傅岚｜新行政处罚法规制下海关信用管理法制研究

傅岚

黄埔海关四级调研员、海关稽查(三级)专家、海关风险管理专业技术类副高级职称、黄埔海关公职律师

要目

一、海关信用降级行为属性争议及其背景二、海关信用降级行政行为属性辨析三、争议折射出的海关信用管理制度缺陷
四、海关信用管理法制完善路径

新行政处罚法增设降低资质等级处罚种类，作为海关信用管理核心内容之一的海关下调企业信用等级行政行为是否属行政处罚，产生争议。从争议焦点词义、行为对象、行为内容、法律效果等角度辨析，该行为应系行政确认而非行政处罚。相关争议折射出海关信用管理法律效力有待强化、新法施行后易被指有悖“一事不再罚”原则、高信用降级救济方式法律逻辑不周全等问题。应提升海关信用管理立法位阶，建立高信用降级重大风险评估机制，借鉴行政处罚法律原则实现海关信用管理宽严相济，加强释法和法制宣传澄清社会误解。

《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》（海关总署251号令颁布，以下简称《海关信用管理办法》）自2021年11月1日起替代原《中华人民共和国海关企业信用管理办法》（海关总署237号令颁布）施行，成为中国海关信用管理史上的一座里程碑。该法充分吸收多年来中国海关信用管理实践经验，在旧法基础上进行了多处完善，构建起海关信用管理的新框架，其核心内容之一是对于未达到高信用标准的、发生失信情形或严重违法犯罪行为的进出口相关企业及时下调信用等级，俗称“海关信用降级”。2021年7月15日起施行的行政处罚法在增设降低资质等级处罚种类后，海关信用降级行政行为是否属于降低资质等级类行政处罚，引起学界、业界较大争议，海关内部认识也极不统一，亟须辨析，对海关信用管理的法制完善也因此提上日程。

一、海关信用降级行为属性争议及其背景

《海关信用管理办法》规定了三种海关下调企业信用等级的情形：第一种是对未通过每5年1次的定期复核以及针对企业信用状况发生异常情形的不定期复核的高级认证企业下调信用等级，不再作为高信用企业实施管理；第二种是高级认证企业和常规管理企业发生失信情形的，下调为失信企业；第三种是失信企业发生影响食品安全或环境保护而被追究刑事责任、被处高额行政处罚的规定情形时，将其列入严重失信主体名单。

在上述三种情形是否属行政处罚的第一层面上，存在几种不同意见。有的意见认为，海关信用降级针对的第二种失信情形、第三种严重失信情形，从本身实质来看，完全符合行政处罚法第2条规定的行政处罚定义，首先，降级行为针对的行为对象是企业失信情形和较为严重的违法、犯罪行为，根据处罚阶梯性渐进原理，这些行为必然是违反行政管理秩序的行为，其次，降级后企业需接受海关更高频次的稽查核查，生产经营可能受到更大影响，配合海关稽查核查监管的成本提高，需提供经营加工贸易业务全额担保，资金压力增大，故可认为海关信用降级的处理方式明显减损行政相对人的权益。有的意见则认为，三种下调情形都属于行政处罚，第一种情形中企业相关内控、财务、守法、贸易安全等状况不符合《海关高级认证企业标准》（海关总署2021年第88号公告颁布），亦可认定为违反海关对高级认证企业进行信用管理的行政管理秩序。还有的意见认为，仅有第三种严重失信情形才属行政处罚，第二种情形下企业失信情形不必然违反海关行政管理秩序。纵观几种意见，可以看出争议的焦点是如何界定“违反行政管理秩序”。

如认定海关信用降级行为中的一种或几种情形属行政处罚或符合行政处罚定义特点，在认定其是否属降低资质等级类行政处罚的第二层面上，又存在几种不同意见。一种意见认为信用是一种资质，下调信用管理等级就是降低资质等级。另一种意见则认为，海关信用降级行为符合行政处罚定义，但“信用管理等级”不等于“资质等级”，表述与词义均不等同，故该行为不属于降低资质等级类行政处罚。这两种意见的争议焦点在于如何界定“资质”。

