曾云｜整体政府视角下绍兴市推进“最多跑一地”改革的实践研究
曾云
中共绍兴市委党校讲师
要目
一、问题的提出二、物业服务合同纠纷案件实证分析三、“枫桥经验”助力物业纠纷多元化解制度建立结语
2020年，绍兴市积极回应碎片化治理困境，通过整合治理目标、治理结构、治理资源和治理信息践行“最多跑一地”改革，成功打造了三级联动的“矛调中心”体系，实现了横向功能集成、纵向层级贯通和公私合作协调，有效提升了当地的社会治理效能。但在实际运作过程中，也暴露出了一些亟须解决的关键性难题，如目标模糊、结构混乱、服务低质、信息分化等，下一步要因地制宜，分类施策做好加减乘除法；优化体制，协调内部打造好信访合力；加强建设，提高工作人员专业化素质；立足顶层，提升风险防控与指挥能力。
一、导论
“历史经验反复表明，良好的政府不是奢侈品，而是非常必需品。”围绕世界各国面临的普遍难题—如何建立一个良好的、高效的、为民服务的政府，浙江省充分发挥社会治理先行地的优势，锐意创新，积极推动“政府中心主义”向“人民中心主义”转变，“条块分割政府”向“整体性政府”转变，以及“线下政府”向“数字政府”的转变。2019年，为适应新形势下矛盾纠纷主体多元、类型多样、诉求复杂的新特点，浙江省将“最多跑一次”改革拓展至社会治理领域，提出矛盾纠纷化解“最多跑一地”的改革目标，通过打造县级社会矛盾纠纷调处化解中心(以下简称“矛调中心”）加强源头治理，切实提升矛盾纠纷就地化解率。绍兴作为“枫桥经验”的发源地，在这场刀刃向内的改革中，以市域社会治理现代化试点城市的创建为契机，加大力度在基层下沉力量，通过整合资源、创新机制、流程再造提升社会治理创新，高标准高质量开展县（市、区）、乡镇街道）、村（居、社区）三级“矛调中心”建设，并取得了较好的阶段性成果。
在实际运作过程中，三级“矛调中心”如何实现矛盾纠纷的跨层级治理？其内在机理怎样？改革经验与成效如何？是否真正破解了群众诉求多地跑、多头跑、反复跑的问题？又有哪些方面需要进一步改进？围绕上述问题，本文以整体政府视角为切入点，对绍兴市三级“矛调中心”建设进行具体剖析，为更好地深化“最多跑一地”改革提供相应参考。
二、相关概念界定与文献回顾
“最多跑一地”改革：2019年，浙江省面对矛盾纠纷事项“跑多次”“跑多门”的治理困境，积极探索解决民众矛盾纠纷的新形式，创新推出“最多跑一地”改革。其以“人”为主体、以“事”为中心，变部门视角为百姓视角，以“整体政府”面对群众，围绕百姓需求重塑社会治理流程，破除“跑多次”“跑多门”背后的部门割据、各自为政积弊，将分散的治理力量与多样复杂的群众矛盾纠纷化解需求有机对接，是“枫桥经验”在新时代的有效创新，也是推进社会治理现代化的有力举措之一。
“矛调中心”：是“集信访和矛盾纠纷调处化解、社会治理事件处置、社会风险研判等三个平台为一体的现代化社会治理共同体”，通过聚合政法、司法、行政、信访等多部门的公共服务资源和法律咨询、人民调解、心理辅导等社会服务资源，有力衔接线下办事大厅和线上智慧平台，实现整合各类资源、优化办事流程、提高信访效率的核心目标。“矛调中心”是在“最多跑一次”改革基础上形成的“最多访一次”“最多跑一地”的创新形式与实践载体。
