姻家庭纠纷、邻里矛盾纠纷、民间借贷纠纷等等事实清楚、争议不大或标的额较小的案件类型适用调解前置程序，并由法院积极引导此类案件进入各调解组织先行调解。对于经过非诉方式无法化解的纠纷，要做好案件纠纷的及时流转和相关材料的高效利用，提高非诉环节经双方认可的证据材料流转到诉讼环节中的有效认定率，在调解过程中对于双方无异议的事实，可以试行无异议记载制度，在调解不成时及时引入证据和无异议事实，做好后续审判衔接工作，避免造成当事人诉累的同时节省大量司法资源。
扩大司法确认的范围和普及力度，由地方政府制定要求各解纷部门通过非诉调解达成协议的案件标准，符合条件的一定要进行司法确认来提高履约的效力和约束力，并明确专门的回访部门人员和考评制度，及时监督和敦促达成协议后的内容履行，对于未及时履行的协议要及时了解情况并准备下一步举措，及时与有关部门对接。法院要利用山区矛盾纠纷当事人多为互相熟识的特征，引导促进诉中调解撤诉，探索根据当事人意愿和需要在每一个诉讼环节继续邀请当地村委、乡贤、当事人共同的熟人、长辈老人、各行业专业调解机构等各解纷部门的参与，对愿意调解撤诉的案件，从情理法多方面促进案件的调解和撤诉。
解决纠纷，必然是越靠前难度越低，越早期越能节约成本。“一站式多元解纷程序就是要实现突出纠纷的事前预防的效果，法院司法工作要由法庭走向庭外，由诉讼走向非诉，契合地方法院目前的工作重点和工作方式”。最高人民法院先后印发关于深化一站式建设和矛盾纠纷源头化解的制度文件，推动多元解纷服务力量向基层、社会、网上、重点行业领域延伸。应在诉源治理的基础上把我国当前在基层社会治理中提出的加强“无讼村居”的创建工作理念结合新时代开展矛盾纠纷化解工作“枫桥经验”思想，针对山区群众做到司法服务职能延伸，在每一个乡镇山区创设咨询点和设立联络员，探索由联络员主动收集和排查矛盾，专业法官提供“门诊”式的服务，通过电话、视频或上门“零距离”化解纠纷，从源头上尽量减少诉讼案件的产生。在调解组织培育、调解人员培训、调解意愿引导方面，法院可以利用调解协议的相关规定，再结合地方调解个案对地方调解机构进行指导，采取以山区较为典型、常见、多发案件集中讲授课的形式提高基层解纷人员的调解技巧、经验和解纷水平，以乡镇为单位形成“1+X”即一镇一法官加其他调解人员的模式，以提供法律指导但不直接介入具体调解活动来指导调解工作的开展。
“原生状态的生活同法律的遭遇，主要是在基层，基层法院的实际就是中国司法的最主要部分，送法下乡和司法上门的服务，其核心就是为了保证或促使包括法律的力量在内的国家权力向农村有效渗透和控制”。在以往矛盾纠纷解决思维方式上，国家法在与农村乡土社会的各种习俗和旧有习惯等乡村社会地方性知识的较量上并未明显占据上风，法院的职能定位在纠纷解决和规则之治之间博弈，在矛盾纠纷解决的个案中，“当事人要的是感觉，而不是经过合法性论证或建立在一系列程序保障基础上的法律意义的争议”，纠纷解决的目的在于规则之治，而规则在山区群众间的确立恰恰又能够强化诉源的治理。“培育法治文化最亟须的是树立公民对法律、法治的信念，以及树立严格遵守规则的意识”，为此，法院要做的就是要实现群众在对解纷个案的感觉和规则达到一致，让群众理解法律不是万能的，通过送法下乡和司法服务上门使山区民众将旧有习惯思维方式转变成法治思维方式，在工作中做好诉讼前诉讼风险和诉讼预期的明确及告知、诉中举证的引导、诉后裁判的答疑说理，在各环节的工作中让每一个案件当事人感觉到个案公平正义来树立民众对法院司法规则的权威认同。
纠纷化解的彻底性、双方的满意度等指标对于任何一种纠纷解决机制有效性都是至关重要的，解纷的过程往往与要解决的内容是分开的，当事人对过程的满意度与当事人是否认可这种解纷机制和方式是否具有正当性都紧密相关，并非所有的案件通过法院就能使双方均获得满意的结果，如果当事人能够通过调解等非诉方式就能寻找到一种双方都能接受的解决方案，往往更容易使双方均达到满足，更有助于“案结事了”。因此，营造和谐解纷氛围并合理引导山区群众根据矛盾纠纷情况及自身需要来选择更加适合自己的解纷方式对一站式多元解纷程序本土化意义重大。
“法律是社会规范之一，它与风俗、习惯有密切的关系。法律与社会的关系极为密切。不能将法律看成一种孤立的存在，而忽略其与社会的关系”，所以要让法律在山区群众间获得认同，就要将其融入风俗与习惯中去。在解纷需求的引导上，应充分利用各类本土化资源拓宽普法宣传渠道，加强法治文化建设来营造和谐、包容的解纷氛围，利用大数据分析，通过民生热点、社情焦点、治理难点的发掘整合，通过线上线下、虚拟实体等多种媒介持续对一站式多元解纷程序及相关政策法规进行广泛宣传。法院应在解纷过程中通过个案或类案引导公众树立规则意识，以此形成遇到问题用法治思维和法治方式来解决的社会治理氛围，同时，在法治本土文化建设上充分发挥主导作用，注重将辨明“天理国法人情”及社会主义核心价值观融入农村山区和谐乡村文化、家庭和美文化及美丽乡村的塑造过程中去，使山区群众近距离感受到基层法治文化融入，营造良好的解纷氛围。
结语
我国有1000多个以山区为代表的县城、30000多个乡镇，古话说“郡县治则天下安”，县域治理在国家治理环节中非常重要，对于民众诉求和矛盾纠纷的回应及化解能力，不仅影响基层政权的稳定性，而且也是新时期县域社会治理能力的体现。因此，一站式多元解纷程序本土化运行，既是基层法治建设的一面“镜子”，也是加强县域社会治理的一道“催化剂”。山区基层既是矛盾纠纷的始发地，也是化解矛盾纠纷的最佳地，基层法院作为县域治理的一项重要组成部分，在一站式多元解纷及加强诉源治理的大环境下，应更加积极主动的融入党委领导下的多元解纷体系中，充分发挥自身法律指导、明辨是非的法治功能，更加准确的定位自身的服务属性，服务于基层法制建设和治理，在面对信息较为滞后的基层山区，努力做到关口前移、找准源头，帮助地方政府培养、发掘更多具有地方特色的解纷元素，继续在满足基层人民群众对解纷的新需求和新期待上不断探索前行。
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