卢金晶｜数字化背景下人民法庭参与社会治理的挑战与应对

卢金晶

中共诸暨市委党校助理讲师

要目

引言一、源点与归宿：人民法庭参与社会治理的历史考察二、问题与成因：数字法治逻辑下人民法庭参与社会治理的挑战分析

三、实践与探索：数字法治逻辑下人民法庭参与社会治理的应对路径

结语

数字化改革不仅是一场技术变革，更是对社会治理体制机制升级改造。作为基层法院的派出机构，人民法庭在社会治理中发挥着不可或缺的作用。随着数字化改革进程的全面推进，人民法庭面临着从传统法治职能到现代化法治职能迭代升级的挑战。从数字法治逻辑出发，以“枫桥式人民法庭”实践情况为解剖样本，研究分析在数字化背景下人民法庭参与社会治理过程中自身建设的局限性、数字法治的技术挑战、职能范围扩张的潜在可能等现实挑战，并提出加强新时代人民法庭自身建设、强化参与社会治理的数字法治规范、严格依法厘定参与社会治理的职能范围等应对路径，以期人民法庭为人民群众提供更高质量的司法服务。

引言

伴随着信息技术日益精进，数字化进程在社会发展各领域全面开启。从物理时空到数字时空，数字化不仅仅是技术革新、场域转换，而是从社会生产到日常行为呈现数字化生态，随之而来的是新技术、新业态、新模式，甚至新的社会身份认同，实现时间和空间的“脱嵌”。因此，基于传统物理空间诞生的经济发展方式、社会组织形式、社会治理体系、法律制度规范等都面临着深刻的颠覆和重建，同时这也是对国家治理体系和治理能力现代化发起挑战。法治是国家治理的重要部分。正如习近平总书记强调“发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用”，“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，在数字化进程中，国家治理同样离不开数字法治的保驾护航。

作为基层法院的派出机构，人民法庭在社会治理中发挥着不可或缺的作用。有不少学者关注“人民法庭”这一基层司法组织，尤其是2021年最高人民法院发布《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》以来研究日益深入。现有研究常见于政府关于法治中国、法治政府、法治社会、数字经济等主题工作报告、调研报告之中，且主要集中在数字社会中基层治理法治的逻辑、模式、道路，这为人民法庭参与社会治理相关研究提供了依据。

基于此，本文在文献梳理和访谈调研基础上，以创建“枫桥式人民法庭”为解剖样本，研究分析在数字化背景下人民法庭参与社会治理过程中自身建设的局限性、数字法治的技术挑战、职能范围的潜在扩张等问题，思考如何进一步将参与社会治理的这一职能融入数字化生态，发挥“1+1＞2”的作用。

一、源点与归宿：人民法庭参与社会治理的历史考察

根据1954年颁布的人民法院组织法，人民法庭首次以法律形式确立。而人民法庭作为基层法院的派出机构，是四级法院组织架构的最基层单位，处在服务人民群众、调处化解矛盾纠纷第一线，也是维护基层社会稳定、保障司法公平正义的最后一道防线，在基层社会治理中责任重大、执行任务艰巨。

人民法庭确立参与社会治理职能的变迁

人民法庭是新中国成立之后开始设立的，其职能范围随着历史使命、经济发展等要素变化而不断调整，以适应当期的发展需求。

1.新中国成立初期人民法庭的职能初定

1963年，由最高人民法院制定的《人民法庭工作试行办法（草稿）》，明确人民法庭具有诉讼服务与非诉服务两项职能。其中，诉讼服务涉及一般的民事案件审判和轻微的刑事案件审判；非诉讼服务涉及接待来信来访、指导调解委员会调解工作、宣传政策、法律和法令以及办理基层法院交办的事项。

2.改革开放以来人民法庭审判职能范围调整

1999年最高人民法院制定《关于人民法庭若干问题的规定》，明确“有条件的人民法庭在办好轻微民事案件和刑事案件的前提下可以办理经济案件，并取消接待来信来访、宣传政策法律法令。”2005年，最高人民法院出台《关于全面加强人民法庭工作的决定》，再次强调明确人民法庭的核心职能是审判执行工作，即“人民法庭不得超越审判职权参与行政执法活动、地方经济事务和其他与审判无关的事务。”