“矛调中心”作为浙江推进县域社会治理现代化的有力探索，目前已引起学术界的广泛关注，相关研究围绕“矛调中心”的功能定位、实践效果、个案成绩、发展困境及解决路径等方面开展多维度考察，并积累了一定的研究成果。“矛调中心”以“一扇门进出，事情全办清”“一揽子调处，全链条解决”“一体化联动，全方位延伸”“一把手主抓，全要素保障”为基础，充分激发“最多跑一地”改革的治理新效能，实现了碎片治理向集成治理、被动治理向主动治理、突击治理向长效治理、单向治理向多元治理的“四个转变”。全省各地在探索建设“矛调中心”的过程中，基于已有治理成果迭代升级，实现了与“矛调中心”的融会贯通，如安吉县的“一扇门”化解百姓忧愁、余杭区数字赋能城市智慧治理、镇海区的“一链条”调处化解纠纷、瓯海区的“平安瓯海”综合体、诸暨市的信访代办制、兰溪市的巡回调解团、普陀区的海上枫桥经验版、永康市的龙山经验等。但从学理层面来讲，“矛调中心”通过整合各类矛盾调处化解资源，建立闭环式的运行体制，引入多方数字化平台，但其实际功能的发挥仍局限在物理整合层面，其化学效应还有待进一步突破。其发展重点存在以下四方面的困境：功能定位仍尚未全面落实，风险防控与综合指挥的能力相对偏弱；内部运作仍存在部门间的协调问题；与信访系统尚未完全形成合力；可能会遇到矛盾纠纷的“基层涌入”；尚面临数据共享等难题。据此，应从四方面着力补齐短板，对症下药：强化顶层设计，推动数据共享，提升风险防控与综合指挥能力；分步走促进信访系统与县级“矛调中心”的融合；优化县级“矛调中心”的运作体制，矛盾纠纷和信访事项“宜散不宜聚”，需充分发挥镇街、村社的作用；以群众评价为指标，建立起县级“矛调中心”的考核体系。
综合现有研究，学术界对“矛调中心”的考察大多集中于实践层面，尤其是对地方个例的研究，成效颇丰，对具体工作事宜的开展具有一定的指导意义和现实价值。但是，研究的深度和广度不够，研究方法也较为单一，对“最多跑一地”改革前因后果的整体叙述稍显薄弱，主体聚焦不足。尤其是对改革内部的运作机制的理论分析甚少，整体政府视角下“最多跑一地”改革的相关研究明显“缺位”。基于此，本文将在系统分析绍兴市“最多跑一地”改革实践的基础上，试图以整体性治理理论为依托，剖析“最多跑一地”改革的内在逻辑和运作机理。
整体性治理理论起源于西方，是继传统的官僚制和公共管理范式之后一种新的政府治理范式，有力地回应了新公共管理政策失败导致的碎片化治理困境，突出强调整体利益和整体价值。1997年，英国学者希克斯首次提出“整体政府”概念，指出“21世纪的政府是整体性政府、预防性政府、改变文化的政府及结果取向的政府，整体政府通过信息技术建立单一窗口，而这些单一窗口的设置是以人民的‘生活事件’作为思考的起点”。2002年，《迈向整体性治理》一书中正式提出整体性治理理论，其核心命题是以公众的整体需求为出发点，以政府机构的整合、协调和合作为手段，高效、高质量地实现政府组织的整体绩效。随着整体性治理理论在英国、美国、澳大利亚、新西兰等国政务改革中的广泛运用，以及数字化时代带来的前所未有的新变革，整体性治理理论迎来了崭新的发展机遇，越来越多的领域开始关注并重视整体性治理理论。其中，运用整体政府理论进行变革最著名的形式是“一站式”服务，其强调办事全程的流线型和合作型，公民不必在不同政府部门间来回奔波，只要在单一的实体机构就能完成他所需办理的全部事项，在具体运作上，实现了“内外上下”的全面贯通。
