曹艳华 刘南翔｜海关行政处罚简易程序的制度分析和实践完善

曹艳华

张家港海关法规科科长

刘南翔

张家港海关法规科副科长、公职律师

要目

一、行政处罚简易程序的制度分析二、海关行政处罚简易程序的适用现状三、海关行政处罚简易程序的规范与补强

把追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果，是习近平法治思想关于严格规范公正文明执法的内在要求。行政处罚简易程序兼顾行政执法公正与效率，因其程序优势得以在具体执法领域广泛适用，但立法语言的模糊也使其在应用中存在许多困惑和争议。通过梳理对行政处罚简易程序的理解，分析海关行政处罚简易程序的适用现状，提出从制度上予以规范和补强的对策，以期破解海关行政处罚适用简易程序的现实困境，增进海关行政处罚简易程序的正当性与程序收益。

行政处罚法是行政处罚领域的基本法，它制定了行政处罚领域的通用规范，为行政机关实施行政处罚提供基本遵循。行政处罚法所规定的行政处罚程序共两种，分别为简易程序和普通程序。简易程序即是对于违法事实清楚、证据确凿、违法行为轻微、因果关系明确、给予较轻的行政处罚时所适用的处罚程序。相较于普通程序的复杂流程，在确保行政处罚内在正当性的同时，简易程序尽可能实现处罚程序的简便化，追求行政处罚的外在高效性。

一、行政处罚简易程序的制度分析

行政处罚简易程序作为法定的行政处罚程序之一，以其简便、快速、高效的优点，在实现法律公正性的同时，极大提升了行政执法效率、节约了行政执法成本。新修订的行政处罚法对简易程序的处罚金额适当提高了标准，而在其他方面并无过多变化。为了在执法实践中更好地应用简易程序，需对相关概念予以明晰。

行政处罚简易程序与当场处罚

从行政处罚法的章节体例来看，简易程序和普通程序并列编为第五章的两节，在简易程序一节中规定：违法事实确凿并有法定依据、处以较轻处罚的情形的，可以当场作出行政处罚决定；在普通程序一节中规定：除可以当场作出的行政处罚外，必须全面、客观、公正地调查取证，符合立案标准的应及时立案。显然，从行政处罚法的立法体例上可见，在普通程序之外仅排除了当场处罚程序，对于符合简易程序规定而不选择当场处罚的，只能适用普通程序进行处罚。因此，可以认为简易程序是与普通程序所对应的法律专业术语，其概念与行政处罚法第51条所表述的当场处罚的规定具有同义性，行政处罚简易程序即等同于当场处罚程序。从《行政处罚法释义》也能得出相同的结论：“简易程序是行政机关执法人员，对依法应当予以处罚，事实确凿、处罚较轻的违法行为，当场作出行政处罚决定的程序”。

当场处罚的时空边界

通常认为进行当场处罚应符合三个“当场”的要求，即当场发现违法行为、当场作出处罚决定、当场送达当事人。因为“当场”具有时间和空间双层含义，如何理解“当场”往往左右着当场处罚的实施。广义的解释认为“当场”是区别于普通程序立案、调查、审理、审批等一系列环节，在当场检查、当场处罚、当场交付上具有动作的连续性和时间的紧密性，而非局限于违法行为发生的当时和现场。狭义的解释则认为“当场”必须严格限制于违法行为发生的特定时间与空间，将当场处罚行为的过程压缩在极为有限的时空范围内。狭义论显然对当场处罚的要求过于严苛，对“当场”的理解不应局限于狭隘的文字内涵。在广西高院对刘某与某公安局交警支队交通管理行政处罚一案的再审裁定中，对简易程序可以在违法行为发生后进行当场处罚也予以认可，认为“所有按照简易程序所作处罚决定都必须当场作出，不符合客观实际”，“将简易程序狭隘地理解为只有当时间和当地点作出的处罚决定一种情形，是片面的，不符合立法本义。”余凌云教授认为：简易程序（也称当场处罚程序）的本质特征并非“当场”处罚，而是简化程序。他以交通违法自助处理平台为例予以阐释，指出平台操作模式不要求执法人员与相对人接触，也不强调行政处罚场域一定是违法行为发生的现场，但依然认为这种非现场执法模式契合简易程序的保护标准、践行了简易程序的基本要求。

