徐红军｜浦东引领区法治保障体系研究

浦东新区经过多轮改革后，特别是打造社会主义现代化建设引领区以来，目前已形成一套综合立体的法治保障体系，包括制度供给体系、工作体系和实施监督体系，并取得了显著成效。但仍然面临着浦东新区法规变通范围存在争议、管理措施能否与其他创新文件竞合存在疑问、多种制度供给形式缺乏有效统筹、部门间沟通衔接机制有待健全、部门法制力量较为薄弱、立法程序有待进一步完善等问题与挑战。有必要通过进一步放大制度供给体系“组合拳”效应、强化工作体系整体合力、健全实施监督体系等方式，持续强化引领区法治保障，有力推动引领区高质量发展。

一、引领区建设法治保障体系的现状

2021年4月，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》），赋予浦东新区改革开放新的重大任务，明确提出要强化法治保障，建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。在中央、上海市的支持下，浦东引领区的制度供给体系、法治保障工作体系和实施监督体系等法治保障体系逐步建立。

（一）制度供给体系

“制度供给”是法治体系第一构成要素。制度供给体系是浦东引领区建设的规范基础。经过多轮不同形式、特点、周期的改革后，浦东改革自主权逐步扩大，形成了一套多种形式并行、综合立体的法治保障制度供给体系。主要包括以下四种情况五种规范类型：

1.浦东新区法规

2021年6月，全国人大常委会作出《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《授权决定》），明确授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。《授权决定》鲜明提出“浦东新区法规”这一立法专属概念，既是对《引领区意见》强化法治保障要求的落实落细，也是对浦东“立法试验田”的有力支持。据此授权，浦东新区法规可以对法律、行政法规、部门规章作出变通规定，适度突破地方立法权限，先行先试有关事项。截至2023年7月，上海市已累计出台18部浦东新区法规，为浦东引领区建设提供了强有力的法治保障。

2.管理措施

2021年6月，上海市人大常委会作出《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》（以下简称《保障决定》），根据《引领区意见》要求，规定对暂无法律、法规或者明确规定的领域，支持浦东新区人大及其常委会和浦东新区政府先行制定相关管理措施。《保障决定》在《引领区意见》的基础上，明确了管理措施的制定主体、执行评估、成果转化等要求，有助于充分发挥人大和政府自身优势进行制度创新，从促进经济社会发展和民生福祉保障多领域多角度加强先行先试制度供给。截至2023年9月浦东新区人大常委会和浦东新区政府共出台17部管理措施法规规定，有力保障了相关领域的改革创新。

3.综改文件和再出发文件

上海市人大常委会分别于2007年4月、2019年7月作出了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（以下简称《综改决定》）和《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》（以下简称《再出发决定》），对制定综改文件和再出发文件作出规定。综改文件和再出发文件作为特殊类型的改革类规范性文件，在坚持国家法制统一原则和地方性法规基本原则的前提下，既可以对重点领域进行制度探索，也可以对地方性法规具体规定作适当变通，具有较大的制度创新空间。2007年至2021年期间，浦东新区人大常委会制定了9项综改文件，浦东新区政府制定了24项综改文件，有效运用赋权进行制度创新，对于浦东加快转变政府职能，推进“放管服”改革和自贸试验区建设等发挥了重要作用。

4.调法调规

2013年以来，全国人大常委会、国务院、上海市人大常委会针对浦东新区和上海自贸试验区以及新片区改革作出系列调法调规决定。其中，2013年、2014年、2019年、2021年，全国人大常委会陆续作出4个适用于上海自贸试验区的调法决定。2013年、2014年、2016年、2017年、2020年、2021年，国务院相继作出6个适用于上海自贸试验区或者临港新片区的调规决定。2016年和2018年，国务院针对“证照分离”改革作出两个适用于浦东新区的调规决定。2013年、2015年，上海市人大常委会先后针对上海自贸试验区改革和浦东“证照分离”改革作出两个调规决定。调法调规立足浦东改革需求，在无国家层面立法授权、又无现成经验可借鉴的情况下，确保浦东开展重大改革于法有据，有利于浦东更好履行先行先试主体责任，同时也为上海和浦东进一步承接国家授权积累了经验、创造了条件。