21世纪以来，整体性治理理论在中国学术界受到广泛关注，诸多学者从理论、制度、政策以及实践等多维度考察整体性治理理论在中国的适用性，并在理论解释及概念解读上达成以下共识。首先，以解决问题为核心目标。整体性治理突破了以往的政府中心主义视角，围绕人的基本需求和实际问题，以群众的满意度为评价指标构建制度原则和办事流程。其次，以协调整合为基本手段。以问题为导向，吸纳多主体共同参与治理，在纵向层级、横向功能和公私合作等三个维度上进行整合，打造上下贯通、左右协调、内外一体的多元治理新格局。最后，以智慧应用为技术支撑。整体性治理依托互联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术，推动数据资源集成共享、整合应用，在预测社会需求、预判社会问题、智慧生成方案等方面不断提高治理的数字化、精细化和智慧化水平。
纵观三级“矛调中心”体系的建设，其运作模式充分体现了整体性治理的基本要素。正是在回应解决矛盾纠纷化解领域碎片化问题的基础上，借助互联网时代的数字优势，通过目标整合、机构整合、资源整合和信息整合等多举措，构建不同层级政府之间、不同职能部门之间分工协作、联合治理的社会矛盾纠纷调处化解新格局。
三、绍兴市开展“最多跑一地”改革的实践与成效
随着经济社会的不断发展，社会矛盾纠纷呈现出矛盾主体多元化、矛盾纠纷类型多样化、矛盾纠
1.治理目标的碎片化
在科层化的官僚制组织结构中，受传统思想和政府中心主义理念的影响，各级政府、不同部门往往以自我为中心各自为政，只追求各自辖区内的利益最大化，在一定程度上削减了政府整体利益的最大化。更有甚者，不同功能的政府机构部门因彼此之间的利益冲突和资源争夺，使得政府整体目标在不同层级被分解与扭曲，进而导致政策目标失败、治理效率降低。而在政府之外，不同的矛盾主体基于各自的利益诉求，采取的手段和获取的信息并不一致，与政府目标有时甚至完全背离。
2.治理结构的碎片化
我国当前奉行的政府组织结构具有明显的“条块分割”特征，在纵向层级设置和横向职能分配上，治理结构存在明显的碎片化弊端。首先，纵向上，不同层级政府负责解决的纠纷难易程度不同，在高效完成同类矛盾纠纷事项时易造成资源的浪费；横向上，多个政府部门共同负责不同的矛盾纠纷类型，例如司法局、信访局、市场监督管理局、综合行政执法局等。当同类矛盾纠纷涉及多个专业部门时，各个机构因职能分化、权力分散、管理分割等现实问题，在处理问题时易引起政策冲突、责任推诿和利益争夺，从而导致沟通、协调、合作无法延续，最后矛盾纠纷的处置效果大打折扣。
3.治理资源的碎片化
不同地区由于经济发展水平、政治力量、文化传统以及地理区划等方面的差异，相应的治理资源也呈现出分化不均的显著特征。一方面，政府在治理资源上的投入与当地经济发展水平高度相关，直接决定一地治理资源的数量与质量。另一方面，由于行政等级的划分和城乡二元体制分割等现实原因，优质的调解资源往往集中于某一层级或某一地方，无法在不同区域实现共享和覆盖。同时，不同地区的文化禀赋具有相应的稳定性，在调解相关矛盾纠纷时有各自的地方特色，如何充分利用不同地区的文化特质，整合推广最符合群众需求和心理的调解方式，最大化提高调解结果的满意度，成为当前碎片化治理的迫切需求。
4.治理信息的碎片化
具体表现为不同层级和部门间的“信息孤岛”以及调解服务的信息不对称。其一，由于管理体制等原因，政府内部的信息资源被分割，不同层级和部门之间相互阻隔，缺乏信息共享的渠道。政务信息的相关标准规范不统一不仅降低了信息服务的效率，而且加剧了内部信息的碎片化。其二，纠纷类型的专业性和行业性特征越来越显著，使得调解服务的难度越来越大，调解服务提供方处于信息优势地位，需求方处于信息弱势地位，容易引发供需双方的信任危机。由于监督机制不健全，需求方又难以对服务供给进行完全的监督和约束，从而无法及时发现调解中的失责失信行为并加以指正。
