张文燕 林泰良｜民事审判司法建议全生命周期数字化管理路径探析

张文燕

福建省龙岩市中级人民法院研究室主任、四级高级法官

林泰良福建省龙岩市中级人民法院执行局四级法官助理

要目

一、问题提出：中基层法院司法建议运行的现实困境二、抽丝剥茧：司法建议制度运行困境的原因剖析三、正本溯源：司法建议公共法律服务价值功能回归
四、路径选择：司法建议全生命周期数字化路径结语

司法建议工作是人民法院参与基层社会治理、推进中国特色社会主义法治体系建设、提供公共法律服务的重要环节。然而，因理念的认识偏差、回应社会治理需求的滞后、司法行政管理体制的缺陷、对司法建议全生命周期的运行机制缺失及数字化运用不足等原因，导致实践中司法建议功能效果不理想。基于全生命周期理论，对司法建议工作的启动立项、内容组织、审签、沟通督促及考评激励进行统筹，将司法建议工作融入“立、审、执、破”办案全过程，通过数字化、类型化案件技术治理，实现司法建议全生命周期的数字化监管，激活司法建议功能价值，实现法院执法办案一元功能向“审判+服务”的二元功能升级。

党的十八大以来，在习近平法治思想的指引下，我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就，人民法院始终坚持正确改革方向，以前所未有的广度和深度推进司法体制改革。当前我国四级法院审判职能定位改革不断推进，在新的“多元化解”“化解矛盾”“定纷止争”职能中，中基层法院作为矛盾纠纷的“集散地”，拥有挖掘矛盾纠纷社会原因的“数据库”，具有参与基层社会治理、法治体系建设以及提供公共法律服务的“资源优势”。然而，对司法建议全生命周期的运行机制缺失导致功能效果不理想。本文通过对司法建议运行现状存在的现实问题及原因进行深度剖析，回归司法建议应有的功能价值，基于全生命周期理论，对司法建议工作的启动立项、内容组织、审签、沟通督促及考评激励进行统筹，将司法建议工作融入“立、审、执、破”全过程，并结合数字化手段，构建一套新的司法建议全生命周期数字化监管模式。

一、问题提出：中基层法院司法建议运行的现实困境

通过对F省L市中基层法院2017年-2021年制发的270份司法建议进行分析，及对L市两级法院司法建议工作进行调研，反映出中基层法院通过司法建议在发挥社会问题“啄木鸟”作用参与社会治理、法治建设效果甚微，其根本性困境在于司法建议全生命周期数字化监管机制的缺失。这根本性困境，反映在理念维度上便是法院审判延伸职能认识存在的三重误区，反映在基础表象上便是制度立基的审判模式与司法服务功能不匹配。

理念表征：审判职能延伸认识误区的三重困境

理念是行动的先导，有什么样的思想观念就会采取相应的行动作用于客观事物，或阻碍客观事物的发展，或促进客观事物的发展。中基层法院在审判实践中普遍存在忽视法院服务职能的理念误区，对司法建议制度的认识存在三重困境。在法官层面，中基层法院法官在审判执行全过程中普遍存在对司法建议这一审判延伸职责的忽视。L市中基层法院2017年-2021年五年制发司法建议270份，F省L市中基层法院共有在编干警759人，其中员额法官326人，员额法官占比42.95%，司法建议制发与员额法官人数占比系数仅为0.83，即一名员额法官五年内制发的司法建议还达不到1件。存在办案是主责主业，司法建议是法院审判职能延伸，可有可无，有便是“锦上添花”，没有也无所谓。其次，在法院层面：较少运用司法建议参与社会治理、参与中国特色社会主义法治体系建设。F省L市两级法院2017-2021年五年共受理各类案件33.38万件，办结32.95万件，但制发司法建议与审结案件占比仅为0.08%。在社会层面，党政机关、社会群团组织、各行各业，及人民群众对法院司法建议较为陌生，对司法建议不了解。有些党政机关认为“法院对行政机关发出司法建议司不仅偏离权力结构、模糊了行政权与司法权的权力分工”，对司法建议甚至存在一些抵触情绪。