（二）法治保障工作体系

法治保障工作体系是浦东引领区建设的重要基础。坚实的法治保障工作体系包括建立工作领导机制、设置工作机构以及明确立法路径及流程。

1.建立立法工作领导机制

在区级层面，2021年9月，为用好中央立法授权，浦东新区成立了推进浦东新区法规立法工作协调小组，由区委主要领导担任组长，统筹推进全区立法工作，组织协调浦东新区法规立法推进过程中的重大事项，办公室设在区发改委。在市级层面，2023年6月，为完善浦东新区法规立法工作体制机制，上海市人大常委会建立了推进浦东新区法规立法工作协调小组，负责协调浦东新区法规立法推进中的重大事项；市人大各专门委员会设立常态化立法工作小组，抓好浦东新区法规立项、起草、审议、执行实施等全过程工作。

2.设立立法工作机构

第一，增设立法工作机构。2021年7月以来，在市级层面，上海市人大常委会法工委专门设立立法三处，承担浦东新区法规立法相关工作。在区级层面，浦东新区人大常委会办公室设立法制保障处，专门承担浦东新区法规和管理措施相关工作；浦东新区司法局设立立法事务处，负责浦东新区法规和管理措施等立法项目的论证协调、法制审核等工作。

第二，聘任立法工作专家。2022年2月，浦东新区从金融、航运、贸易、科创等各领域的专家律师中选拔并聘任了首批40名立法工作专家，逐步建立起引领区立法工作专家咨询制度，组织专家全面深度参与浦东立法项目的需求收集、研究论证、草案起草等工作。在此基础上，2023年7月，浦东新区区委和区政府（自贸试验区管委会）首次聘任境外法律专家担任浦东新区法律咨询专家和区立法专家库成员。

3.明确立法路径及流程

2021年7月，上海市人大常委会制定浦东新区法规相关工作规程，明确浦东新区法规的草案起草和议题提出有三种路径：一是由浦东新区负责提出立法草案建议稿，经市人大常委会主任会议审议同意后提出议案，即“小循环”程序；二是由市政府有关部门会同浦东新区起草，并由市政府提出议案，即“大循环”程序；三是属于综合性、系统性、基础性的浦东新区草案议案，由市人大有关委员会组织浦东新区等有关部门共同起草，并由常委会主任会议、市人大有关专门委员会提出议案。2023年4月，新修订的《上海市制定地方性法规条例》新增“制定浦东新区法规的特别规定”专章，第56条明确了以市政府提出浦东新区法规议案、浦东新区起草法规草案建议稿并全程参与的“大循环”的立法路径。多种路径既能充分发挥浦东的主体作用，体现鲜明的改革实践特色，又能充分发挥市级部门的工作优势和协调能力，更好将国家部委的政策方向和浦东新区的基层实践有机结合，形成制定浦东新区法规的整体合力。

此外，浦东新区人大常委会和浦东新区政府相关工作规程也对浦东新区人大常委会、区政府参与制定浦东新区法规以及制定管理措施相关路径和流程作了规定。浦东新区政府还建立了立法联系点制度，在全区范围内设立首批18个基层立法联系点，拓宽社会各方参与立法的途径和方式。

（三）法治保障实施监督体系

制度供给体系和工作体系的有效运行离不开实施监督体系，有力的实施监督体系是浦东引领区建设的可靠后盾。为此，上海市、区两级政府通过多种方式推动建立健全引领区法治保障实施监督体系。一方面，市人大常委会组织开展对已出台浦东新区法规进行立法成效评估，从评估情况看，浦东新区法规在优化营商环境、促进产业升级、强化创新引擎、加快绿色转型、提升治理效能等方面成效突出。另一方面，浦东新区区委依法治区委出台《关于做好浦东新区法规、管理措施贯彻实施工作的意见》，从多个方面对做好浦东新区法规和管理措施贯彻实施工作作了详细规定。比如，宣传解读方面，要求实施单位、区人大法制委、区司法局在浦东新区法规和管理措施发布之后，充分运用主流媒体和新媒体做好新闻宣传和解读以及外文版翻译工作；配套制度方面，要求实施单位在浦东新区法规、管理措施发布之日起30日内制定实施方案或者实施细则等配套制度；督察考核方面，要求对浦东新区法规和管理措施贯彻实施情况开展法治督察，并将其纳入法治建设责任制年度考核内容，同时配合市人大和区人大相关部门开展执法检查工作。