2019年，浙江省正式吹响县级“矛调中心”建设的号角，本质上而言，“矛调中心”的创建，是一场刀刃向内的改革，“既是一个创新思想、方法、手段的综合过程，也是一个破旧立新的动态过程”，从绍兴市整体来看，主要是基于自身的治理传统、文化特色和发展实际，在目标、结构、资源和信息等四方面实现整合，有效破除了碎片化治理的困境，提高地方治理的信度和效度，带动形成县（市、区）、乡镇（街道）、村（居、社区）三级上下联动、左右协调的县域社会治理基本格局。
1.治理目标整合：变政府中心主义为人民中心主义
为回应群众的合理诉求，有效把信访矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，破除群众“多头跑、反复跑”的现实问题，绍兴市积极推动各部门转变传统思维，以人民的满意度为根本导向调整工作方式和工作流程。
首先，做实空间统一。根据各地实际情况，因地制宜搭建实体化运作平台，并在平台内部设置无差别综合受理窗口，推动来访群众“一扇门进出、一窗口受理、事情全办清”。来访群众在导引台阐述具体诉求后，工作人员根据其诉求类别将其导引至对应的功能区、服务窗口或者功能室，比如信访代办、法律咨询、专业调解、心理咨询等等，有效实现精准分流、高效服务。其次，优化办事流程。通过构建“窗口即接即调—事权部门内调—系统交接联调—中心牵头协调—区领导交办督调”的分级调处机制以及“一窗受理、派单交办、调处化解、跟踪回访、定期研判”等各环节的“闭环”管理机制，对业务办理实行全流程信息化管理，实现群众诉求、隐患信息实时录入、集中受理、分流办理、限期结案，让来访群众“一站式”享受到即收即办、急办快结的便捷服务。然后，规范信访制度。针对县（市、区）、乡镇（街道）、村（居、社区）三级行政体系，合理设置不同的信访制度，保证县（市、区）级“终点站”功能的实现。县（市、区）一级设置领导下访接待制度，县（市、区）委主要领导在每月固定时间点集中接待来访群众，对受理的疑难杂症和民生积案实行定人包案、限期调处，有效避免信访矛盾的扩大化。乡镇(街道)实行领导坐堂制，班子成员轮流坐班、集中研判、统一指挥，日受理矛盾纠纷事项由当日坐堂领导全权负责，有效实现矛盾纠纷化解从条线处理向按日处置、集中指挥方式转变，避免了推诿扯皮等现象的发生。村（居、社区）一级实行信访代办制，积极推动调处网络和机制向基层延伸，在已有网格化管理的基础和优势之上，全面强化村（居、社区）全科网络建设，切实为专职网格员发现问题、信访代办、上报问题等职能的发挥提供保障，充实源头化解工作力量。最后，纳入考评机制。把三级“矛调中心”建设作为基层治理、维护稳定和平安建设考核的重要内容，与年终考核直接挂钩。部门考核主要利用系统考核、动态督查、群众评议等多重方式，对中心窗口的服务质量、作风效能进行考核、评议和排名，并且把相应的考核结果列入机关部门(单位)岗位目标责任制考核内容，并作为部门年终行风评议内容之一。人员考核主要利用通报批评、约谈领导、挂职督办、取消资格等手段，进行责任追究和查处，同时细化量化考核指标，以考核结果作为年终考评、评先评优、职级晋升的主要依据，端正工作人员的办事态度，激励工作人员的办事热情。
2.治理结构整合：实现多部门与多主体的协调合作
