吴健军 李见伟｜新形势下海关行政处罚案件问题及对策研究

吴健军

南宁海关法规处副处长

李见伟

南宁海关法规处科长、南宁海关公职律师

要目

一、案例引入二、行政处罚案件呈现问题原因剖析三、新形势下规范海关行政处罚案件办理对策措施

近年来，海关和检验检疫业务不断融合并走向纵深，海关行政处罚也有了新规定。这样的新形势下，海关行政处罚仍出现法律事实认定错误、法律依据适用不准及程序不当等问题。这些问题的产生既有运用法治思维能力不强、惯性思维等主观原因，也有规定增多、使用难度大等客观原因。为此，可以从优化行政处罚制度体系、提高宣传培训针对性实效性、健全完善办案疑难解惑机制、强化科技和数据赋能、健全完善办案监督体系，有效解决此类问题。

机构改革后，海关业务和检验检疫业务的融合不断向纵深推进，且新修订的行政处罚法对行政处罚作出了很多新的规定，新修订的《海关办理行政处罚案件程序规定》也对海关行政处罚工作提出了更多更高的要求，海关行政处罚案件办理中遇到的业务情形日趋复杂多样，对案件事实认定、法律适用及办案程序提出新的更高要求。如何适应新形势，使海关行政处罚行为更加规范、合法、有效，是我们当前迫切需要解决的问题。

一、案例引入

A公司不服D海关行政处罚案

2021年7月5日，A公司首次以一般贸易方式向D海关申报进口一票山竹果，报关单“许可证号”栏未有申报内容，在标记唛码及备注一栏申报“许可证号：PA001”（进境动植物检疫许可证”，以下简称“检疫许可证”）。申报时，报关人员将该票报关单表体的许可证号错误录入为“PA002”。7月6日，A公司自主核查发现许可证号申报错误后向D海关申请改单，并递交《情况说明》。D海关认为A公司申报的该票货物许可证对应申请单位与报关单收货人、销售合同对外签约方不一致，A公司行为构成申报许可证号不实，影响了国家许可证件管理。7月14日，D海关适用快速办理立案。7月16日，D海关依据《海关行政处罚实施条例》第15条第3项、第17条、第32条规定，按照货值价值确定了对A公司申报不实行为的罚款比例，即按照货值2%罚款，并且对主管人员和直接责任人员予以警告。A公司委托代理人在《快速办理案件表》“当事人陈述申辩情况”栏“放弃陈述申辩”内容下签名表示放弃陈述申辩。7月20日，A公司提出陈述意见，并说明其于7月19日才收到《行政处罚告知单》，D海关没有接收、复核其陈述申辩意见。8月17日，A公司对上述行政处罚决定不服，选择通过行政复议这一救济方式向海关提出异议和自己的观点。

案件办理中呈现的问题分析

经复议审理，发现该案办理中存在如下问题：

1.认定事实不准确

本案中，D海关以检疫许可证与进口货物不相符，导致被许可额度受到影响、海关许可证相关数据无法正常核销，认定A公司存在《海关行政处罚实施条例》第15条第3项规定的影响国家许可证件管理的行为。但这一事实认定不准确，原因有二：一是“检疫许可证”不属于《海关行政处罚实施条例》所规定的许可证件范围。《海关行政处罚实施条例》第64条规定，本条例许可证件系指“依照国家有关规定，当事人应当事先申领，并由国家有关主管部门颁发的准予进口或者出口的证明、文件”。这一解释概括出了“许可证件”的三个特征：（1）国家主管部门批准颁发的；（2）具有准予该货物进口或者出口的性质；（3）其外延包括进出口许可证、配额证、登记证、濒危物种允许进出口证明书、进口废物批准证书等各种证明、文件。而“检疫许可证”是进境动植物产品向海关报检时提交的一个是否准予检疫的审批文件，与是否准入该货物进口或出口没有直接关系，与《海关行政处罚实施条例》中的“许可证件”内涵不同。从操作实务上看，2021年《监管证件表》中所列40余种监管证件或许可证件中并未包括《检疫许可证》，未将《检疫许可证》纳入海关贸易管制类商品证件范畴。根据《报关单填制规范》，其应作为“由海关总署签发的除纳入《监管证件表》目录外的相关批准文件”填入报关单的随附单证栏。二是从“检疫许可证”管理本身来看，许可证号填写错误不影响“检疫许可证”的管理和使用。《进境动植物检疫审批管理办法》第四章“许可单证的管理和使用”对此有明确规定，经核查，A公司不存在该章规定的违反分批进口、多次报检，核销，不得买卖或者转让以及需要重新申请办理及失效、废止或者终止使用等违法情形。本案D海关认定A公司影响国家许可证管理的事实，定性不准确。