3.党的十八大以来人民法庭的职能延伸

2014年，最高人民法院制定《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），指出要“准确把握职能定位”“牢牢把握司法为民，公正司法工作主线，代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法庭的核心职能。依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与社会基层治理，是人民法庭的重要职能”。2021年，最高人民法院发布《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（以下简称《意见》），进一步明确人民法庭服务社会治理的角色定位以及职能履行要求。

人民法庭参与社会治理具体规定的变迁

人民法庭参与社会治理这一职能，是在2014年最高人民法院出台的《若干意见》中首次明确提出。新时代人民法庭在实践过程中不断探索完善这一职能，2021年制定《意见》进一步规范人民法庭依法参与社会治理，为基层社会治理提供法治保障。

1.《若干意见》是参与社会治理职能的雏形

在这份《若干意见》中，以单独一个章节的形式，明确规定“参与社会治理”作为人民法庭的一项新增职能，确定具体的工作内容，并进一步明确“责任内容分解清单”。通过这份清单式工作内容，不难发现，最高人民法院对于人民法庭参与社会治理提出了三个方面显著要求。一是要求参与主体多元。参与社会治理的主体需要基本涵盖解纷所需的所有主体，包括公安、司法、人民调解委员会等解纷解决组织单位、居民委员会、村民委员会等基层群众组织各类解纷组织，地方党委、人大等政府相关部门以及人民群众。二是要求参与方式多元。对解纷机构单位提供示范指导、专业引导、互动协作、尊重支持，对社会公众进行丰富多彩的法治宣传，对党委政府进行工作汇报、提供专业建议、风险防范建议等。三是要求参与目标规范直接。具体表现为诉讼与非诉之间的衔接高效、治理法治化高。

2.《意见》是参与社会治理职能的具体化

这份《意见》聚焦“三服务”，重视人民法庭在基层社会治理中的重要作用，明确规定人民法庭参与社会治理的具体职能。一是基层社会治理体系要健全。人民法庭应积极融入党委领导的基层社会治理框架，明确所在辖区工作大局层面的司法需求，积极参与基层社会治理工作。同时，尊重人民法庭创新基层社会治理的方式方法，注重推动矛盾纠纷预防化解的实效性。二是参与基层社会治理途径要明确。根据《意见》规定，对没有形成纠纷但具有潜在风险的社会问题，可以向乡镇、社区有关单位提出法律风险防控预案；对立案、审判、执行、信访等工作中发现普遍存在的社会问题，应当通过司法建议、白皮书、大数据研究报告等方式，服务科学决策；对已经发生矛盾纠纷的社会问题，可以提出可能适用的法律依据以及相应裁判尺度，推动社会力量进行诉讼前化解，但是不宜在诉讼程序外对已经成诉的纠纷提出处理意见。三是源头预防化解矛盾和基层法治建设要加强。《意见》要求人民法庭积极推进多元化纠纷解决机制建设，推动人民法庭进乡村、进社区、进网格，广泛对接基层解纷力量，形成基层多元解纷网络，在线开展案件调解、司法确认等工作。四是纠纷审理相关规则要完善。《意见》要求以纪要、审判指南、参考性案例等方式及时明确裁判指引，还有中院、高院在实际审判遇到涉及一些新类型、疑难复杂案件乃至历史遗留案件，不能因为一些轻微瑕疵随意对案件发回重审。

枫桥式人民法庭参与社会治理的样本分析

为提升本文对人民法庭参与社会治理的分析的现实性和有效性，本文以“枫桥式人民法庭与基层社会治理研讨会”参会的12个法庭的总结报告（参见图表1）以及Z省Z市人民法庭情况为样本，进一步考察人民法庭参与基层社会治理的现状（见表1）。