行政处罚简易程序的证据规则

行政处罚法在简易程序一节并未对调查取证作出相应规定，仅规定行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为，而对于普通程序则要求“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。但简易程序作为行政处罚法所创设的两种行政处罚程序之一，其作出的处罚决定与适用普通程序作出的处罚决定法律效果等同，均对当事人产生惩戒后果，当事人对行政处罚决定不服均可通过行政复议或行政诉讼途径予以救济。适用简易程序进行行政处罚，也应严格遵循行政处罚法关于行政处罚决定的一般规定，“依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”“违法事实确凿”是适用简易程序进行当场处罚的前提，仅凭处罚决定书中对于违法事实的记载，或仅收集当事人对于违法事实的自认陈述，无法为处罚决定提供充足合法的证据支持，在可能面临的行政复议或行政诉讼中，也将因为行政机关的举证不能而引发不利后果。

行政处罚简易程序的告知制度

适用简易程序进行当场处罚过程中的告知，包括行政处罚法第52条规定的出示执法证件，以及处罚决定书应载明的违法事实、法律依据、处罚结果、实施主体、提出行政复议、行政诉讼等内容。此外，还应遵循行政处罚法关于告知的一般规定，特别是申请回避、陈述、申辩和要求听证等权利，不可因为行政处罚法在简易程序一节中未具体列明上述内容而认为可以一概省略。在普通程序中，通过向当事人送达《权利义务告知书》《行政处罚告知单》等方式，从程序设计上确保行政机关履行告知义务，而在当场处罚过程中，由于程序的简化，仅保留了当场处罚决定书作为唯一的法律文书，处罚决定书上未载明的当事人的权利义务则成为容易忽略的告知内容。虽然简易程序对行政处罚的形式予以简化，但在程序内容上实则更加应该充分保障当事人的权利。

二、海关行政处罚简易程序的适用现状

“行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序者，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”在行政处罚的过程中，执法相对人处于弱势地位，为确保其合法权益不被行政权所侵犯，行政机关必须严格依据法定程序和权限实施处罚。海关行政处罚是海关行政执法的重要方面，涉及海关多项业务范畴，直接关系到执法相对人的切身利益，关系到进出境秩序的稳定与效率。

海关行政处罚简易程序的适用范围

《海关办理行政处罚案件程序规定》（以下简称《程序规定》）关于简易程序与行政处罚法第51条的规定一脉相承，即对违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告，可以适用简易程序当场作出行政处罚决定。此外，行政处罚法新增了通报批评这一处罚种类，通报批评需在一定范围内予以公开，会对当事人名誉造成减损，可以认为是比警告这种单纯的申诫罚更重的处罚。海关实施通报批评的行政处罚较为少见，虽然通报批评与警告处罚性质相似，但应注意通报批评不可适用简易程序。

为了大幅提升海关行政处罚的程序效能，通过对普通程序的改造和加速，从以往的海关“简单案件”到《程序规定》的“快速办理程序”，普通程序的快速形式在海关行政处罚中的应用已然较为纯熟。从海关行政处罚实践来看，除侵犯知识产权行政处罚案件，大多数简单的检验检疫行政违法案件及海关走私违规类案件均可适用简易程序或快速办理程序。随着行政处罚法对简易程序处罚金额的大幅提高，同一案件对简易程序与快速办理程序均存在适用可能的几率增多，不过在具体的海关行政处罚实践中，尤其是传统缉私“两简案件”方面，虽然简易程序较之快速办理程序更显程序简化之优势，但受限于对“当场”的理解，简易程序的应用却较为谨慎。

海关行政处罚简易程序的适用要求

简易程序虽然删繁就简，但在维护法律公正价值的同时，依然充分保障了当事人的基本程序权利。海关适用简易程序实施行政处罚也充分遵循了行政处罚的正当性和程序性，既快速及时打击口岸违法行为，又提升执法效率，促进快速通关。