表1  中基层法院审判延伸职能认识误区的三重困境

基础表症：制度立基的审判模式与司法服务功能不匹配

司法建议是人民法院参与社会治理的重要形式之一，也是扩大办案社会效果的重要措施，它是全局一盘棋的治理思路在司法系统的体现。司法建议制度的运行、功能的实现与其所立基的审判模式相关联。在传统“纠纷解决”审判模式下，中基层法院以个案裁判为主，仅注重法律效果，不注重政治效果和社会效果。因司法建议制度运行所立基的审判模式与法院服务功能不匹配、功能的缺失，使得法院司法建议工作在法院立案、审判、执行全流程中，及法官办理案件全过程即受案、证据交换、开庭等审理全过程及执行全过程的运行效果不佳。司法建议制度作为承担法院服务职能的重要制度，在传统“纠纷解决”审判模式下不能有效发挥其促进社会治理、保障基层政权建设，及推进法律实施、宣传教化的功能。

根本性困境：全生命周期数字化监管机制缺失

中基层法院司法建议工作的运行困境，总体、根本性在于现行司法建议缺乏全生命周期数字化监管机制。具体主要反映在司法建议全生命周期运行机制缺失、管理考核机制缺失及数字化运用不足等方面。

1.司法建议制全生命周期运行机制缺失

目前，在全国范围内对司法建议尚未形成一套完整的程序和统一的制度管理体系。第一，司法建议启动方面：对法官审判执行工作中，院庭长、审判管理部门在行使审判监督职能工作中如何发现社会问题缺乏操作指引。第二，撰写规范方面：最高人民法院虽有司法建议的基本格式，但对个案、类案和综合类型司法建议内容缺乏具体内容及结构上的格式规范。司法实践中在文字表述上诸如“高度重视”“加强监管”等空泛语句较多，以L市为例，近五年制发司法建议存在上述表述内容的占50%以上，且存在隐晦性指出问题占90%以上。第三，审签方面：不管是个案、类案，还是综合性司法建议，大多是由审判、执行部门法官在案件办理过程中认为有必要时自行编写，经庭长、分管院领导审签后，再从司法建议管理部门作登记，拿个文号，后印发、送达，合议庭、专业法官会议和审判委员会在整个司法建议运行程序未充分发挥作用。第四，沟通反馈上，缺乏有效的沟通反馈机制来实现法院与被建议单位的互动，使司法建议的柔性强制力落到实处。沟通、跟踪较少以书面等方式留痕，基本未进行建议效果的回访。第五，归档方面：有的采用随案归档，有的管理部门集中归档，缺乏统一的归档制度。

2.司法建议工作考核机制缺失

司法建议既是人民法院的一种职权，也是一种职责，是职权职责的统一。这种职责的履行需要配套的全流程管理考核机制作为运用的保障。中基层法院的工作考评机制围绕个案裁判办理质效制定，忽略对法院服务功能的考评。以L市中基层法院为例，个案司法建议居达73.7%，类案建议占17%，综合性建议占9.3%。中基层法院司法实务中除法官基于办理个案动议发司法建议外，审判团队、审判庭、审判管理部门、专业法官会议、审判委员会、及院领导乃至院长的作用未能有效发挥。

3.数字化技术运用不足

当前大数据技术在司法领域的运用仍处于初始阶段，大数据的功能未能在中基层法院较好地发挥使用。从法院现行案件办理系统看，除执行业务流程系统是全国法院统一外，审判流程系统、破产审理系统均是各省法院研发使用，各不相同。此外，案件档案系统又是另外一套系统，有的与办案系统对接，有的没有。办案系统不统一，数据信息不对称，司法数据不能得到很好运用。以F省为例，法院办案系统所涉的审判流程系统、执行业务流程系统和破产审理系统都没有司法建议模块，司法建议仅存档在内部文书中。虽然F省在审判流程系统中开发了司法建议平台，但与审判实务相脱节，加上无强制性录入要求，各级法院司法建议可视窗口未搭建，且未与其他办案系统实现共享，司法建议的统计基本要靠人工核实、统计，统计、分析及成果运用存在技术障碍。