表1  “枫桥式人民法庭与基层社会治理研讨会”与会法庭名单

这些作为样本的人民法庭虽然数量不多，但具有一定代表性和典型性。第一，在治理主体上，基本配备员额法官、法官助理、书记员和法警，政法干警人数在4~12名左右，地区分布上具有广泛性，有来自浙江、山东、安徽的6个法庭位于东部沿海地区，也有来自内蒙古、新疆、陕西、四川的6个法庭位于中西部地区。第二，在治理举措上，各法庭主要聚焦提升审判质效、设巡回法庭或者联络点、加强诉源治理、构建多元化矛盾纠纷大调解格局、丰富普法宣传、发布司法建议、与企业村社结对指导、积极与当地党政部门联系对接等。具体为，诉调对接、便民调解、普法宣传方面均有采取举措，占全部样本法庭的100%；依托本地特色文化、治理经验，全面提升参与社会治理能力，占比达50%；针对地区产业发展，提供相匹配的专业司法服务，占比达58%；打造特色调解品牌，占比达67%；与企业、村社结对指导提供司法服务，占比达75%；发送司法建议、案例报告，占比达42%；利用微信、平台等智能化调解，占比达50%。第三，在治理成效上，各法庭通过积极参与社会治理，收案数呈下降趋势，提高办案效率，群众满意度不断上升。同时，治理成效还具有地方特色的，具体表现为：优化矛盾纠纷预防化解机制，提高矛盾源头治理水平，占全部样本法庭的67%；为第一二三产业发展打造良好的营商环境，占比达58%；关注特殊弱势群体，保障弱势群体权益，提供有针对性有温度的司法服务，占比达58%。

结合上述12家样本法庭的总结报告分析，人民法庭实际参与社会治理的过程中具有两个较为显著特征：一是人民法庭在参与社会治理中，格外注重诉调对接、调解指导，采取各自特色措施提高调解综合能力，强化源头治理，还注重法治宣传，普法观念深入人心，所以法庭对诉调到位、便民到位、宣传到位的重视是一致的；二是人民法庭在参与社会治理中与其审判职能涉及范围，履行更为到位，各法庭在诉调对接、便民调解指导、普法宣传几个方面达到100%落实。与之相反，超过自身审判职能范畴的工作，法庭因势制宜选择一项或者几项工作跟进。因此，人民法庭虽在积极参与社会治理过程中取得了一定成效，但从客观上与社会治理现代化制度要求还有一定差距，如治理智能化还不够，仅有一半的样本法庭使用微信、智能平台等数字化技术；治理主体还未形成合力，虽构建多元主体参与，但是实际中缺少协调主体，各方机械履行自身职能，难以实质协同处理矛盾；治理体制机制未形成，各法庭参与社会治理未见形成专门的实施方案或考核细则，无法规范参与社会治理的范围、方式等，存在权力滥用、职责不作为的可能。

二、问题与成因：数字法治逻辑下人民法庭参与社会治理的挑战分析

随着数字技术发展，各国政府在社会治理过程中呈现不同程度的数字化状态，数字化治理这一新概念、新理念因此诞生。英国学者率先主张把信息技术和信息系统引入政府治理中，但如今对于数字治理这一概念仍在发展阶段，仍未达成统一、明晰的界定，主要涉及治理主体、治理理念、治理根据、治理目的、治理机制等几个要素。基于上述要素，结合法治理论，在研究数字化背景下人民法庭参与社会治理这一问题时，可以看到，人民法庭虽然在参与社会治理过程运用数字技术，提升了一定的工作效率，但仍然存在一些挑战。

治理主体：人民法庭自身建设的局限性

从治理主体上看，人民法庭在履行参与社会治理职能过程中需要充分考虑人民法庭硬件建设和软件建设，直接影响到人民法庭参与社会治理的能力水平。

在硬件建设方面，人民法庭布局和信息化基础建设有待完善。人民法庭作为基础法院的派出机构，其派驻地往往是远离市区、较为偏远的地区。新形势下，产业布局、交通和人流等要素变化，部分法庭的设置和布局未能及时跟进。比如样本法庭有管辖区域总面积3万多平方公里，管辖人口有1.6万余人，法庭工作人员仅4人，2021年受理各类案件365件，审结365件，且因路程原因仅调查案件往返路程就有可能占用一个工作日，是基层人民法庭“案多人少路程远”现状的缩影。该样本法庭依靠微信群和当事人沟通交流，虽然能够借助数字手段缩短时空距离，但存在信息安全隐患、权力监督缺位隐患，司法公正难以保障。所以，改变人民法庭的不合理布局和提升必要的信息化建设显得尤为重要。