在第二层面的争议中，又衍生出第三层面的一种意见。该意见另辟蹊径，在海关信用降级行为不属于降低资质等级类行政处罚的结论基础上，基于海关信用管理相关规定目前仍仅限于国务院部门规章层面的立法现状，在行政处罚法对行政处罚种类采取不完全列举法加兜底条款的立法技术框架下，认为海关信用降级行为既未囊括在行政处罚法第9条第（一）至（五）项明示列举的行政处罚种类中，又不属于该条第（六）项兜底条款规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，故不应将其视为行政处罚，而应定位为对当事人权益产生重大不利影响的行政行为、监管措施。遑论其他，就方法论而言，这种意见未免有逻辑倒置之嫌，如果系设定行政处罚的法律渊源位阶不足，那么提出立法建议、促进其纳入更高位阶立法即可，判定事物性质还是宜从其本质特点出发，方能客观准确。

目前，海关企业信用管理制度尚未上升到法律、行政法规层级，如果海关下调企业信用等级的行政行为被认定属于降低资质等级类行政处罚，根据行政处罚法第13条规定，因海关规章无权设定该类行政处罚，将被诟病为存在处罚设定依据不充分、下调程序不符合行政处罚法定程序、甚至同一违法行为二次处罚等问题，亟待研究应对。

二、海关信用降级行政行为属性辨析

争议焦点词“违反行政管理秩序”之解析

海关对企业的信用管理，毋庸置疑是一种行政管理行为，但以第一种下调信用等级情形为例，企业相关情况不再符合高级认证企业标准，是否就属于违反行政管理秩序，值得细究。《海关高级认证企业标准》目前采取“1+N”模式制定，仅1个通用标准就包括5大类32小项认证标准，从内制、财务等5大维度考察企业是否守法经营、是否能有效控制风险，进而做出企业在进出口行为守法方面是否值得信赖的判断。通用标准的相关认证指标并非全是海关监管方面的规定，还涉及会计法、审计法、刑法等方面的规定，比如要求企业高级管理人员两年内未因故意犯罪受过刑罚。其中一些认证项目本身是依据海关监管规定制定的，企业如果不符合，必然是以存在违反海关行政管理秩序行为的面貌出现在信用评价视野中的。由此可认为，企业相关情况不再符合高级认证企业标准，是海关实施信用管理基于的法律事实，而非行政相对人违反海关行政管理秩序的法律事实。

现行海关法律体系中没有出现“行政管理秩序”表述，只有“海关监管秩序”表述，从语义而言，对于行政相对人来说，“海关监管秩序”等于海关“行政管理秩序”。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第15条第（二）项规定了对影响海关监管秩序的申报不实行为的处罚种类和幅度，但对于“影响海关监管秩序”如何界定，目前尚未有明确的立法、司法解释。海关过去执法实践中认定为“影响海关监管秩序”的主要情形为企业报关时不能提交原国家进出境检验检疫部门出具的《入／出境货物通关单》，另外还有一些仅影响海关监管秩序而未影响海关统计、进出口管制、国家税收、外汇等管理的情形，例如进出口货物应当申报的项目未申报或申报不实影响海关对法定检验商品监管的，通过海关备案清单从境外与海关特殊监管区之间申报进出境的保税货物与实际进出境的保税货物不符的，出口货物申报价格高于实际成交价格且不涉及国家禁止或者限制性的出口管制、税款征收、出口退税以及国家外汇管理的，出口医疗物资申报品名、数量、规格、价格等应当申报的项目未申报或者申报不实但不构成逃避商品检验、掺杂掺假、以假充真、以次充好、以不合格医疗物资冒充合格医疗物资且不影响出口退税的等。但是，自2018年检验检疫机构职能转隶海关后，报关报检的程序和单证合并，《入／出境货物通关单》成为历史，其他情形实践中又较为鲜见，该条款的适用情形在实践中从此基本空白，一定程度上沦为无明确适用情形的兜底条款、“沉睡”条款。但事物的两面性在于：也正因如此，“影响海关监管秩序”未来还有广阔的释法空间。

