蔡玲 林渊｜人民法庭司法建议“治未病”机制的中国式现代化转型新向度

蔡玲

福建省武平县人民法院审判管理办公室主任、二级法官

林渊福建省武平县人民法院生态审判庭三级法官助理

要目

一、现状：人民法庭司法建议机制的运行困境二、反思：人民法庭司法建议机制运行困境的问题归因三、析理：人民法庭司法建议机制现代化转型的必要性证成
四、探寻：人民法庭司法建议机制现代化转型的具体路径结语

司法建议是新时代人民法庭参与基层社会治理、推进基层法治体系建设的重要途径，但在思维定式、保障缺失、外部制约等多重因素影响下，人民法庭司法建议机制存在与法庭职能定位不相适配、不利于法庭发挥“合法性审查”判断权优势等问题。人民法庭司法建议机制的现代化转型，不仅是适应人民法庭职能定位变化的现实需要，也是人民法庭巩固基层政权建设、保障法治乡村建设、践行司法为民宗旨、落实司法社会责任的必然要求。新时代人民法庭应牢固树立并贯彻服务理念，塑造司法建议的专门审理模式，将司法建议嵌入法庭诉前诉源治理、案件审理、判后工作全流程，并在完善配套机制保障、实行差异化管理考核以及实现外部循环等方面着力，实现人民法庭司法建议机制现代化转型，推动基层司法制度“治未病”法治功能发挥，从而精准服务、有效参与基层社会治理。

人民法庭是基层社会治理的“神经末梢”。人民法院第五个五年改革纲要强调，“充分发挥人民法庭面向基层、面向群众和便利群众诉讼、便利法院审判的优势，依法促进基层社会治理。”最高人民法院《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（以下简称《意见》）对人民法庭参与基层治理途径做出了规定。本文通过考察人民法庭司法建议机制运行现状，分析问题及原因，借鉴中医“治未病”理念，建议从审理模式、配套保障、管理考核以及外部循环等方面优化，实现人民法庭司法建议机制现代化转型，推动基层司法制度“治未病”法治功能发挥。

一、现状：人民法庭司法建议机制的运行困境

新时代人民法庭不仅是个案纠纷的“裁判者”，更是基层社会治理的“参与者”。然而，人民法庭司法建议机制与法庭职能定位不相适配，不利于人民法庭发挥其在“合法性审查”方面的“判断权”优势。

人民法庭司法建议机制与法庭职能定位不相适配

自第四次全国人民法庭工作会议提出“更好发挥人民法庭职能作用，积极参与基层社会治理”以来，各地进行了许多有益探索。2021年9月至今，最高人民法院发布三批新时代人民法庭建设案例选编，以“司法建议”为关键词进行检索，发现其中有10个案例提及司法建议（详见表1）。

表1  司法建议在新时代人民法庭建设案例选编中的内容位置

由表1可知，在作为经验推介的新时代人民法庭建设案例中，司法建议主要用以助力社会治理、服务产业发展：③、⑦、⑧、⑨、⑩；用以堵塞漏洞、提示风险：①、②、⑤；列入法庭考核或作为加分项目：④、⑥，司法建议工作在人民法庭，与其在基层人民法院、院机关其他庭室并无差别，缺少适配于法庭职能定位的运行机制约束规范。

不利于人民法庭“合法性审查”判断权优势的发挥

与乡镇党委政府、司法所、派出所等其他治理主体相比，人民法庭在“合法性审查”方面具有判断权的独特优势。但目前人民法庭司法建议机制是否有利于人民法庭发挥这一优势？笔者以L市17个人民法庭2017年-2021年司法建议工作为例予以分析。2017年-2021年，L市7家基层法院提出司法建议230件，其中涉及民事类案件建议49件，由人民法庭提出的仅4件（详见图1），人民法庭司法建议数仅占同期基层人民法院司法建议数1.74%，占同期涉及民事类案件建议数8.16%，五年里仅有3家人民法庭提出4件司法建议。