二、当前引领区法治保障体系存在的问题

获得全国人大常委会授权以后，浦东引领区法治保障取得了开创性、阶段性法治保障成果，为浦东引领区建设提供了强有力支撑。然而，当前引领区法治保障制度供给、工作体系和实施监督方面还存在一些亟待解决的问题，这些问题在一定程度上影响了引领区法治保障的成效。

（一）制度供给体系“组合拳”效应有待进一步放大

1.浦东新区法规的变通范围仍存在争议

作为“法规家族新成员”，变通才是浦东新区法规最本质的特征。依据全国人大常委会授权，制定浦东新区法规的前提有两项，分别是“根据浦东改革创新实践需要”和“遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则”。在立法实践中，对于第二项前提的解释尚未形成定论，即浦东新区法规是否能在一定程度上突破立法法第11条的限制，在只能由法律制定的11种情形中进行一定程度的探索和尝试。有学者提出，法律保留原则仍需坚持，上海市人大及其常委会根据授权行使浦东新区法规的制定权，依然不可触碰立法法所定“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”。与此同时，也有学者对此表示怀疑，浦东新区法规亦可涉及法律、行政法规保留的事项。

2.浦东新区法规适用范围受限

浦东新区法规的适用范围限于浦东新区全域，不利于临港新片区整体发展。临港新片区作为特殊经济功能区，参照经济特区管理。获得浦东新区法规立法授权后，临港新片区各片区适用法规红利不一问题进一步凸显，本市出台的相关浦东新区法规受适用地域范围所限，不能在浦东新区外适用，限制了邻近片区发展，造成新片区发展的不平衡。例如，临港新片区奉贤区域的生物医药特色产业园区集聚了一批市级重点企业，但无法享受浦东新区法规《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》在基因治疗多元化投资等方面的制度创新红利。

3.管理措施能否与其他创新文件竞合存在疑问

基于上海市人大常委会《综改决定》和《再出发决定》规定，现行浦东新区授权改革文件已拥有对上海市地方性法规进行变通的权限。而在《引领区意见》赋予浦东管理措施制定权这一权限后，如何与前述权限进行衔接、形成合力，需要作进一步研究。例如，在制定有关浦东新区管理措施过程中，对管理措施能否与综改文件、再出发文件竞合，变通地方性法规的规定，还存在较大争议。对此，在实践中，浦东已作了相应探索。

4.调法调规不能及时满足改革需求

在实践中，一般先由上海市梳理出相关改革诉求所涉及的法律障碍，提出调整适用的具体条款，形成事项清单后报国家主管部委；主管部委征求、协调国务院相关部委意见后反馈本市修改完善形成送审稿，经上海市和主管部委共同报国务院，再由司法部审查修改后提请国务院审议通过；之后再由国务院提请全国人大常委会审议。此前的调法实践表明，虽然法律、行政法规“因地调整”模式已经入法，但其实际操作程序较为繁琐，往往耗时较长。授权暂时调整制度难以及时回应地方改革创新的实际需求。

5.多种制度供给形式在具体适用上缺乏有效统筹衔接

获得全国人大常委会授权后，制定浦东新区法规和管理措施成为法治保障的热点，得到了社会各界的广泛关注。有的部门在选择制度供给形式时，基于对工作显示度的考量，往往会选择制定浦东新区法规或者管理措施。相较而言，提请调法调规、制定综改文件等制度供给形式运用频率较低。此外，虽然《上海市制定地方性法规条例》和市人大常委会《保障决定》、市政府《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》以及相关工作规程都对管理措施转化为法规规章作出了规定，但截至2023年9月在立法实践中尚未出现转化案例。