2.适用法律、法规性质错误

本来应该适用A法对案件进行处理，但是却没有适用A法而选择了B法，属于构成适用法律、法规性质错误。本案A公司所涉检疫许可证申报不实违反的是进出境动植物检验检疫的相关规定，应根据进出境动植物检疫法及其实施条例、《进境动植物检疫审批管理办法》《进境水果检验检疫监督管理办法》等相关规定处理，D海关适用《海关行政处罚实施条例》第15条第3项“影响国家许可证件管理”和第17条规定，对A公司的行为进行认定和处罚，适用法律依据错误。当然如果同一违法行为既违反了检验检疫的规定，又违反了海关法的相关规定，依照《海关办理检验检疫行政处罚案件操作规程》第49条规定，按照处罚较重的规定处罚。

3.适用程序违法

现在，很多法律法规都对做出行政行为的方式、步骤、顺序和时限有具体明确的规定，行政机关必须严格依法行政，按照法律的相关规定做出行政行为，包括按照法定的程序。违反程序规定，行政行为效力就会受到影响。行政机关在做出行政行为的时候未履行通知程序、事后补充听取意见、未听取当事人陈述申辩或未按有关规定对应按照一般程序或听证程序做出行政决定而按照简易程序或一般程序作出行政决定的，均应当认定违反法定程序。本案中，海关根据《海关办理行政处罚案件程序规定》第103条的规定，通过快速办理程序办理，但是适用快速办理事有条件的，只有在符合一定的条件下才能够适用。按照规定，需要当事人提出书面申请，A公司未提出书面申请。D海关7月14日立案后却于7月16日送达行政处罚告知单时才告知当事人适用快速办理，违反了及时告知当事人适用快速办理的相关规定。当事人7月20日向海关进行陈述和申辩，提出了自己的意见，但是D海关对于A公司的意见，并没有进行充分的倾听，也没有通过一定方式接收该公司的意见，也没有对该公司的意见进行复，而提出陈述申辩意见，是法律赋予他们的权利，而且法律也明确地规定了海关该如何处理陈述申辩意见，即应当进行复核。在公司已经在陈述申辩环节提出了自己的意见的情况下，海关对该意见的复核，是法定程序。由此，海关已经构成违反相关的程序规定。另外，本案当事人没有自愿认错认罚不宜适用“快速办理”，同时《海关办理行政处罚案件程序规定》于2021年7月15日生效，D海关于7月14日立案时该规定尚未生效，其适用该规定办理案件不合法。

除了本案反映出的三个问题外，目前关区行政处罚实践中还不同程度地存在着“处罚违反法定裁量幅度畸轻畸重、超过追责时效追究责任、援引法律条文内容不对或者不完整、执法不统一等其他方面的问题。以上问题，必须引起我们高度重视，要从夯实执法根基入手，对症下药，综合施策，下大力气予以改进。

二、行政处罚案件呈现问题原因剖析

海关行政处罚，现目前仍然存在很多各种问题，而问题的原因，也是多种多样的。但是对于原因，可以通过主观、客观这样的标准，加以分析。总体上，主观的原因和客观的原因主要如下：

新形势下涉及海关行政处罚规定增多，准确适用难度加大

据不完全统计，机构改革后涉及海关行政处罚及相关业务的规定增多，相关法律多达40余部、行政法规80余部、部门规章180余部。这就要求现场执法办案人员必须熟悉关检融合后的业务流程并能熟练甄别所对应的法律规定，才能作出合法合理的行政处罚决定。特别是行政处罚法和《海关办理行政处罚案件程序规定》修订实施后，原有规定还没有及时“立改废”、新规定未进行充分宣传解读的情况下，执法关员准确适用法律难度进一步增大。

对新海关业务不尽熟悉，运用法治思维解决问题的能力不强

机构改革后，尽管关区已建立“双跨型”人才培养机制，但受关警员自主学习动力不足、人员轮岗交流、教育培训等因素影响，部分关警员业务知识储备还不能完全适应新海关的工作要求。目前关区从事行政处罚的人员大多没有接受过行政处罚相关法律专业知识的专门训练，主要靠老同志的“传帮带”和本岗位的“自学成才”，办案经验不足，学法用法意识还不够强，自觉运用法治思维办案的能力有待提升。

办案惯性思维未能同步转变，与新形势依法行政要求不相适应

关检机构改革后，海关监管的业务类型发生了较大的变化，在查办违法行为时要结合违法行为对应的法律关系具体案件具体分析。《海关行政处罚实施条例》是2004年根据海关法制定的海关实施行政处罚规定，在海关法没有修订、全国人大常委会或国务院未作扩大解释的情况下，《海关行政处罚实施条例》应只适用于原海关业务类型案件，执法人员不能简单扩大《海关行政处罚实施条例》的适用范围来处理机构改革后海关所有行政处罚案件特别是涉及检验检疫类违规案件。这种遇到海关行政处罚必先适用《海关行政处罚实施条例》的惯性思维已跟不上现行海关业务发展的需要。