根据《程序规定》，适用简易程序应做好出示执法证件、确认违法事实与法律依据、听取陈述与申辩、告知权利救济途径、制发与送达处罚决定书、向所属海关备案等主要步骤。出示执法证件即是对执法者身份的表明，这也是行政执法“三项制度”之“行政执法公示制度”的要求。对违法事实与法律依据予以确认和说明，查清当事人行为的违法性和构成要件符合性。实践中，还要充分保障当事人陈述和申辩的权利，不能因程序的简易而省略对当事人的告知义务。预定格式、编有号码的处罚决定书在以往的检验检疫当场处罚中较为常见，而新海关各类当场处罚则一直较少推广，但对其他形式的处罚决定书，只要做到当场制发、当场交付依然应认为符合简易程序的要求。当场处罚后的备案则是在实现行政处罚权力一定程度下放的同时，充分落实执法监督和管理的有效手段。

海关行政处罚简易程序的制度优势

普通程序以其严密和复杂的设计，最大限度实现执法公正性和程序正当性。简易程序的设计初衷则是通过省略立案、调查取证、审理、听证等环节，“简便易行，体现了繁简分流、方便群众、提高效率的精神”。对于违法事实确凿并有法定依据且处罚较轻的行为，适用简易程序既实现执法目的，也能为当事人带来程序收益，避免程序本身带来的惩罚。对于很多无可争议的违法行为，程序上的加快可能不仅不会造成当事人心理上的不服，还会使其从烦琐的程序中得以解脱。尤其是那些对于时间比较敏感的经营者，程序上的拖延就是对其权利的一种变相侵害。

程序的简化有利于行政成本的降低，同时，简易程序对当场性的严格要求也大幅压缩了行政执法过程。在海关行政处罚适用简易程序的情形下，基本做到查发当天即完成当场处罚决定书的制作与送达。《程序规定》创设的快速办理程序虽然通过简化取证方式、降低证明标准、简化审批流程、简化法律文书、缩短办案期限等方式在办案技术上予以加速，但仍需履行立案、书面告知等程序，实质上依然是普通程序的简化形态。理论上，快速办理程序可以适用于所有的简易程序案件，而反之则不然。如存在上述两种程序均可适用的情形，在保障当事人的程序参与性与追求执法效率最大化之间呈现一定的选择困难，在充分尊重当事人意愿的前提下，以合意为基础适用简易程序则更利于兼顾行政处罚的公正与效率。

三、海关行政处罚简易程序的规范与补强

针对前文就行政处罚简易程序的制度分析，结合海关行政处罚实践中适用简易程序存在的困惑，为进一步实现简易程序的推广应用和规范运行，应从以下几方面予以改进。

更新当场处罚理念

简易程序在海关行政处罚中适用较为谨慎，究其原因，一是对“当场”的狭义理解，将当场处罚局限于现场处罚、当天处罚，致使开展当场处罚受到严苛的时空限制，在显然难以实现的情况下，办案人员为了规避执法风险退而适用其他程序。二是快速办理程序以程序加速技术实现了行政处罚的高效性，办案期限和流程均有明确规定，相较于当场处罚其操作性更强，因此在二者均可适用的情形下挤出效应明显。

可以在现场完成的处罚是典型的当场处罚，而脱离了现场，但与先行执法行为具有时空上的连续性和关联性，即时间上连续紧密不间断、地点上是执法现场延展的，仍应认定为当场处罚。借鉴交通违法行为的简易程序处罚可知，交警执法并非全由路面执勤警察即时完成，依赖交通技术监控设备采集与固定违法证据后再实施的简易程序处罚与违法行为发生的当时具有典型的时间差，处罚行为可能需要持续数日甚至更长时间，而且显然也脱离了违法行为的现场。海关在实施当场处罚中也应科学理解“当场”的含义，着重把握执法行为的持续性和紧密性，以及由执法人员直接作出决定、无须立案、调查、审理环节等这些区别于普通程序的显著特征。

完善当场处罚证据规则

行政处罚的一般规定要求实施处罚必须事实清楚、证据充分。针对简易程序所规定的“事实确凿”，《行政处罚法释义》认为“是指事实清楚，证据确实可靠，因果关系明确，当事人难以否认，执法人员可以当场作出判断，没有进一步调查取证必要的。”可见在简易程序中应做好必要的证据收集，仅仅依据执法人员主观判断形成内心确信是远远不够的。此外，行政处罚法和《程序规定》虽未对简易程序回转作出规定，但如证据不充分，需要进一步调查取证的，则不宜再适用简易程序。