在软件建设方面，人民法庭的队伍建设和制度建设有待改进。一方面，积极参与社会治理的思想观念还未深入人心。结合样本法庭的调研，在人民法庭的法官队伍中，仍存在部分法官对参与社会治理的工作不主动、不积极，主观认为法官主职主业还是审判职能，这项职能超越法官应有的职能，加剧“案多人少”的矛盾。以Z市FQ法庭为例，辖区面积326.21平方千米，辖区人口12.39万人，2021年结案888件，人均222件，人均包挂几十个网格，服务3万多人，如何平衡审判职能和参与社会治理职能，对法官来说可谓是现实的挑战。另一方面，参与社会治理职能鲜有形成制度文件。自2014年首次提出将参与社会治理作为人民法庭的一项工作以来，全国各地人民法庭或多或少参与社会治理，但是对于参与社会治理的途径、具体分工、监督考核、奖惩措施等一系列配套细则未能及时有效制定，往往散见于一些文件规范，不利于推动人民法庭参与社会治理的规范化进程。

治理手段：数字法治的技术挑战

人民法庭以数字化技术手段参与社会治理，面对数字化三大挑战，融合过程不可避免发生冲突和碰撞。一是新观念的冲击，即司法数字化对现代法治观念的冲击。数字化背景下，发展于传统现实空间的司法理念与司法制度难以完全适应高速数字化的“微粒社会”，新的数字化知识力量正潜移默化渗透、影响我国人民法庭现有司法权力的运作之中。在人民法庭参与社会治理方面，通过智能司法平台提供智能的司法服务，但这种线上司法服务的行为因缺乏法律规定又不在现有的法定程序之中，人民法庭在线参与社会治理的行为合法性以及正当性难免遭受质疑。二是新空间的冲击，即线下线上双重空间对现行司法逻辑的冲击。随着数字化技术的普及，互联网成为各阶层群众发表言论、观点的重要场所。因网民具有匿名的特性，网上言论发表门槛低、传播速度快、影响力广，以理性构建的司法逻辑面临线上线下双重空间的舆论压力。这类舆论影响同样存在于人民法庭参与社会治理过程中，而且因为直接接触群众，面对民意的冲击更为明显。因此，在线上与线下双重空间合力作用下的网络民意，对司法专业思维和判断有更大的冲击。三是新技术平台的冲击，即伴随搭载网络技术的平台对司法“中心化”的消解。随着网络平台逐渐成熟，平台会自行制定规则，诸如淘宝、京东等有内部争议解决机制。在这样的背景下，人民法庭参与社会治理通过数字化手段与原先平台规则难免产生碰撞冲击。尤其是与原先平台自由规则不尽相同时，人民法庭需要耗费更多时间和精力纠正公众先入观念，重新构建线上司法秩序，掌握司法服务主动性。

治理权限：参与社会治理职能范围在数字平台中存在扩张可能

数字平台虽蓬勃发展，但仍未健全相应的职权监督机制和配套的奖惩措施，人民法庭凭借数字技术优势参与社会治理，很有可能出现司法属性缺位、功能性治理过度危及司法中立地位、公众所享有的权益有受损风险等困境。一是人民法庭参与社会治理的司法属性缺位。人民法庭处理案件是审判职能，而参与社会治理是它职能的延伸。数字技术的加持下，人民参与社会治理的深度加大。人民法庭依托数字技术诚然带来公平正义的秩序，但其承担的诸多职能大大超过司法范围。二是人民法庭参与的社会治理行为过度，危及司法中立地位。考察样本法庭，人民法庭参与社会治理的方式主要有送法入村社、企业和学校、日常法律咨询、在线信访发言人、投身“群众工作”等，还有及时、有效回复服务平台的留言、排查和化解矛盾纠纷。人民法庭参与社会治理的途径未有明确规定，这些行为存在超过人民法庭应有的职能范围风险同时，增加了人民法庭的负担，“共享法庭”之类的数字平台空转，也会减损司法公信力、消解司法“中心化”。三是人民法庭凭借数字技术优势地位，作为弱势一方的公众所享有的权益有受损风险。人民法庭在线参与社会治理固然提升司法服务质效，如弹幕送达、电子手铐等数字技术。但数字平台的几方主体难以实现真正的公平，主导开发应用数字技术的一方或者几方掌握数字技术运行规则、逻辑乃至漏洞，相对的，只是使用、浏览的一方是难以清晰指导数字技术运转的实际情况，因此存在给公众造成不良影响的可能。

