陈巧栋｜海关法律体系的“禁限”管理制度研究

陈巧栋

深圳海关所属皇岗海关处置处处长

要目

一、海关法涉及“禁限”管理条款内容及执法影响二、涉检法律法规禁止或限制管理内容分析及争议问题三、完善“禁限”管理制度的有关措施建议

“禁限”管理是国家对进出口或进出境货物、物品实施的禁止性或限制性管理制度的简称。海关作为涉外行政执法部门，“禁限”管理制度是其开展监管打击工作的重要依据。随着关检业务融合海关法律体系的进一步扩充，海关法律体系的哪些措施要求属于“禁限”管理制度范畴越来越受关注。针对涉检法律法规与“禁限”管理内容含义相近情形、涉检法律法规涉及“禁限”管理内容的争议问题等，需要厘清“禁限”管理与“合格评定”制度的关系、统一“禁限”管理制度依据层级、完善“禁限”管理制度发布形式。

“禁限”管理是国家对进出口或进出境货物、物品实施的禁止性或限制性管理制度的简称。根据对外贸易法，基于特定原因，国家可以禁止或以配额、许可证等方式限制有关货物的进出口。同时，实行统一的商品合格评定制度，对进出口商品进行认证、检验、检疫。海关法律体系中，由于“禁限”管理与合格评定制度同时存在，如何准确理解“合格评定”制度内与“禁限”管理制度相似措施性质，厘清基层执法对“禁限”管理制度的困惑争议成为关检业务深度融合后越来越迫切的现实问题。本文拟结合海关法与涉检法律法规内容，对“禁限”管理制度情况及争议问题进行分析，提出相关完善建议。

一、海关法涉及“禁限”管理条款内容及执法影响

海关法“禁限”管理条款的不同表述

关于货物、物品的“禁限”管理要求，海关法在多个章节有条文涉及，但用语表述不尽相同。总结起来，主要分两类。第一类是以进出口货物为管理对象。如海关法第24条规定，“国家限制进出口的货物”，没有进出口许可证件的不予放行。与此相类似的还包括海关法第30条、第33条规定。第二类是以进出境货物、物品为管理对象。如海关法第40条规定，“国家对进出境货物、物品有禁止性或限制性规定的”，海关依据……规定实施监管。相似表述的还包括海关法第66条、第82条、第83条规定。

海关法“禁限”管理条款的内容差别

海关法关于“禁限”管理条款的两类情形，虽然用语相近，但实质内容却有差别，根本原因在于“进出境”与“进出口”的不同。首先，从行为性质看，“进出境”强调的是进出关境的客观状态，与贸易属性无关，无论是贸易性的货物还是非贸易性的运输工具、个人携带邮寄物品等，都存在“进出境”状态。而“进出口”则与贸易属性相关，货物进出口是我国对外贸易的主要方式之一。其次，从行为关系看，“进出口”与“进出境”存在相互衔接和转化关系。进口货物进境办结海关进口申报手续后才算法律意义上的“进口货物”。而出口环节正好相反，办结海关出口申报手续的货物才能离境成为真正的“出口货物”。再者，“进出境”的概念外延要比“进出口”大。以进出境货物为例，不仅包括进出口货物，还包括过境、转运、通运货物，特定减免税货物，以及暂时进出口货物、保税货物和其他尚未办结海关手续的进出境货物。正是“进出境”与“进出口”法律含义的不同，海关法对两类货物、物品的管理权限进行了严格区分。对“进出口”货物，对接对外贸易法等法律要求，明确对涉及国家限制进出口货物的处理由国务院规定，留出与相关行政法规衔接的空间。而对“进出境”货物、物品，因范围广泛涉及不同层级的管理要求，明确授权海关总署制定进出境货物、物品的具体监管办法。

海关法“禁限”管理条款的执法影响

“禁限”管理条款对海关执法工作的影响，可以从海关法相关条文进行解读。首先，“准许进出口的货物、进出境物品，由海关依法征收关税”。也就是说，“禁限”管理制度影响着海关对有关进出口或进出境货物、物品能否作征税放行决定。其次，“逃避海关监管……逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理，有下列情形之一的，是走私行为”。这就意味着“禁限”管理制度作为走私行为的判断要素之一，影响着海关甚至司法机关对相关违法行为能否作出构成走私的判断。同时，对未构成走私但违反规定进出口属于国家禁止或限制进出口货物的，《海关行政处罚实施条例》也明确了相应罚则。正因“禁限”管理制度在海关执法工作占据的重要地位，关检业务融合后随着检验检疫措施与传统海关管理措施的深度交互运用，“禁限”管理与“合格评定”制度之间的界限亟须划清，海关法律体系哪些措施要求属于“禁限”管理制度成为海关执法特别关注的问题。