将分散的社会治理的相关部门与多样复杂的民众矛盾纠纷化解需求对接起来，是社会治理体制改革中需要解决的关键问题。针对以往矛盾纠纷化解中各部门、各层级各自为战、整体协同不足的碎片化现象，绍兴市积极贯彻集成治理理念，以上下部门贯通、内部结构整合、公私主体协调，破除各治理主体间的合作壁垒。
首先，整合纵向层级。以县（市、区）为单位打造纵向到底的矛盾纠纷调处化解机制，设置县（市、区）、乡镇（街道）、村（居、社区）三级平台流转闭环，实现县域内矛盾化解层级的三级贯通。坚持以“基层化解、源头治理”为原则，村（居、社区）级化解不了的矛盾纠纷，由村（居、社区）中心负责引导到乡镇 (街道)，乡镇(街道)中心不能成功化解的纠纷，经县（市、区）中心审核后予以上报，县（市、区）中心受理并牵头联调，最终调处结果反馈至乡镇（街道）中心。县（市、区）中心受理的矛盾纠纷事项，除县市、区)中心认为有直接调处必要的，属于初信初访且事权部门不入驻中心的，通过内部协同系统交办到乡镇（街道）一级中心或相关部门，受理单位将最终调处结果反馈到县（市、区）中心。其次，整合横向功能。通过人员机构归并，以一部门面向老百姓集中解决信访诉求，打破了传统矛盾纠纷调处化解工作中部门流转间的空间阻隔，将矛盾纠纷化解从“单兵作战”升级为“联合作战”，防止出现重复上访、越级上访等现象，切实提升矛盾纠纷调处成功率。既有业务部门如政法、司法、行政、信访、仲裁等的整体入驻或因需轮驻，又有人民来访接待中心、公共法律服务中心、诉讼服务中心、社会治理指挥中心、“基层治理四平台”、“智慧城管”中心、110警情联动专线等多工作平台的成建制入驻，为老百姓提供优质高效的服务。最后，协调公私合作。社会治理的效能与群众息息相关，关乎每位公民的切身权益。为有力打造共建共治共享的社会治理新格局，“矛调中心”在建设的过程中充分吸纳了社会组织、“乡贤娘舅”、退伍老兵、心理服务等社会力量进驻中心，并以制度化的方式规定和落实各个主体的工作方式、工作内容和工作要求，保障多主体合力为公众提供无缝高效的社会服务。同时，设立内外结合的监督制度，内部监督以政务公开形式为主，外部监督则主要采用聘请行风建设监督员、邀请居民群众监督等方式，进一步打造公正透明服务环境(见图1)。
3.治理资源整合：打造治理共同体的“五调联动”机制
多方参与的治理体系，是增强政府治理能力的必备条件。为正确引导民众寻求矛盾纠纷调处化解服务，绍兴市广泛开展治理共同体建设。一方面，在县镇村三级进行资源整合，加强县域范围内调解手段和调解方式的标准化运作；另一方面，建立并不断完善矛盾纠纷调处化解制度，使得调解资源可以根据受访者的具体情况进行合理分配。
首先，标准化推进三级中心建设。绍兴市下辖的6个县(市、区)基于自身的资源禀赋，制定并出台相应的三级“矛调中心”体系建设的实施意见方案，对县级“矛调中心”的功能定位、镇级“矛调中心”的建设规范、村级“矛调中心”的硬件设施进行合理规划和建设，在满足基本功能区块设置的前提下，因地制宜配置地方力量与资源，进而加强“矛调中心”的规范化、系统化运作。其次，积极构造大调解工作格局。“矛调中心”以“调解优先、诉讼断后”为基本出发点，全面贯彻落实诉源治理理念，以矛盾调解为先，从源头上减少诉讼增量。通过整合人民调解、民间调解、专业性行业性调解、诉前调解等多元化调解资源，健全完善诉调、访调、警调、检调、专调有效衔接、协调联动的五调联动大调解工作格局，推动群众信访和矛盾纠纷一揽子调处、全链条解决。最后，四联并举高质量答疑解惑。围绕工作中的痛点难点问题和疑难杂症，切实开展联动联调，保证矛盾纠纷的高效化解。一是联合接访，第一时间受理好、答复好、解决好来访人的法律问题和信访诉求，将问题解决在初信初访环节；二是联合调处，积极贯彻执行党委领导、政法牵头、信访和司法负责、部门参与、社会联动的工作机制，高质量化解各类矛盾纠纷事项；三是联合执法，依据相关的法律规定和政策要求行使相对集中行政处罚权，有力回应和解决群众关心关切的突出性问题；四是联合研判，建立多方参与的会商研判机制，及时、高效、精准地解决综合、疑难和复杂的社会诉求。