从实践中落地适用并被内部业务规范认可的上述数种“影响海关监管秩序”情形来看，影响海关监管秩序的前提依然是海关监管规定做出了明确的义务性规定。从这一逻辑出发，企业相关情况不再符合高级认证企业标准或达到失信企业、严重失信企业标准，显然不属于违反海关行政管理秩序范畴，因为海关法律规范并未强制要求所有企业都必须符合高级认证企业标准，都必须是诚信企业，不能失信。诚信是一种倡导，而非强制，也无法强制。

争议焦点词“资质”之解析

“资质”，百度词条解释为“1.禀性；质素；2.泛指从事某种工作或活动所具备的条件、资格、能力等”。从我国现行法律看，“降低资质等级”处罚种类主要出现在工程建设领域，适用前提是行政机关对行政相对人群体颁发不同等级的从事相应生产经营或者执业活动的资质，资质等级存在阶梯性是对同一行政相对人降低资质的前提，不同建筑资质的区分标准主要是企业资产状况、主要管理人员和专业技术人员要求、历史工程业绩、科技进步水平等。海关法律体系中目前没有“降低资质等级”的成文规定，这就决定了对其他表述扩大解释为“资质”应持谨慎态度，从以字面解释为主要方法的通用释法技术而言，凡成文法中未明示“资质”二字的，在没有其他正当理由的情况下，不宜扩大解释为“资质”。

“信用”，百科释义是“能够履行跟人约定的事情而取得的信任”。对照两个词的词义来看，无论何种海关信用等级的企业，均平等享有从事进出口相关活动的资格，因此海关信用管理体系中认定的企业信用等级并不符合“资质”词义。海关认定的高信用等级，究其本质，是海关给予“能够履行跟海关约定的事情”的企业的信任，对其给予监管程序和手续方面的便利，例如享受较低的进出口货物查验率、出口货物原产地调查抽批比例，可免除某些海关事务担保，减少稽查、核查频次等。上述能够履行跟海关约定的事情，宜界定为企业进出口活动、经营行为等符合海关总署制定的《海关高级认证企业标准》。现行的海关对企业信用认证职能发端于2007年海关总署在部分直属海关开展试点的验证稽查，2014年12月才更名为企业认证职能，最初采取的工作方式就是和企业签订MOU备忘录，企业承诺达到海关对于信用的一些指标要求，海关承诺给予通关及其他监管便利，契约意味非常明显。

行为要件辨析

行政处罚行为的核心要件有三：行为对象具有违法性，行为内容为惩戒或制裁，惩戒或制裁方式为减损权益或者增加义务。

从行为对象而言，行政处罚的对象必然是行政违法行为，而海关信用降级行为针对的对象是企业进出口经营活动相关情形不再符合《海关高级认证企业标准》或发生《海关信用管理办法》规定的失信情形、严重失信情形，这一对象本身并不必然违法。例如企业资产负债率连续3年超过95%，财务指标未达到高级认证企业标准，并不违法，只能说明企业经营状况欠佳，资不抵债风险较大。

从行为内容而言，海关下调企业信用等级，是收集企业生产经营中的各种与进出口活动相关的经营情况、守法或违法记录，作为信用管理的基础法律事实，根据《海关信用管理办法》和相关认证标准确立的评价项目、评价规则，予以综合评价，在此基础上，确认企业新的信用管理等级并予以宣告。其行为内容与行政处罚行为进行惩戒、制裁的内容不吻合，更为符合行政确认行为的内容。

从法律效果而言，海关下调企业信用等级，并未减损企业的法定权益，免除企业的法定义务，调整的是海关自身对企业在法定授权框架内的差别化管理措施，不需要企业主动履行信用管理等级下调的决定内容。对失信企业适用的严格管理措施未超出海关的法定监管权限，例如即使对报关单逐票实施查验，也属于海关监管职权范围内的合法行为，现有的查验率差别化现象，主要是在风险管理理念下海关执法资源的有限性和进出口监管的现实需求之间的协调使然。因此，海关信用降级行为更为符合行政确认不创设权利、不增加义务、不具有强制执行性的特征。

行为属性结论

综上，海关信用降级的适用情形不符合“违反行政管理秩序”界定标准，目前未有合理理由将“资质”扩大解释以纳入词义并不相同的“信用”，海关信用降级行为从行为对象、行为内容和法律效果等方面来看均更符合行政确认的定义及特点，应当将其视为在上一次行政确认基础上进行的新一次行政确认，而非行政处罚，更非降低资质等级类行政处罚。在此结论基础上，海关现行的企业信用管理制度不存在处罚设定依据不充分、下调实施程序与处罚程序不匹配、甚至重复处罚等问题。