图1  2017年-2021年L市司法建议数量情况

表2显示，人民法庭提出个案建议3件、类案建议1件，其中建议规范工作：①、②；移送违法线索：③；建议加强监管④。采纳反馈率75%。建议对象对人民法庭个案建议也许并非一无所知，尤其是①、③个案建议，原本即为建议对象的依法行政职责，类似“纠错”个案建议虽有一定成效，但“治标不治本”。对建议对象而言，唯有司法建议可以提供其不能掌握或知晓的信息，这件司法建议才是有价值的，才会让建议对象对司法建议予以重视，显然，人民法庭司法建议目前并未体现实现这一功能，人民法庭在参与基层治理过程中的“合法性审查”判断权优势并未得到有效发挥。

表2  L市人民法庭司法建议基本情况

二、反思：人民法庭司法建议机制运行困境的问题归因

“当下司法建议制度的最大问题，在于制度缺失导致的失范。失范直接导致了司法建议的选择性，司法建议的过程成为多角色多环节的选择过程。”人民法庭司法建议机制运行之所以存在前述困境，固然与制度缺失所导致的失范有关，但究其根本，则在于理念认识、配套保障、管理考核以及外部制约。

理念认识偏差：人民法庭“重审判轻服务”思维定式

长期以来的“人案矛盾”，加上根深蒂固的被动司法、中立思想，在人民法庭逐渐形成了“重审判轻服务”的思维定式。

1.人民法庭“案多人少”

2015年1月至2020年9月，全国人民法庭受理案件2517万余件，审结2410万余件，平均每年收结案400多万件，员额法官年人均审结案件220余件。因此人民法庭法官整天埋头于执法办案，不愿意走出法庭的大门，与基层群众交往不多。“人民法庭的作用局限于诉讼解决纠纷，强调审判职能、强化硬件建设，忽视了人民法庭作为基层政权组成部分的社会治理作用，导致人民法庭发展遭遇瓶颈。”

2.人民法庭未形成司法建议专门审理模式

由于社会治理型司法建议目前并无法律依据，学界对其正当性存有争议，受长期以来的被动性、中立性思维影响，加上人民法庭法官对法庭职能定位认识不清，对乡土社会治理所需的“地方性知识”缺乏深刻的体悟，人民法庭法官尤其是从年轻法官、初任法官，往往缺少融入参与基层治理的自觉，人民法庭在实践中远未形成司法建议专门审理模式，即未能将服务理念、服务意识贯穿法庭工作始终，对办案以外的司法建议工作并不热衷。

配套保障缺失：人民法庭难以提出司法建议

无论是在基层法院或人民法庭内部，还是在基层政权治理结构中，都缺少完善有力的调研论证、培训保障、沟通衔接以及公开监督等配套保障机制，由此导致人民法庭难以提出司法建议，更遑论优质司法建议。

1.缺少调研论证机制

人民法庭法官在繁重办案任务下，没有充足的时间深入调研，导致司法建议无法精准指出问题，对于何种情况下必须要调研论证进而提出司法建议也不甚明确。

2.缺少培训保障机制

尽管最高人民法院要求司法建议应当遵循“四性”原则，各地法院的精品/优秀司法建议评选也有相关标准，但实践中，人民法庭法官基本没有接受专门培训，导致司法建议质量参差不齐。

3.缺少沟通衔接机制

内部而言，人民法庭个案建议、类案建议、综合建议的起草、审核主体不同，实体以及形式把关标准不同。外部而言，建议发出后，缺少后续跟踪督促，部分检疫对象在回复后并未实际整改。

4.缺少公开监督机制

目前媒体上所见多为优秀司法建议或司法建议工作成效，其余司法建议全文公开的较少，社会公众对司法建议不太了解，社会监督作用没有得到充分发挥。

管理考核缺位：人民法庭司法建议可提可不提

人民法庭职能定位的特殊性，决定了其在司法建议的管理考核上，应当区别于基层法院以及法院其他业务庭室，但从实际看，人民法庭司法建议管理主体及职责重点、考核体系设计均呈现出“同质化”。