二、涉检法律法规禁止或限制管理内容分析及争议问题

涉检法律法规与“禁限”管理内容含义相近情形

涉检法律法规中，与“禁限”管理要求含义相同或近似的货物、物品进出口或进出境措施主要包括三类。第一类是对货物、物品的禁止进出境或进出口要求，如进出境动植物检疫法规定，国家禁止土壤、动物尸体等进境；《食品安全法实施条例》规定，境外发生食品安全事件可能对我国境内造成影响或在进口食品发现严重食品安全问题的，可以暂停或禁止相关食品进口等。第二类是对未经检验检疫或经检验检疫不合格货物、物品的强制性要求。如进出口商品检验法规定，法定检验进口商品未经检验的不准销售、使用；进出境动植物检疫法规定，输出动植物、动植物产品和其他检疫物检疫不合格又无有效方法作除害处理的不准出境等。第三类是对货物、物品的检验检疫许可要求。如进出境动植物检疫法规定，输入动物、动物产品、植物种子、种苗等繁殖材料的，必须事先办理检疫审批手续；《国境卫生检疫法实施细则》规定，运输、携带、邮寄微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品等出入境的，必须办理特殊物品检疫审批等。

涉检法律法规涉及“禁限”管理内容的争议问题

作为国家对进出口或进出境货物、物品的两类管控措施，“禁限”管理与“合格评定”制度有着明显区别，最典型的就是法律责任设定方向不同。如海关法规定逃避国家有关进出境的禁止性或限制性管理规定可能构成“走私”，而涉检法律法规对逃避检验、检疫违法行为同样设定了法律责任条款，“走私”与“逃避法律、行政法规规定的检验、检疫”罚则明显不同。同时，两类制度在管控目标和方式的重合，致使实践产生对涉检法律法规与“禁限”管理要求含义相近措施性质的争议。

1.关于对货物、物品的禁止进出境或进出口要求

这类措施从形式和内容看均与“禁限”管理制度的“禁止性”措施相近，是否属于“禁限”管理制度是第一个争议问题。如进出境动植物检疫法明确的“禁止携带、邮寄的动植物及其产品”是否属于《海关行政处罚实施条例》规定的“国家禁止进出境的物品”就是很好例子。同样是携带水果进境，因水果属禁止携带、邮寄的动植物产品，根据进出境动植物检疫法规定，应作退回或销毁处理。而如果适用《海关行政处罚实施条例》相关条款，除作退回、销毁等行政处理外，还可作没收的行政处罚。由于相关条款内容的差异，目前实践中对进出境动植物检疫法规定的禁止携带、邮寄进境动植物及其产品是否属于《海关行政处罚实施条例》“国家禁止进出境物品”存在不同理解。持肯定意见的认为，海关法规定，海关对禁止进出境货物、物品的监管依据包括法律、行政法规、国务院规定等，涉检法律法规关于禁止进出口或进出境内容应当列入“禁限”管理制度范畴。最高人民法院和最高人民检察院司法解释关于走私境外疫区的动植物及其产品属于走私国家禁止进出口的货物、物品就是很好证明。持否定意见的则认为，海关总署《禁止进出境物品表》“带有危险性病菌、害虫及其他有害生物的动物、植物及其产品”的表述明显窄于《禁止携带、寄递进境的动植物及其产品和其他检疫物名录》内容。“禁限”管理制度因涉及走私行为的判断，应当作谨慎理解，原则上以列入《禁止进出境物品表》范围为准。

2.关于对未经检验检疫或经检验检疫不合格货物、物品的强制性要求

这类措施因同样有“不准销售使用”“不准出口”“不准出境”等表述，形式与“禁限”管理制度的“禁止性”措施相近，应当归属“合格评定”还是“禁限”管理制度是第二个争议问题。以走私冻品为例，司法机关将走私来自疫区的冻品认定为禁止进出口货物早有定论，但对来自境外非疫区或无法查明是否来自境外疫区的冻品能否认定为禁止进出口货物意见并不统一。有的法院认为，法律法规规定非疫区动物产品未检疫合格的禁止入境；进口食品的境外生产企业应当获得注册后其食品方可进口。因此，未经检疫且非由获得注册的境外企业生产的非疫区走私冻品属于国家禁止进口的货物。有的法院则仅将来自疫区的冻品认定为禁止进口货物，而对无法确定是否属于来自动植物疫情流行的国家和地区的走私冻品，按普通货物计核偷逃税款进行定罪量刑。上述裁判结论的不同，客观反映了“合格评定”与“禁限”管理制度之间的边界不清问题。2021年12月《关于打击粤港澳海上跨境走私犯罪适用法律若干问题的指导意见》下发，明确将非设关地走私进口未取得国家检验检疫准入证书的冻品认定为国家禁止进口货物。但《指导意见》作为特殊背景下针对存在较高疫情传播风险、严重危害公共卫生安全和食品安全产品出台的司法解释，效力显然不同于法律、行政法规，其从严处理思路能否普遍适用于其他货物、物品值得研究。毕竟，“对刑法中国家禁止进口的货物，应严格限制在法律法规有明确规定的范围内”观点代表了相当一部分学者的意见。