三、实践与探索：数字法治逻辑下人民法庭参与社会治理的应对路径

随着数字化改革的深入，智慧司法在数字技术的加持之下迭代升级，数字法治俨然成为新趋势。数字法治不仅需要理论开拓、顶层设计，更为重要的是在基层实践中不断探索创新。结合人民法庭参与社会治理的困境，从数字法治逻辑出发，在人民法庭自身建设、数字技术规范、厘定职能范围三个方面提出可行的应对路径参考。

加强新时代人民法庭自身建设

人民法庭作为数字化背景下参与社会治理多元主体之一，需要不断加强自身建设，适应数字化改革，在数字法治中发挥应有的作用。一是优化升级人民法庭的布局配置。一方面，在正确认识城乡差异的基础上，依据乡村法庭、城乡结合法庭、城区法庭三个类型，综合考虑经济发展水平、人口分布、数字化水平、交通基础、参与乡村振兴和社会治理预估任务量等要素，最大程度实现科学合理布局。另一方面，在财政有力保障的前提下，升级法庭信息化基础建设，引进智慧平台、智能配套设备、专业技术人员等，努力打造智慧法庭。二是提升法官队伍参与社会治理的综合能力。一方面，引导法官树立积极参与社会治理的理念。法官的审判职能在于案结事了，关键还是在于化解矛盾纠纷。而参与社会治理的工作，无论是在村社调解指导，在社区普法讲座，还是给企业、给政府机关发送司法建议、案件专报，这份工作也是在源头上排除化解矛盾的工作，两者的最终目标还是相通的。所以，若法官能在源头排除化解纠纷，那么从矛盾纠纷演化而来的案件数量自然下降，也为法官减轻了办案压力。另一方面，提升法官数字化水平和群众工作能力。面对各类智慧司法的平台和系统，法官需要加强自身数字化知识储备和实操能力，掌握更多服务群众的技能和方式方法，才能做好群众工作，服务基层治理。三是完善参与社会治理的制度建设。人民法庭需要将其职能范围、要求、监督、考核评价等系列配套规则完善，才能最大化实现职能应有之义。尤其是对法官来说，法官参与社会治理必然占用法官办案时间，为了更为科学全面考核法官工作能力，需要将法官参与社会治理作为考核中一项重要依据。

强化参与社会治理的数字法治规范

任何事物具有两面性，在看到数字技术带来的便利的同时不可忽视数字技术潜在风险。因此，人民法庭参与社会治理数字化的进程中，应树立开放融合的数字法治观、双重空间一体观，打造智能司法服务专业平台，合理看待数字技术参与治理的作用。一是树立开放融合的数字法治观。面对数字技术所带来的深刻变革和潜在风险，如果我们不把互联网、人工智能等数字技术的开发应用理念适用到法治思维结构之中，成为法律和数字社会的沟通方式，那么数字社会中的法治工具很可能会失灵。因此，需要突破时空的局限思维，立足区域协作和数字化建设场景，树立“在法治化的信息保护框架下来消解数据碎片化和‘信息孤岛’问题，进而以‘科技融合促进共建、信息互动推进共治、流程再造实现共享’”观念。二是树立双重空间一体观。线上虚拟空间和线下现实空间都应在法律治理框架规制之下，人民法庭应积极作为，依法承担参与社会治理的职责。面对网络舆论压力，依靠法治宣传达成法治共识显得尤为迫切。随着司法人工智能进入人民法庭、村社法律服务联络点，司法人工智能逐渐被公众接受。由此，可以合理引导司法人工智能入网，成为提供在线法律服务新手段，但要正确认识其参与社会治理的效果，以防公众和法官过于信任或者依赖人工智能。三是打造智能司法服务专业平台。随着人工智能深入应用于司法领域，“法律+人工智能”模式成为司法新趋向。承载数字技术的平台虽然有很多，但开发者往往是具备计算机专业知识缺乏司法专业知识或者司法实务经验，导致开发的平台不符合法律人士的专业需求。因此，亟须创新法律人士参与技术团队模式，构建开放的、可接入的、可供给的在线智能司法服务平台，实现数字赋能人民法庭参与社会治理。