案件管理系统集约化智能化程度不高，监督指导不到位

目前海关行政处罚涵盖案件类型有走私违规、检验检疫、知识产权三大类案件，在办理程序上有简易程序、一般程序（包括快速办理、听证程序和其他一般程序）。这些案件分属不同部门办理，分别有三个独立的不同案件系统进行管理。分散的管理模式导致相关职能部门对案件办理难以进行统一的监督指导；基层海关囿于监控手段有限、人手紧缺及疑难解答机制不顺畅等因素，案件办理的动态监督和适时指导机制没有建立起来。

三、新形势下规范海关行政处罚案件办理对策措施

优化行政处罚制度体系，增强制度体系的实用性

首先，以海关法修订为契机，进一步完善新海关法律制度体系，理顺海关法、《海关行政处罚实施条例》与卫生检疫、动植物检疫、食品安全、商品检验等相关法律法规之间的关系，做好与行政处罚法的法律衔接。其次，加快建立与新法相配套的海关行政处罚制度体系，及时开展相关规定文件的清理和修订、整合散落在各相关法律法规中的罚则、解释答复或制定出台新海关行政处罚的统一规范和标准等，减少法律适用冲突，对行政处罚人员普遍关心的立案标准、裁量基准等问题进行细化明确，保障一线执法的规范统一，从源头上提升行政处罚的执法水平。

提高宣传培训针对性和实效性，推动办案人员思维转变和能力提升

开展法治思维理论专题学习、组织法律专家送教上门、安排到办案实践经验丰富的海关跟班学习、选取典型案例剖析“以案释法”、组织观摩法院审判庭审等活动，有目的、分层次、有计划地开展法治思维运用训练，不断淬炼和提升办案人员法律、证据、程序、权责意识及找法用法等法治思维运用能力。要增强新修订法律和规章的宣传针对性，并且要更加在宣传学习的实用性、实时性、和效果上多下功夫，可以通过丰富多样的形式或者活动，比如邀请专家进行专题解读、就行政处罚某一领域开展征文活动促进思考、对新修订的法律和规章进行有奖知识竞答、召集行政处罚办案人员进行专题研讨等等，以及根据新修订的法律和规章制定用于行政处罚案件的工作指引等一系列措施，让办理行政处罚案件的人员能够更加快速准确掌握新增的规定，比如“首违不罚”“一事不二罚”等新的执法要求，并及时调整思维，剔除不合时宜的思维方式，比如“为罚而罚”“唯案件数量”及“唯《海关行政处罚实施条例》作为处罚依据”等。

健全完善办案疑难解惑机制，提升办案指导功能

在逐步强化日常办案部门职能指导之外，创新建立关区办案疑难解惑服务热线和点对点指导机制，成立以公职律师为主体、各业务专家协同、外聘法律顾问参与的释疑队伍，按照疑难业务问题类型及时匹配释疑专家，通过热线问答或现场指导的形式，对办案中遇到的事实认定、法律适用及证据运用等各种疑难问题及时指导，减少不规范行为乃至错案的发生。同时，积极发挥法律顾问班子或案件审理委员会的作用，对现场遇到的执法疑难案件，及时开展“会商确诊”，防范化解执法风险。

强化科技和数据赋能，强化办案系统指引、监督功能的集成运用

树立“法律+数据”思维，充分利用大数据、云计算等高科技，对海关现有的关于行政处罚案件的各种电子化的管理系统加以整合，对案件管理系统化繁为简进行优化升级，建立方便操作管理的一体化案件信息管理平台，通过系统推送案件相关适用法条、法律文书、处理结果及类似案例等指引办案，通过系统数据分析实现对案件管理人员的办案规范性、合法性、时效性、合理性等进行多维度评估，及时提供个性化规范建议，实现信息化系统集约运用。

健全完善内外联动的办案监督体系，促进执法办案的严格规范公正文明

深入推行行政执法“三项制度”，让行政处罚的依据和结果公开透明、实施行政处罚的过程得到有效记录，通过对关键环节的把控，能够让海关做出行政处罚的整个过程得到有效的监督。强化行政内部监督，通过飞行检查、督查审计、巡视巡察、定期开展评议考核等方式，深化对行政处罚案件的监督检查，发挥执法过错问责常态化作用，增强自我纠错、自我完善的自愈功能。创新行政复议监督，针对复议过程中发现的行政行为违法问题，通过制发《行政复议意见书》《行政复议建议书》形式或开展行政复议回头看活动，及时提出纠正执法行为的意见或完善立法的建议，充分实现办结一案、规范一片的效果。畅通外部监督渠道，针对公民、法人或其他组织、新闻媒体、执法监督员及司法机关等申诉、检举、反映的行政处罚行为存在的问题，行政机关应当积极予以回应，认真审查，发现有错误的应当主动改正，以阳光透明的执法监督机制倒逼执法办案质量的提升。

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