二、抽丝剥茧：司法建议制度运行困境的原因剖析

司法建议工作运行的困境原因，主要体现在法院应对中国社会治理模式现代化的滞后性、司法行政化与扁平化管理变革影响及法院回应信息化时代的滞后性等方面。

法院应对中国社会治理模式现代化的滞后性

社会治理模式现代化需要司法体制作相应变革，若司法未能适应现代化的社会治理模式，便会出现制度与功能发挥不匹配问题。我国社会治理模式在新中国成立后至改革开放前采用“政社合一”的治理模式，此后逐步从政社合一模式走向相对独立的社会管理模式。党的十八大以来，逐步形成以“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”为核心的共建共制共享的社会治理模式。人民法院司法建议工作在1980年代以来到党的十八大之前的相对独立社会管理模式时期，对承担司法能动性的司法建议制度予以边缘化。在党的十八大以来“共建共制共享”的社会治理模式下，本应更加突出强调中基层法院参与基层社会治理的公共法律服务，而法院并未对这社会治理模式的新要求作出回应，具有滞后性。比如，2012年最高人民法院出台《关于加强司法建议工作的意见》，2014年《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》提到了一下，便没有专门的司法解释或规范性文件对司法建议制度进行梳理和完善。

法院司法行政管理体制的缺陷

司法行政化，即以行政性的方式审判案件并管理法院和法官，是我国司法运行与司法建设长期存在而未能解决的问题。法院司法行政化主要表现在法院内部业务运作方式行政化、法院审级关系行政化等方面。“法院内部是按照行政化结构搭建的，形成明显的科层化登记结构，院长和庭长的职位具有行政和司法双重权威”。在司法行政化管理体制下，法官办理案件受行政化影响，审判庭室负责人、分管院领导、院长对个案具有管理权，法官独立办案受影响。党的十八大以来，中基层法院普遍推进扁平化管理模式，建设审判团队，内设机构整合。在办案模式上，员额法官依法独立行使审判权，分管院领导、庭室负责人对案件管理弱化。庭室负责人作为员额法官亦办理大量案件，加上日常庭室事务管理，有效管理困难较大。在此改革背景下，法院更关注于新型管理模式下案件质效管理，司法建议作为更高层级要求的职责，被自觉不自觉地“忽视”。

法院回应信息化时代的滞后性

法院回应信息化时代的滞后性导致了司法建议制度运行信息化、数字化支撑的不足。“十四五”时期，信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段。为适应信息化时代发展需要，最高人民法院2021年出台《信息化建设五年发展规划（2021-2025）》，建设最高人民法院信息化4.0版，以数字正义推动实现更高水平的公平正义。在实务中，智慧法院建设与信息化时代的要求还有较大差距，存在滞后性，这也导致了含司法建议制度在内的法院信息化系统整体滞后，与中国审判体系和审判能力现代化的要求还有很大差距。司法建议制度运行、管理需要数字化支撑，运用信息技术归纳总结社会问题的治理程式，对接社会治理体系，推动中国特色社会主义法治体系建设。

三、正本溯源：司法建议公共法律服务价值功能回归

多数研究对司法建议的功能价值如参与社会治理、提供公共法律服务等持肯定性意见，也有少数学者对司法建议正当性持否定态度，认为司法建议背离司法权性质。对此，本文从社会维度、法治维度、法的施行及法院维度等进行思辨，倡导司法建议功能价值的回归。

社会维度：服务基层社会治理

党的十九届五中全会明确将社会治理特别是基层治理水平明显提高作为“十四五”时期经济社会发展主要目标。在社会治理体系中，基层法院是国家权威治理体系在基层社会治理实践当中的一个具体展开，并深深地被嵌入我国以“政法”为组织基础的整个国家治理体系当中。法院是基层治理体系和治理能力现代化的参与者、实践者和法治保障者。司法建议是中基层法院参与基层治理的重要途径，人民法院作为行使审判权的国家机关，能在办理各类案件中掌握到社会矛盾纠纷各类信息，对案件反映出的社会矛盾、问题进行归类总结，提前预见以后可能引发群体性纠纷等严重破坏社会和谐的情况，以司法建议的方式向政府、社会团体等提出建议，以期填补制度或者日常管理上面的漏洞，可以防止类似问题的大量出现，避免社会矛盾扩大，维护社会稳定。

法治维度：完善中国特色社会主义法治体系建设

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，法治体系是国家治理体系的骨干工程。人民法院是推动中国特色社会主义法治体系建设的重要力量，是中国法制的重要践行者，肩负着维护社会公平正义的职责，人民法院履行“定纷止争”的审判职能是建设中国特色社会主义法治体系最直接的体现；同样，作为审判职能的延伸，对审判执行工作中发现有关单位制度、管理缺陷等发送司法建议指出问题所在、提出具体改进方案，有关单位亦能通过司法建议内同评估、判断司法裁判取向，完善内外部管理和制度建设，从源头上避免法律风险，减少纠纷产生，推动社会法治化进程，亦是人民法院服务法治体系建设的重要工作举措。