1.管理主体及职责重点“同质化”

司法建议的管理，人民法庭与法院其他业务庭室一样，主要依靠职能部门的归口管理、办案人员的“自我管理”，人民法庭庭长、主管院长对案件之外的司法建议管理几乎“搁置”。各层级主体的管理职责重点并没有放在法庭参与基层治理过程中“法治”功能发挥上。

2.考核体系设计“同质化”

“上级法院和其他党委部门有关法院的各项考核指标，往往都是围绕着审判、执行绩效展开，并未专门针对人民法庭确立相应的考核标准。”各地对于司法建议在人民法庭工作考评体系中的位置以及比重缺乏深入的研究，有的仅考核“有没有”提出建议，而对建议效果“好不好”在所不问。

外部循环制约：人民法庭司法建议发出后遭受“冷遇”

司法建议因其“建议”性质而往往不被重视，人民法庭参与治理的热心，与司法建议发出后遭受的“冷遇”形成了鲜明对比。

1.理解认同程度不高

由于对人民法庭司法建议了解较少，或者认为司法建议指出的问题不符合实际，有的建议对象在收到司法建议后存在抵触情绪；有的则认为收到司法建议是因为自身存在错误，担心采纳司法建议将来或许会被追责。由此出现：建议对象或者对司法建议态度不置可否；或者虽表示“高度重视”“认真对待”但并未付诸实际行动；或者不予采纳且未说明原因。

2.采纳整改实效不佳

由于建议对象及其上级重视程度不够，难以将司法建议的内容具体化，转化到日常工作中。此外，从基层平安建设或社会治理考评体系看，对人民法庭司法建议以及建议对象采纳整改情况未过多涉及，一定程度上也影响了人民法庭司法建议的功效发挥。

三、析理：人民法庭司法建议机制现代化转型的必要性证成

党的十八届四中全会强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。新时代人民法庭应立足职能定位变化，推动司法建议机制实现现代化转型，推动基层司法制度“治未病”法治功能得到更好的发挥。

巩固基层政权建设的必然要求

“基层政权建设的实质是强化国家权威在基层社会的地位，巩固党的执政基础，为人民生活提供基本秩序和保障。”作为基层社会治理多元主体中的“一元”，人民法庭的组织体系覆盖整个基层社会。2021年召开的全国高级法院院长座谈会指出，服务基层社会治理是新时代人民法庭工作的又一项重大功能。在当前市域社会治理现代化中，人民法庭扮演的角色既是“居中裁判者”，也是“基层治理参与者”，司法建议是人民法庭其发挥“技艺理性”作用下参与基层治理的重要手段。

保障法治乡村建设的必然要求

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出“乡村振兴，治理有效是基础”，并对建设法治乡村进行了强调。最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》强调“加强基层基础建设，做好人民法庭工作”，相比于诉前化解、公正办案，人民法庭在诉讼外通过提出司法建议，对办案过程中出现的问题进行分析研判，及时向乡镇党政机关提出建议供其决策参考，可以为乡村振兴提供有力司法服务保障。

践行司法为民宗旨的必然要求

相比于其他治理主体，案件当事人的利益诉求、案件数量变化以及类型特点，能够让人民法庭更为充分、便捷地提前获知基层社会治理相关信息，洞察基层社会治理问题。针对审判过程中发现的涉及民生权益保障的问题及弊端，人民法庭在依法公正审理个案的同时，应当注重发挥司法建议定点、定向指导整改作用，在维护民众切身利益、弥补企业管理漏洞、提升市场主体行业自治水平、防范系统性风险等方面实现更大作为，这在一些地方经验中有体现。

落实司法社会责任的必然要求

“回应型司法强调，要使法律机构真正的负责任，就需要法院在社会转型中关注自身的社会责任，将社会的目标转换为自己的使命。”人民法庭顺应其职能定位变化，应着重将社会纠纷的解决、社会风险的控制，引入到司法化的轨道上来，从而保障和谐发展、安定有序。人民法庭司法建议机制的建立，有助于推进法治意识培育、提供风险防控知识、实现纠纷预防和分流，可以与其他基层治理主体、建议对象实现良性互动。