4.治理信息整合：变传统线下治理为数字智能治理
在传统的治理模式中，条块分割的体制结构使得个别事务的办理，必须分部门分条块层层解剖，这不仅增加了群众的办理时间，而且办事的状态无法实时更新，事态的完结节点模糊不清，大大制约了治理效能的提升。矛盾纠纷调处化解从线下为主转变为线上线下双向发力，不仅仅是互联网时代办公模式转型的必然之路，同时借助智能化、数字化手段将办事人员和来访群众从纷繁的数据中解脱出来，建立并完善了一种科学、弹性、高效的体制机制，推动数据资源集成共享、整合应用，为社会治理插上了加速度翅膀。
首先，建立智慧中枢统筹县域事务。以社会治理指挥中心为纽带，整合“城市大脑”“智慧公安”“智慧城管”“基层治理四平台”、视联网、雪亮工程等系统资源，建立并完善县(市、区)级社会治理的智慧中枢，建立起集线上流转办事、实时动态管理、中央调度指挥、预警预测研判为一体的智慧大脑，精准预警社会问题，高效处置矛盾纠纷，动态跟踪后续状况，科学研判发展趋势。其次，优化三级联动工作体制机制。充分发挥“一中心四平台一网格”工作效能，通过建立区级社会治理指挥中心、镇级基层治理四平台、村级网格员的工作联动机制，并且运用大数据、云计算、人工智能等信息技术，打通县、镇、村三级联动的数字壁垒，畅通跨层级办公的数字化通道，为高效化解矛盾纠纷构造数字治理大格局。然后，首次上线行政效能监察中心。为进一步提升闭环处置的效率，2021年3月，柯桥区柯岩街道创新开发全省首个行政效能监察中心，对当地所有基层流转事件实行全方位、全过程监督，对指挥体系、班子成员、线办部门、网格员实行整体监督，分门别类管理监督结果，以智慧考核助推治理效能提升。最后，创新建立各类线上调解平台。各类云平台的推出，不仅提高了政务服务的透明度和智慧化水平，而且优化了政务服务的办事方式和办事流程，真正实现群众“上访不出村”“上访跑零次”，从源头避免了矛盾纠纷事项的扩大和外溢。例如，柯桥区的“云e调解”平台，实现了当事人、调解人和管理员远程视音频交互、证据展示、资料共享，让当事人足不出户即可在“网上”完成所有调处化解流程。再比如，“三级视频接访”系统的推出，为群众、干部、律师和法官三方提供在线沟通的便捷渠道，不仅避免群众信访“来回跑”，而且提供专业化的法律服务，提高信访结果的可信度和接受度。
2020年以来，绍兴市积极推进县镇村三级“矛调中心”建设，高质量、高标准、群策群力落实“最多跑一地”改革。目前，三级矛调体系已运作近两年，阶段性成效初显。
1.群众信访首选之地，有效提升办结率和满意率
绍兴市开展三级“矛调中心”体系的建设，通过跨层级、跨部门、跨领域的集成办公以及标准化场地的统一打造，切实增强“矛调中心”在老百姓心中的认可度，使“矛调中心”成为老百姓有问题，有矛盾，有诉求时的首选之地。“矛调中心”自设立以来，各类纠纷事项的办结率和满意率较以往均得到显著提升，据相关部门统计，事项办结率和群众满意率均保持在95%以上。
2.信访事项向下沉积，六三一工作机制成效显著