在海关实施当场处罚时，可参考《程序规定》对普通程序的要求，收集和固定证据，包括报关单证、违法视频与照片、当事人的身份信息、证人证言、陈述材料等，在必要的情况下也可以制作笔录。收集的各种证据要达到足以证明违法事实存在为标准，着重把握与违法事实的关联性，以将客观事实转变为证明违法行为的法律事实。此外，简易程序更多体现的是对秩序维护的追求，因此如果没有相反证据否定行政执法人员陈述的客观真实性，且没有证据证明执法人员与相对人之间存在利害关系时，即可适用优势证据规则。若对《程序规定》加以修订，则可考虑吸收优势证据标准，并为简易程序明确设置相对简化的独立证据规则，一方面规范证据要求，强化实践指引；另一方面也优化简易程序证据的制度保障，以应对行政争议和司法审查。

提升现场执法能力

海关行政处罚涉及的业务种类繁杂，办案模式也不尽相同。根据传统“两简案件”理论，由现场业务部门办理，但一般采取指定部门归口办理的模式；检验检疫类当场处罚案件则一般由查发部门现场办理。归口办理以其批量处理的工作模式，在执法流程的熟练和规范上略显优势，但由于涉及线索移交、处置反馈等冗余环节而导致当场性欠缺，且在各业务领域难免存在专业性不足，进而影响对具体处罚事项的把握。查发部门办理的模式，可充分发挥相关部门在各自业务领域的专业性，同时，基于其对违法行为当场情况的全面掌握，更利于实现对法律依据的精准理解。

海关行政处罚简易程序的规范适用，不仅依赖于提升海关工作人员的法治思维和法治意识，抓好日常学法用法，建立常态执法培训机制，还应从着力推广现场业务部门办案模式，并重点从规范流程着手实现当场处罚的程序补强。通过制定通用的执法工作指引，明确简易程序关于执法人员身份表明、证据要求、法律文书必备要素、当事人的权利和义务、当场交付及异常情况的处置等内容，并对当场处罚决定的备案和执行，以及后续的立卷、归档等作出完整说明。对常见的当场处罚类型进行梳理，形成清单和模板供现场执法人员参考，推广使用预定格式，编有号码的处罚决定书。

加强执法信息化建设

按照行政处罚所涉及的业务种类，海关主要有三大办案系统：缉私办案系统、检验检疫行政违法案件系统、知识产权执法系统，简易程序案件涉及前两者。从各系统的设计架构和目标来看，主要是根据办案程序配置操作环节，实现流程审批、文书制作与打印、加盖电子印章、案卷归档等功能。从使用效果来看，缉私办案系统设计开发早、推广应用多，检验检疫案件系统设计理念新、系统搭建全，但二者都存在更新优化慢、人机交互不理想等问题，未完全发挥系统价值。建议将各类办案系统整合为统一的海关行政执法平台，不断优化拓展平台功能，逐步强化案件统计功能、完善执法依据查询服务、增加类案检索功能，实现办案系统的集约化管理与应用。

此外，可在查验单兵系统增设行政处罚模块，对违法行为及时进行当场处置，并由后台同时提供执法支撑。升级迭代执法装备，开发配备移动智能执法仪，实现当场处罚即时制发法律文书，同步传输备案案件信息。借鉴海关税费电子支付应用经验，研发电子支付系统线上缴纳罚款，落实行政处罚法关于增设电子支付作为罚款缴纳途径的要求。

结语

行政处罚简易程序在海关行政处罚实践中发挥着十分重要的作用，通过对简易程序的研究分析，从制度上不断规范补强，将更好地发挥简易程序的优越性。海关行政处罚对公正与效率的不断追求，也充分体现了海关执法始终坚持以习近平法治思想为指导，努力在海关执法中实现法律效果、社会效果的有机统一，让人民群众在每一个执法决定中都感受到公平正义。

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