四、探寻：人民法庭司法建议机制现代化转型的具体路径

中医理论认为，人体健康的调适关键在于扶正祛邪、培元固本，这一原理同样适用于司法建议。保障基层司法制度“治未病”法治功能发挥，需从审理模式、配套保障、管理考核以及实现外部循环等方面，推动人民法庭司法建议机制实现现代化转型。

建构基层司法建议专门审理模式

“人民法院已深深嵌入司法国情和司法体系之中，对于其在裁判过程中所发现的各种问题无法采取一种超脱的态度。”构建基层司法建议专门审理模式，则是人民法庭及时有效参与基层社会治理的关键。

1.服务理念回归

就乡镇党委、政府、司法所、派出所等其他治理主体而言，“由于是否具有合法性的‘判断权’缺失，导致这些主体在矛盾纠纷预防化解、决策、规则阐释等方面都不同程度地存在着能力不足、权威不高等困境，而民众天然信赖的是法院。这就决定了乡村司法主体的不可替代性”。

因此，人民法庭应认清并找准自身在基层社会治理中的位置，树立服务理念，并贯彻到人民法庭工作的全过程和各环节。人民法庭服务理念的形成，需要优化法庭人员年龄结构，坚持以老带新，帮助年轻法官树立并贯彻服务理念，妥善处理司法建议与执法办案的关系。

2.审理模式塑造

基于对中医“治未病”理念的再认识，应当塑造基层司法建议的专门审理模式，即将司法建议工作嵌入人民法庭诉前诉源治理、案件审理裁判、判后工作释疑的全流程，让法官时时处处能够想到以司法建议参与基层社会治理。

图2：人民法庭司法建议审理模式图

（1）诉前：未病先防，重在“养生”。即采取积极措施提升身体机能，预防疾病发生。首先，人民法庭应自觉融入大局，聚焦党委政府的重点工作重要部署，“把脉问诊”发展新问题，为党委政府提供决策参考；其次，要加强与其他治理主体沟通交流，引导其贯彻法治、德治、自治理念；最后，要弘扬新时代“枫桥经验”，强化多元化解，推进诉源治理。

（2）诉中：既病防变，防微杜渐。指生病后防止病变扩大。人民法庭在处理个案或类案过程中，要将司法建议作为案件办理的有效补充，对可能引发的矛盾纠纷或者可能扩大的风险及时提出建议。在立案阶段，当出现特殊案件或系列案件，触发司法建议预警机制；在审理阶段，强化对建议对象的引导，提醒其相关风险、隐患或者存在的问题，防止纠纷或矛盾扩大；在判后阶段，强化释法说理，为后续提出建议奠定基础。

（3）诉后：愈后防复，巩固提升。指病愈后，应当加强调理，巩固机体机能，有效防止反复。在案件处理完毕，人民法庭应当根据案件情况，深入调查研究问题实况，以决定有无必要提出司法建议；根据一定时间段内的案件概况、总体趋势作出分析判断，发现深层次或普遍性问题；根据审判实践，预测可能出现的新情况新问题，引导其他治理主体依法行事。

需要强调的是，“社会治理决策不能简单依靠主观臆测，必须‘用数据说话’‘用科学论证’，实现优化的社会治理”。按照前述专门审理模式，人民法庭司法建议不应当仅限于薄薄的一页纸、两页纸，而应当根据实际灵活多样，包括在诉前发出的纠纷风险提示、诉中发出的内参材料、诉后发出的调研分析报告等，实现“防患于未然”。