针对不同层级的“矛调中心”，合理设置“六三一工作机制”，即：村级“矛调中心”为前哨所，限期调处，就地化解占纠纷总量60%的一般矛盾纠纷；镇级“矛调中心”为主阵地，联合化解占纠纷总量30%的重大疑难矛盾纠纷和不稳定问题；县级“矛调中心”为终点站，聚力突破占纠纷总量10%的社会治理“疑难杂症”和民生积案。通过设置相应的量化考核指标，倒逼信访事项在基层就地化解，有效破除影响社会和谐和稳定的隐患和不安因素。自“矛调中心”运作以来，市域层面的越级进京上访事项、赴省上访事项同比持续下降，市法院行政诉讼案件调撤率以及行政复议调撤率同比持续上升，充分发挥了“矛调中心”的调解功效。
3.调解资源系统集成，高效打造县级问题终点站
绍兴市下辖的6个县(市、区)已实现七中心、一平台成建制入驻县级中心，信访与诉讼、复议、仲裁、调解、代理、咨询等维权救济功能在县级层面集成统一，凝聚各方合力全力打造问题终点站。同时，人民调解委员会和22个行业性专业性人民调解组织也已入驻中心，并配备105名专职人民调解员、87名行业性专业性专职人民调解员，位居全省前列。个别区域积极发挥地方特色组建调解专家库，以常驻、轮驻、因需入驻等多途径、多方式助力地方调解。其中，“九斤姑娘”“管姐来帮忙”“乡贤娘舅工作室”“老杨调解室”“老山调解团队”“江大姐调解室”等已成为耳熟能详的调解品牌。受理的矛盾纠纷已达数千起，调处成功率也维持在95%以上，有力提升了群众对“矛调中心”的认可率和满意率。
4.信息技术全面加持，数字化改革绩效已见端倪
数字化改革是浙江省打造数字浙江的重大战略举措，矛盾纠纷调处领域的数字化改造提升是实现整体智治的必然要求。基于此，绍兴市积极打造市域“一张网”工程，极大地提升了来访事项的解决效率。在社会治理指挥中心的统筹调配下，分门别类对群众来访事项展开分流，数万件来访事项在闭环流程中被分派至调解服务、社会心理服务、公共法律服务、劳动仲裁服务、司法服务、行政复议、信访接待、联动解决等多个端口，从源头实现来访事项的精准对接和高效处置。其中，柯桥区创新将110接处警工作全面融入“基层治理四平台”，推出全省首个中心“闭环”运行管理标准，有效缓解了警力压力，延伸拓展了治理范围。
四、整体政府视角下三级“矛调中心”建设的优化路径
当前，“矛调中心”的物理集成已基本完成，但化学集成还存在一定难度。近两年的实际运营也相继地爆发出一些亟需攻破的难题。一是目标定位不甚清晰。个别地区和单位对“矛调中心”的认知还不清晰、功能还不明确，在实际建设的过程中，仅仅将其视作一个集中办公的场所，为矛调而矛调，问题导向、目标导向较弱。二是结构整合不甚明朗。虽然中心入驻的人员力量较为充分，但其来自各个条线，在解纷时仍然各自为政，工作协作合力还有待进一步加强。个别地区将优势资源集中至县级中心，但基层力量却明显不足，无法支撑相应的矛盾纠纷调处化解任务。三是专业调解不甚有力。一方面，矛盾纠纷调处化解领域的专业性、行业性特征非常明显，现有调解员的专业能力、法律素养、知识储备、政策解读无法与之匹配；另一方面，专职调解员和兼职调解员的比例不甚协调，影响调解服务的可持续发展。四是数据应用不甚统一。当前各进驻部门大多有各自的业务信息系统，在信息流转、事件处置、结果反馈、业务考核等方面还未实现数字化的全覆盖。另外，公安、检察、法院等部门涉及涉密网建设，劳动仲裁、市场监管、人民调解等事务涉及个人隐私，一定程度上增加了数字共享的难度。未来，三级“矛调中心”体系建设仍需多方深化探索。