法律实施维度：引导主流行为塑造的秩序功能

法律的生命在于实施，法律的权威在于实施。人民法院是法律实施的重要主体，传统的司法对法律是实施局限于个案的定纷止争。司法建议通过个案的审判实现法律与社会的融合，通过对个案反映出来的社会问题的分析总结，以司法建议的方式指明纠正使得司法在法治建设中的作用从个案辐射到社会整体提升了法律实施的范围，法律在全社会层面实施才能发挥出规范引领社会生活的作用。司法建议使得法律对社会纠纷矛盾事后调整向事先预防的转变延伸，激活了法律在社会纠纷矛盾“防火墙”作用，引导和规范社会主体的行为，实现社会和谐、稳定、有序发展。

法院维度：司法能力水平的提升

当前，中国特色社会主义已经进入一个新的时代，社会主要矛盾发生了根本性转变，人民群众对法治、公平、正义等方面的要求亦日益增长，对人民法院提出了更高的要求，对公平正义供给质量的标准越来越严。“就案办案”已无法满足人民群众对司法的需求，案件办结了，但案件反映出的社会矛盾根源没有得到解决，类似的纠纷仍然可能再次出现，未真正做到“案结事了”，司法案件的政治效果、法律效果、社会效果三者未实现有机统一。作为法律赋予人民法院的重要职责之一，司法建议对纠纷产生的根源性问题进行了总结分析，并向有关单位提出解决建议是回应人民群众对司法的新期待、新要求的有效举措，也是人民法院司法能力的有效提升。

四、路径选择：司法建议全生命周期数字化路径

人民法院要融入党和国家事业大局。司法建议是人民法院审判职能延伸的具体体现和有力抓手，需要变革现行执法办案一元审判模式，推行“审判+服务”二元模式，将司法建议工作融入“立、审、执、破”全过程，进行全生命周期数字化运行管理，并配套考核指标体系，实现司法建议全生命周期数字化闭环管理。

融入+黏合：全生命周期的统筹

全生命周期管理也称全周期管理，最早为了研究市场战略管理问题而提出，“全周期管理”思维是对新时代推进社会治理创新提出的新要求，其实质是全过程、全要素、全方位的闭环管理。以全生命周期管理理论为立基，充分把握司法建议全生命周期规律，将人民法院对司法建议的管理划分为启动立项、内容组织、内容审签、沟通督促及考评激励等五个阶段。

图1  司法建议全生命周期构建

传统+嵌入：一元模式向二元模式升级

变革司法建议制度运行基础，改变一元“纠纷解决”审判模式，建立“审判+服务”二元审判模式，将法院服务职能贯穿于案件审理的全流程。对传统案件审理流程进行再造，将司法建议功能融入庭前准备、法庭调查、法庭辩论、案件评议和作出裁判等各阶段，以已达到准确把握问题并有充分的依据，对引发矛盾的根源性问题进行原因分析，提出客观、合理、具有可行性的改进建议，对社会群体产生一定的促动或价值导向，发出司法建议预防、减少类似社会矛盾的再次发生，从而达到政治效果、社会效果、法律效果三统一的政法工作要求。

图2  审理流程优质化

要素+服务：类型化案件技术治理的导入

随着四级法院审级职能定位改革的推进，中基层法院承载了更多办案任务。要素式审判作为繁简分流改革的利器，是对特定案件的基本案件事实要素进行提炼，就要求之间的争议进行归纳，并围绕争议进行审理作出裁判的审判方式，比如常见的交通肇事纠纷案件和小额金融借款合同纠纷案件。但要素式审判重点围绕争议焦点对案件进行审理，对隐藏在类型化案件中模糊的社会问题挖掘存在不足之处，纯粹的要素式审判不能适应新时代司法能动、服务功能。要实现执法办案与司法服务职能并行，需要通过导入技术治理，对类案纠纷争议问题、法律适用问题等进行分类、提炼和解构，化繁为简，提炼社会问题信息，获得可供司法建议启动的识别指标，实现可视化、可分享的大数据初始判断，为法官启动司法建议提供数字化支撑。