完善人民法庭司法建议配套保障

常态化的司法建议配套保障机制，是人民法庭参与基层社会治理的制度保障和关键所在。

1.调研论证机制

人民法庭法官在审判实践中要善于总结、发现问题，时刻注意是否能够“以小见大”，以个案或类案发现普遍性或深层次问题，同时注重深入研究，将共通性、普遍性问题找出来，确保司法建议的精准度，基于其在“合法性审查”方面的判断权优势，将司法建议的内容重点放在提炼总结建议对象或其他治理主体难以获取的信息层面。

2.能力提升机制

质量是司法建议的生命和价值所在，只有高质量的司法建议才能被相关单位和部门认同并且接受。提升建议质量，要搭建学习交流平台，严格遵循《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》“四性”原则，依托专题培训、案例教学、经验交流等，提升人民法庭法官司法建议文书起草、说理论证水平。根据前述工作流程、建议内容重点，对人民法庭司法建议书格式进行更为细致准确的设计，以解决格式不一、严肃性不强的问题。

3.公开监督机制

“公开司法建议既是法院坚持审判公开的题中应有之意，也是法官审判事业积极融入社会治理进程的必然要求。”司法建议的全面及时公开，可以增进社会公众对法庭司法建议了解支持，也为建议对象以外的其他治理主体提供充足的信息，形成心理预期，督促保障建议落实。可以在互联网全国人民法庭信息网（各高院子网）“基层治理”栏目下设“司法建议”子栏目，在全国人民法庭信息网“基层治理”栏目下设“优秀司法建议”子栏目，方便公众查阅的同时，也有助于人民法庭之间学习借鉴。

加强人民法庭司法建议的管理考核

人民法庭因其独特的职能定位，在管理考核上理应有别于法院其他庭室，对人民法庭司法建议的管理考核，应着眼于参与基层社会治理实效。

1.明确管理主体及职责重点

主体包括办案人员、法庭庭长、主管院长以及审管办或研究室、政治部等职能部门。就职责重点而言，（1）办案人员：直接发现问题或风险线索，是第一责任人；与建议对象沟通，并承担起草个案建议及类案建议职责。（2）法庭庭长：对办案人员发现的线索审核把关，组织开展协调论证，以决定是否提出司法建议；定期不定期对法庭案件总体情况进行分析，列席辖区党政机关等单位的相关会议，组织起草综合建议。（3）主管院长：审核人民法庭所有司法建议。（4）审判委员会：审核人民法庭提出的涉及重大事项类的司法建议。（5）审管办/研究室：协调配合人民法庭开展调研论证；司法建议的文号登记、提请用印；完善台账管理；司法建议的发出、抄送、跟踪。（6）政治部：业务培训以及完善考核体系。

2.规范工作流程

建议按照图3所示进行，（1）办案人员发现线索，并与建议对象沟通，在确认有必要发出建议情况下向庭长汇报；（2）庭长对建议线索进行审核把关，并协调审管办或研究室并组织法庭人员围绕司法建议“四性”开展调研论证，而后由办案人员起草（综合类建议由庭长起草）；（3）初稿形成后，提请主管院长审核，重点审核建议指出的问题是否精准、提出的建议是否切实可行，若涉及重大事项，还应提交审判委员会研究决定；（4）审管办/研究室对司法建议进行编号管理，并提请用印，而后向建议对象发出，抄送相关单位部门，并跟踪、督促落实。

图3  人民法庭司法建议工作流程示意图

3.完善考核激励

《意见》对人民法庭考评体系、绩效考核办法提出了总体要求，司法建议应列入人民法庭工作目管考评以及法官绩效考核范围，考核应以司法建议的质量和实效为标准，推动实现“要我提”向“我要提”转变。上级法院对基层法院、基层法院对人民法庭，要加强审判监督管理，开展优秀司法建议评选，发挥激励和导向作用。探索建立第三方评价方式，将人民法庭司法建议工作纳入地方人大常委会开展的“人民满意单位”评选内容。

4.强化技术支持

建议在法院内网的全国人民法庭工作平台中设置“司法建议”栏目，与各高院现有的司法建议工作平台对接，强化工作平台的检索、查询、统计、分析功能，优化法庭司法建议管理考核的技术支撑保障，推进基层社会治理的整体现代化。