首先，明确主张因地制宜、分类施策，在各地具体建设中做好加减乘除法。加法强调存量资源的整合优化，最大化优化政府职能，推进部门融合。减法要求建设过程要防范形式主义抬头，尤其要避免实体平台建设大拆大建、铺张浪费。乘法聚焦数字化改革的乘数效应，要用好基层治理四平台这个智慧大脑，提高社会矛盾纠纷调处化解的时效性和精准度。除法凸显清正廉洁的干群关系，要求加强制度监管，通过完善权力清单制度，推动矛盾纠纷立时化解、公正化解。其次，优化社会矛盾纠纷调处化解中心运作体制，协调内部打造信访合力。通过充分发挥乡镇(街道)、村(居、社区)的作用，打通横纵向各个部门之间的阻隔，推动部门协调，进而推进矛盾纠纷和信访事项“宜散不宜聚”。进一步完善现有的“横向到边、纵向到底”的调解组织体系，稳固人民调解与行政调解、司法调解多元化解衔接联动，县、乡、村三级调解组织全覆盖的大调解工作格局。分步走，促进信访系统与县级“矛调中心”的融合。然后，坚持加强行业性专业性调解组织建设，提高调解员网格员专业素质。“哪里有纠纷、哪里就有调解组织”，以点带面，用盆景充实风景，进一步健全完善机制，完善现有的调解指导、调解专家库和入驻调解员的三级调解员队伍体系。并加大引导和支持力度，鼓励和支持各类社会组织、企事业单位和专业工作者提供志愿调解、心理辅导、危机干预和心理救援等服务，不断提升调解工作的社会化和专业化水平。最后，坚持强化顶层设计，推动数据共享，提升风险防控与综合指挥能力。进一步运用科技手段，在省里协同应用系统的统一框架下，做好系统对接、数据共享，做强前端感知体系，加强深度应用开发，发挥大数据预测社会需求、预判社会问题、智慧生成方案等功能，不断提升社会治理数字化、智慧化水平。加大信息化支撑力度，进一步打通多部门数据，通过数据共享、技术驱动尽可能最大限度地破除数据壁垒，推进社会矛盾纠纷受理、分类、流转、处置、反馈、考核“一网通调”，提升社会治理效能和安全风险防范能力水平。
结语
整体性治理以问题导向为出发点，立足于人民群众的迫切性需求，力求将政府的工作视角从重视自身利益、部门利益向维护人民群众利益转化，凸显社会治理的整体性和人民性。绍兴市三级矛调体系的建设，是运用整体性政府理念开展社会治理改革的有力举措，也是践行“最多跑一地”改革的实践载体。它通过行政区域调解功能的集中统一，全方位整合跨层级、跨部门、跨系统的各方资源，致力于解决传统官僚体制下长期存在的碎片化困境，推进矛盾纠纷调处化解由“各自为政”向“整体智治”转变。从这个层面上讲，三级“矛调中心”体系的建设正是矛盾纠纷调处化解迈向整体性治理的一次有益探索，也是数字化改革向社会治理延伸和扩展的关键之路。从实际效果来看，办事人员的积极性、信访事项的当日办结率以及来访群众的满意率均得到了显著性改善，尤其是越级上访事件的逐个击破和日渐减少，切实维护了当地的和谐稳定和长治久安。但值得注意的是，运作过程中仍然存在着一些不可忽视的弊端，亟需下一步改革在目标定位、结构重组、资源整合和信息统一等方面加大改革力度，逐个重点攻破，为提升矛盾纠纷调处化解的效率和质量贡献绍兴样板和绍兴智慧。在今后的相关研究中，一方面要加强理论研究，寻找、总结、提炼适合分析矛盾纠纷调处化解的一般理论资源。另一方面也要加强实践研究，注重不同地方的典型案例分析以及对比研究，总结一般性治理经验，并探究其向外推广、扩散、复制的有效性，为讲好中国故事和浙江故事服务。
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