3.关于对货物、物品的检验检疫许可要求

这类措施与“禁限”管理制度的“限制性”措施相似，能否归属“禁限”管理制度是第三个争议问题。如牛肉、猪肉、羊肉列入商务部、海关总署公布的《自动进口许可管理货物目录》，属于对外贸易法“自由进出口货物”。但根据进出境动植物检疫法规定，输入动物产品必须事先办理检疫审批手续。检疫审批能否理解为“禁限”管理制度的“限制性”措施就存在不同认识。持肯定意见的认为，司法机关认定非设关地走私进口未取得国家检验检疫准入证书的冻品为国家禁止进口货物，与最高人民法院司法解释关于禁止进出口的货物、物品的认定原则一致。即需办理检疫审批的冻肉属于国家限制进口货物，检疫审批属于“禁限”管理制度的“限制性”措施。持否定意见的则认为，根据对外贸易法规定，需要办理检疫审批并不意味着属于限制进口货物。列入《自动进口许可管理货物目录》的肉类产品，只要不是来源于法律明确禁止进境的动植物疫情流行国家和地区的，就应当属于自由进出口货物。

三、完善“禁限”管理制度的有关措施建议

厘清“禁限”管理与“合格评定”制度的关系

实践关于“禁限”管理制度的理解争议问题，根源在于“禁限”管理与“合格评定”制度之间的关系并未厘清。作为我国管控货物、物品进出口或进出境的两类措施，“禁限”管理与“合格评定”制度虽然看似管控方向不同，但最终管控目标一致，即凡不符合国家法律法规规定的货物、物品均不允许进出口或进出境，无论是因合格评定被认定不合格，还是因列入禁止进出口或进出境货物、物品目录范围。关检业务深度融合后，统一“禁限”管理与“合格评定”制度的理解与衔接需求日益迫切。尤其“禁限”管理制度涉及走私行为的判断，如何拓展走私行为的内涵和外延、保证“禁限”管理与“合格评定”制度顺畅衔接、实现法律责任协调统一是立法部门亟须研究解决的重要问题。为此，建议利用海关法修订契机，研究完善构成走私的“逃避海关监管”情形，厘清“禁限”管理与“合格评定”制度间的管控差异，明确海关法律体系纳入“禁限”管理制度范畴的措施内容，进一步统一执法认识。

统一“禁限”管理制度依据层级

从我国“禁限”管理制度设定依据看，存在“进出境”与“进出口”两类货物、物品管理依据层级不同情况。进出口货物的“禁限”管理目录，由国务院对外贸易主管部门会同国务院有关部门制定、调整并公布；其他法律、行政法规规定禁止进出口的，依照其规定。进出境货物、物品的“禁限”管理目录，则由海关总署公布，依据来源包括“法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规的授权作出的规定”。上述规定的不统一，可能造成因“进出境”与“进出口”的概念范围不同而出现对某些管控措施的性质争议。如根据《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》，“对已经明确存在重大风险的出入境货物、物品，可依法采取紧急措施，禁止其出入境”。由于“进出境”的概念外延比“进出口”大，以“进出境”货物、物品为管控对象的“禁限”管理措施适用范围显然应当包括“进出口”货物。这就可能出现对以规章或部门规定设定的“进出境”货物、物品“禁限”管理措施与本应由法律、行政法规设定的“进出口”货物“禁限”管理措施之间的交叉重合问题，客观上造成更多“禁限”管理制度的理解争议。因此，建议结合海关法修订工作，对涉及“禁限”管理权限内容进行研究，明确“禁限”管理制度设定依据层级及程序要求，进一步规范海关执法。

完善“禁限”管理制度发布形式

从基层执法实践看，统一的执法目录不仅有利于管理相对人遵守相关规定，也更能使执法部门规范执法提升管理水平。“禁限”管理制度的执行同样如此。对进出口货物来说，虽然禁止或限制进出口货物目录由国务院对外贸易主管部门会同国务院相关部门制定、调整并公布，但“其他法律、行政法规规定禁止进出口的，依照其规定”要求，使得目录并非判断货物、物品列入“禁限”管理制度的唯一标准。而由海关总署负责公布的禁止、限制进出境物品目录也存在类似情形，如进出境动植物检疫法明确的土壤等禁止进境物并未列入《禁止进出境物品表》内。为此，建议建立“禁限”管理目录动态调整发布机制，以目录形式公布列入“禁限”管理制度的货物物品名称、设定依据及相关管理要求，确保执法标准统一。

总之，“禁限”管理制度是海关落实总体国家安全观、履行国门安全守护职责的重要依据。只有准确理解并严格执行“禁限”管理制度要求，海关执法才能真正做到严密监管、守住底线、把好国门、履职尽责。

往期精彩回顾

上海市法学会官网

http://www.sls.org.cn