三、争议折射出的海关信用管理制度缺陷

对海关下调企业信用等级行政行为属性的争议，折射出目前海关信用管理制度中存在的一些问题。

行政行为法律效力有待强化

目前海关法律、行政法规中，唯一提及企业信用管理的仅有《中华人民共和国海关稽查条例》第9条规定，该规定明确企业信用状况应作为海关确定稽查重点的考量因素之一。企业信用管理是海关管理的基础制度之一，并不必然与海关稽查相关，仅在海关稽查行政法规中提及，立法技术上值得商榷。这一奇特的立法状况与企业管理职能长期归属于海关总署稽查司的机构设置状况有关。海关法中企业信用管理规定目前仍为空白，海关根据企业信用状况将企业认定为不同的具体信用等级的直接法律依据更为薄弱，仅为海关总署制定的规章《海关信用管理办法》。上述法律渊源现状使得海关实施信用管理采取的行政执法权力、惩戒措施面临一定的合法性质疑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“建立健全信用法律法规和标准体系”，以此对标，海关信用管理法制建设显然还有较大提升空间。

新法施行后易被误读为“一事再罚”

行政处罚法增设降低资质等级类行政处罚后，海关信用降级行为极易被认为是海关科处降低资质等级的再次行政处罚，被指有违“一事不再罚”法理要义。当然，行政处罚法第29条明确的“一事不再罚”原则有明确限制，限定为不得给予两次以上罚款，其他处罚种类不受限制，一次罚款加上一次或数次其他种类的处罚也不受限制。这条规定在2021年行政处罚法修订过程中颇费思量，最终呈现目前的立法效果，充分反映出相关理论争议及其协调。从规定本身来看，即使认为海关信用降级行为属于行政处罚，也并非第二次罚款，不符合行政处罚法规定的禁止情形，但从法理而言，海关需要承担较大的质疑压力。

高信用降级救济方式法律逻辑不周全

海关信用降级行为是一种具体行政行为，本身已有明确的行政复议、行政诉讼救济渠道，《海关信用管理办法》一大亮点是在此基础上进一步明确了降为失信企业、严重失信企业的救济方式，规定海关在做出认定失信企业决定前需履行告知义务，书面告知企业拟作出决定的事由、依据和依法享有的陈述、申辩权利，拟将企业列入严重失信企业主体名单的，还应当告知企业列入的惩戒措施提示、移出条件、移出程序及救济措施，企业在收到海关拟认定失信企业决定或者列入严重失信主体名单决定书面告知之日起5个工作日内可以向海关书面提出陈述、申辩等。上述规定更好体现了公开公正原则，更有力地保护企业合法权益。但该办法未在同一逻辑框架下对等规定高级认证企业被下调为常规企业的救济方式。将高级认证企业下调为常规企业、将非失信企业下调为失信企业、将失信企业纳入严重失信主体名单三种情形，行为属性相同，均为行政确认，常规企业下调为失信企业后利益损失的绝对数量也未必大于高级认证企业下调为常规企业的损失，但救济制度设计的底层逻辑不一，有违行政法理，仅设计后两者的特殊救济渠道，更易使行政相对人将后两种下调行为混淆于行政处罚。此外，还易引发高级认证企业合法权益保护力度反而低于失信企业的尴尬现象，不利于解决海关信用管理工作实践中一些高信用企业依规必须下调信用管理等级而可能产生较为重大负面社会影响的特殊个案问题。在实践中，曾出现过大型企业商誉受损导致客户流失、上市公司高级管理人员因此被公司问责的信息披露后的股价损失、员工就业涣散等重大负面社会影响的案例。