严格依法厘定参与社会治理的职能范围

根据现有规定，人民法庭有所为有所不为，应严格依法厘定参与社会治理的职能范围，坚持在宪法和法律允许的范围参与社会治理，维护以审判职能为主的职能范围，始终保持中立立场。一是司法属性复位。随着人民法庭深入参与社会治理，这个参与范围、边界和维度的问题自然凸显。如果人民法庭脱离自身的属性定位，那么其所涉及的数字技术引领方向、方式方法有误导嫌疑，其数字技术的赋能糅合了技术权力化、权力技术化的逻辑，导致司法正义缺位、数字正义效果消失。因此，人民法庭参与社会治理的数字化建设，应当严格遵循司法逻辑和规律，遵循数字法治生成逻辑，使得司法属性能真正恢复本位。二是功能性治理不越位。人民法庭参与社会治理要善于使用数字技术提升服务社会治理的质效，实现“功能性治理”。一方面，人民法庭应注重将数字技术赋能服务社会治理的效果，致力于符合数字法治治理逻辑和发展趋势的体制机制再造、业务流程重塑和组织架构重建上，而不是滥用司法权力。另一方面，人民法庭宜充分发挥自身法治优势来参与社会治理，即站稳法治立场，提升数字法治水平，更好参与社会治理。而不是超越自身专业领域和职能范畴，以外行人的身份参与非对口的社会治理领域，这样容易出现“干了别人的事务，荒了自己的主业”的局面。三是司法为民落实到位。人民法庭的“司法为民”理念，是让群众在司法服务中感受到公平正义，提升司法满意度。而数字技术的使用也是为了能让人民法庭更好参与社会治理，更好服务人民群众。因此，贯彻落实司法为民理念，构建多方协同参与机制，保障公民在数字技术中的知情权、参与权，削弱数字技术对公民权益的妨碍，更好监督人民法庭履行参与社会治理职能，真正实现“人民法庭参与社会治理”是“以人民为中心”“为人民服务”的初衷。

结语

人民法庭作为处在服务人民群众、调处化解矛盾纠纷第一线，也是维护基层社会稳定、保障司法公平正义的最后一道防线的基层司法组织，在新征程上扮演着司法审判者和治理参与者双重角色，承担着双重使命。在向实现第二个百年奋斗目标的迈进过程中，数字化改革步伐愈发坚定，数字法治正是数字化改革在司法领域中重要目标。在数字化背景下，人民法庭参与社会治理过程获得了数字技术带来的助力，但也遇到自身建设的局限性、数字法治的技术挑战、职能范围扩张的潜在可能等困境。笔者从数字法治逻辑出发，在加强新时代人民法庭自身建设、强化参与社会治理的数字法治规范、严格依法厘定参与社会治理的职能范围等三个方面提出可行性路径，希望为人民法庭履职尽责提供参考。

人民法庭参与社会治理过程中还会遇到新形势、新要求，产生新挑战、新问题。因此，研究数字化背景下人民法庭参与社会治理是一个值得长期跟踪研究的课题，期待更多专家、学者、一线法官持续关注研究，助力人民法庭做实司法为民的排头兵，进一步将职能发挥与信息技术融合，在数字化改革中高质量服务基层社会治理。

往期精彩回顾

上海市法学会官网

http://www.sls.org.cn