识别+同步：案件管理与司法建议制发监督一体化

现行法院采用传统“人盯人”“人盯案”的审判管理模式，注重逐案监控，突出结案率和发改率，这种管理模式具有有限性，对案件本身的诸多方面未纳入充分关注。由点到面——将逐案管理向类案管理，由表向内——将结果管理向节点管理，是新形势下是做好审判延伸职能特别是服务职能的审判管理篇章的新要求。通过运用信息化技术，在传统工作流程的基础上对审判管理流程进行重塑，导入司法建议监督管理模块，在办案系统规范信息采集，强调结案前案件事实、争议焦点、纠纷引发原因等要素的信息采集，和对新类型案件、重大敏感案件、关联案件的自动识别功能。通过对流程节点的设置和适用，对案件审理进程和司法建议职责履行进行监督、提醒，比如对类案达到一定数量、新类型案件等设置结案附加功能，即在未制发司法建议的情况下无法报结的或者通过短信、页面提示等方式提醒审判管理部门、院庭长需对类案启动司法建议制发程序，实现管理的同步化。

图3  审判管理智能化

格式+共享：撰写模式与跟踪回访数字化

对司法建议内容的书写，现行做法主要是依照最高人民法院对司法建议的格式和内容要素作出的要求。为了强化司法建议格式、内容要素的书写，可以在现有办案系统中嵌入司法建议工作系统模块，系统界面以司法建议内容要素为主要内容，在案件办理过程中需要对必要信息进行采集，法官在撰写司法建议过程中只需对对话框的内容及进行补充、完善，司法建议即可由系统生成，实现数字赋能。同时，司法建议工作系统的制发界面如同一份司法建议格式文本，除了基本要素外还设置必填、选填项目，并设置识别功能，对诸如“加强学习”“增强法律意识”等概括性语句的建议系统自动识别，无法生成文本。同时，系统强制司法建议送达后的跟踪回访、社会实效等信息的采集，只有必填项目完整才能完成司法建议工作的办结。此外，设置一个在一定范围内（如全市）查询司法建议内容、有关单位采纳落实建议和取得社会实效的端口，实现一定范围内司法建议内容和实效的共享。

基础+奖励：考核指标体系精细化

建立科学合理的考核机制是保持司法建议长存有效的内在动力，即要突出基础指标又要突出奖励指标。在基础指标方面：法官在制发司法建议过程中与审理案件一样需要付出时间、精力，为调动法官制发司法建议的积极性，应折算成一定的办案数量；在奖励指标方面：将文书质量、被建议单位反馈、落实情况和取得的社会实效，比如有关单位对司法建议提出问题和建议方案予以采纳，根据司法建议提出的问题查处了一定数量的违法行为、弥补了制度漏洞或者出台了社会治理的新制度等，以及在司法建议评比中优胜等可作为司法建议奖励指标体系的考评项目进行评价。同时，司法建议的制发并非完全由法官一人完成，在设置考评体系时同样应对参加司法建议内容评议、审查的合议庭成员、专业法官会议成员、审判委员会成员和履行审判监督职责的庭室负责人、分管业务的院领导、院长进行一定的基础和奖励考评。

图4  考核指标精细化

主动+规范：联络反馈机制重构

司法建议工作应建立规范性、主动性的沟通反馈机制。对个案司法建议，在司法建议送达后的一个月内主动对被建议单位进行回访，跟踪其对建议方案落实情况的反馈和取得的实效；对类案司法建议，主动对被建议单位和相关单位、行业进行充分的走访、调研，对问题产生的根源充分掌握、分析后再进行解决方案的提出，司法建议送达后进行回访；对综合司法建议，在采用类案建议联络方式的同时还要邀请相关单位、社会团体甚至相关行业人员对该社会问题和解决方案进行总结、分析。此外，法院定期以司法建议白皮书、典型案例、新闻发布会、邀请旁听必须制发司法建议的重大案件等方式也是联络反馈机制的重要工作组成，这也是延伸审判职能、引导社会秩序、参与社会治理的具体表现方式。

结语

四级法院审级职能定位改革，对中基层法院主动参与社会治理、服务中国特色社会主义法治体系建设、提供公共法律服务提出了更高的要求。对司法建议工作的启动立项、内容组织、审签、沟通督促及考评激励进行全周期统筹，将司法建议工作融入“立、审、执、破”全过程，以数字化手段对引发矛盾纠纷的问题根源进行挖掘，建立“审判+服务”二元审判模式，实现审判执行工作与司法建议制发一体化。新的司法建议全生命周期数字化监管模式是回应党和国家对法院工作的新要求新期待，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，践行习近平法治思想的新“着力点”。

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