四、海关信用管理法制完善路径

提升海关信用管理立法位阶，补强行政确认法律效力

2014年以来，中国海关逐步建立、健全注册登记和备案企业信用管理制度体系，并开展了丰富的管理实践。几乎与此同时，我国社会信用体系建设也在快速推进，社会信用相关立法工作取得重大进展，预计在不久的未来有望面世。目前，海关法也在检验检疫职能机构转隶海关后的体系性修订过程中，作为信用管理法制体系中不可或缺的组成部分，海关的信用管理立法工作也要趁势进一步完善、提升，国家层面的母法呼之欲出。应利用海关法修订之机，修正目前海关法律体系中企业信用管理规定的立法缺憾，在海关法中增加海关对注册登记和备案企业实行信用管理的相应条文，建立起海关信用管理制度的主要框架，包括但不限于海关实施信用管理的原则与对象、信用培育、信用信息采集与公开、信用状况评估与认定、联合激励与联合惩戒、信用管理国际合作（AEO互认）等制度。

建立高信用降级重大风险评估机制，促进法益保护公平

海关管理领域中的高信用企业往往在进出口贸易份额、国家税收、稳定就业等方面贡献较大。2021年中共中央提出要加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设，旨在防范化解重大矛盾风险。应在这一政策制度的大框架、我国行政执法公示制度的小框架下，进一步研究明确高级认证企业被下调信用管理等级的救济方式，理顺所有下调信用管理等级情形的救济方式设计逻辑，均衡高信用企业与失信企业之间的法益保护公平度，建立可能产生重大社会稳定风险的下调企业信用管理等级行为的风险调查评估机制，把法治思维和法治方式贯彻到评估全过程中，明确适用条件、评估标准和评估程序，建立信用管理等级特殊调整通道，妥善解决，系统施治，防范化解海关信用管理领域的重大矛盾风险。

借鉴行政处罚法律原则，实现海关信用管理宽严相济

海关信用降级行为虽非行政处罚，但信用管理工作与行政处罚息息相关，行政处罚法的不少新规定对于海关企业信用管理实务颇具借鉴价值。如第二十九条规定进一步完善“一事不再罚”原则，规定按“重吸轻”“择一重处”的方式来确定法条竞合情境下的法律责任问题。又如第33条第1款规定明确建立“首违不罚”原则，体现了以人为本、处罚和教育相结合的原则，与刑法中“累犯从重”的原则共同构建起宽严相济的价值体系。这些法律规制原则都值得海关在高信用企业认证标准制定、信用培育等工作中充分借鉴，合理看待和客观评价企业偶发的非故意的违法行为，结合行政比例原则履行好把关与服务的职责。对于海关信用管理工作中出现的一些新情况、新问题，更需要结合行政处罚法律规制原则进行深入研究、借鉴适用，以法律原则的光大、法律逻辑的推衍来促进行政管理制度创新。例如，在目前探索的产业集群、集团公司“链式信用认证”工作中，海关虽然对整条产业链或整个企业集团加强整体性信用培育，但在认证方面依然需要对其中涉及的独立民事法律责任主体、独立经济实体分别适用相应的认证标准，企业普遍反映没有政策优惠、与单个企业单打独斗通过认证没有政策区别，主动申请该项创新性管理的意愿不强。对此，可借鉴行政处罚法确立的“一事不再罚”“重吸轻”“择一重处”等原则，来解决同一违法行为记录在涉及的上下游、不同功能企业之间的信用责任分摊问题，即一个违法记录如纳入对生产企业的认证考虑，就不再作为报关企业的认证基础事实，或者是将其放在最大影响整个集团认证结果的位置上进行一次性评价。

加强释法和法制宣传，澄清社会误解

毋庸置疑，海关下调企业信用等级的行政行为必然减损或降低企业先前在从事进出口活动时能够享有的待遇或者好处，其后果与制裁属性的行政处罚具有较大相似性，易引起行政相对人的困惑、抗拒和纷争，涉及“应然”和“实然”“法定”权益和“既得”权益的区别问题，但行政相对人对此鉴别能力、鉴别意愿不强。对“海关监管秩序”准确的界定有助于澄清相关误解，应在立法、释法层面明确“影响海关监管秩序”的界定标准，唤醒相关“沉睡”条款，有效发挥其规制作用。同时，应利用行政处罚法、《海关信用管理办法》刚施行之机，就海关信用降级行为的行政确认属性，有针对性地加大法制宣传力度，澄清社会误解和抵触，综合提升海关信用管理的法律、政治、社会效果。

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