实现人民法庭司法建议的外部循环

“司法建议制度的完善非法院系统自身努力就能达致，需要顶层设计，需要整体性的制度构建。”人民法庭司法建议要取得实效，除了前述内部机制的构建完善外，关键还要通过优化沟通协调、联动配合、嵌入导入、双向考核、普法宣传等外部机制，以实现外部循环、强化外部连接。

1.沟通协调机制

发出司法建议前，人民法庭应加强与建议对象的沟通交流，告知拟发送建议的内容，释明建议的作用与功能，消除建议对象顾虑甚至抵触情绪；回复期满后未收到反馈的，人民法庭应主动向建议对象询问、提醒或回访；定期了解司法建议的落实情况。通过强化建议发出前、发出时、发出后的沟通衔接，帮助建议对象认识问题、增进理解认同，推动形成整改行动自觉。

2.联动合作机制

人民法庭参与治理，除了法院自身努力之外，需要多个部门的协同联动：（1）平安建设领导机构的顶层谋划；（2）人大常委会的监督支持；（3）政府及其相关部门的投入保障；（4）其他机关单位、基层组织及公民的支持配合；（5）新闻媒体营造宣传氛围，这些举措同样适用于人民法庭司法建议机制。

3.嵌入导入机制

现代法治是多元主体共同参与下的良法善治，“在司法建议工作中，法院要把自己定位为服务者、参谋者，而非管理者、训斥者，以善意真诚的服务少阻力、多合力、巧借力，力求被建议单位和主管部门的理解重视和认同”。人民法庭要自觉嵌入基层政权治理体系，将法庭工作主动融入辖区发展，将法庭独有的“判断权”优势转化为基层治理效能，建议搭建基层治理资源与服务共享平台，实现资源的有效配置。

4.同题共答机制

基层社会治理是摆在各类治理主体面前的“同一道题”，人民法庭要充分发挥“合法性审查”判断权优势，依托司法建议、大数据分析报告等，配合基层政权妥善行使综合管理权、统筹协调权和应急处置权，坚持下好“同一盘棋”，努力把风险化解在早、化解在小。

5.双向考核机制

司法建议机制的顺畅运行，不仅需要人民法庭自身努力，还要建议对象或其上级机关的配合支持。人民法庭应注重“借智”“借力”，积极争取乡镇党委、人大和政府对司法建议工作的支持，结合市域社会治理现代化试点工作，推动将办理司法建议流程、时限和责任等列入年度依法行政工作考评以及基层平安建设考评之中，并通过建议对象的主管或上级部门加大监督力度，力促建议落地见效。

6.精准普法机制

坚持贴近群众，充分发挥司法的规范和引领作用，突出法庭普法宣传工作优势，通过巡回审判、公开宣判、以案说法、送法下乡等方式，实施精准普法，深化新媒体运用，构筑线上线下相结合的法治宣传平台，引导基层社会公众、其他社会治理主体依法行事。

7.法治宣传机制

社会对于人民法庭司法建议的认知，直接影响建议实效。要加强人员、经费、物质保障，加大专项宣传，尤其是对具有典型性、代表性的司法建议应当加大宣传报道，营造浓厚的舆论氛围。

结语

面对“依法促进基层社会治理”重任，人民法庭司法建议机制实现现代化转型，推动基层司法制度“治未病”法治功能的有效发挥，不仅必要，而且可行。如前文所述，通过塑造基层司法建议的专门审理模式，将基层司法建议嵌入人民法庭诉前诉源治理、案件审理裁判以及判后工作释疑全流程，让法官在办案的同时，能够时时处处想到以司法建议助力基层治理，而配套机制、管理考核以及外部环境的完善优化，则有助于人民法庭在多领域、多层面、深层次地提出优质司法建议，这不仅是新时代人民法庭职能定位发生变化的现实要求，更是未来人民法庭司法建议工作的发展方向。

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