（二）法治保障工作体系整体合力有待进一步强化

1.市委领导的统筹协调机制尚未建立

《上海市制定地方性法规条例》第55条第2款明确规定制定浦东新区法规应当建立市委领导的统筹协调机制。目前，虽然上海市人大常委会、浦东新区区委均已成立了浦东新区法规立法领导机制，但由于还没有建立市委领导的统筹协调机制，其直接影响是在浦东新区法规立法过程中，与有关市委部门沟通协调存在一定难度；更深层的影响是不利于从全市面上整体把握改革创新需要、引领带动全市相关领域改革发展。

2.浦东新区相关部门职责分工有待进一步明确

第一，区发改委、区人大法制委和区司法局三个立法牵头部门之间的分工需进一步优化。例如，根据浦东新区区委《关于成立推进浦东新区法规立法工作小组的通知》，工作小组办公室设在区发改委，由区发改委牵头立法推进日常工作。但在立法实践中，因工作力量限制等原因，区发改委把工作重心更多放在了制定立法规划、立法计划等立法准备阶段。

第二，区发改委、区人大法制委、区司法局与其他部门之间职责分工有一定错位。例如，浦东新区法规和管理措施应当由主管部门负责推进实施。但根据当前的分工，是由区司法局牵头负责推进实施。此外，由于浦东新区法规可规定市级部门职责权限，目前由区司法局牵头负责推进实施、由区人大法制委牵头负责检查评估等相关做法是否合适，有待深入研究。

3.部门间沟通衔接机制有待健全

浦东新区法规在计划编制、起草、解读、审议、评估全过程均需要市区两级密切沟通联系；由浦东新区制定的管理措施在计划编制、起草、法制审核、审议、报送备案等过程中，也需要做好与市人大、市政府相关部门的沟通衔接，争取指导支持。实践中，上述工作既涉及市、区两级之间的沟通，又涉及人大、政府及其相关部门之间的沟通，还涉及通过市级部门与国家有关部门的沟通。因种种原因，现有机制难以充分满足“小快灵”“真管用”的立法需求，在跨级、跨部门沟通衔接机制上，仍有进一步完善的空间。

4.浦东新区各部门法制力量较为薄弱

据了解，除了区司法局作为浦东新区政府法治综合部门设有相关法制机构外，新区政府其他23个部门中，只有区公安分局、区市场监管局、区城管执法局3个部门设有专门的法制机构，剩下的20个部门均未设立专门的法制机构，有的部门是办公室加挂政策法规处牌子，有的部门设置包含其他职责的综合性法制机构，大部分部门都是由其他内设机构承担法制工作职责。同时，由于从事立法工作时间较短，各相关部门法制干部立法工作能力还有待提高。

5.浦东新区法规立法程序有待进一步完善

虽然经过不断探索，浦东新区法规起草提案形成了三种路径，但不同立法路径的适用标准有必要进一步厘清。在三种路径中，由浦东新区负责法规草案起草并由市人大常委会主任会议研究提出议案的“小循环”程序和由市政府有关部门会同浦东新区起草并由市政府提出议案的“大循环”程序是主要路径。但在立法实践中，对于何时该适用“小循环”程序，何时该适用“大循环”程序，还没有形成充分共识。

（三）法治保障实施监督体系有待进一步完善

1.存在配套文件制定不及时的现象

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。受立法资源的限制，浦东新区法规和管理措施无法对一些具体的操作性事项作出规定，往往需要通过规定由相应的部门、单位制定实施方案或者实施细则等配套文件来解决。然而，有的部门由于工作力量有限，没有在浦东新区法规和管理措施制定过程中同步谋划制定配套文件，导致配套文件出台不及时，影响了浦东新区法规和管理措施的实施。

2.精准性宣传解读有待加强

截至2023年9月出台的18部浦东新区法规和17部管理措施，在体例上大部分采用规定或者若干规定形式，条文数量均在40条以下，其中25条以下的31部，占比88.6%。因此，从形式上看均属于“小快灵”立法。“小快灵”立法的核心特点是立项上讲究切小题目、切准要点，也即实践中常说的“小切口”，这一特点决定了浦东新区法规和管理措施适用对象范围相对较窄，常规的广撒网式宣传解读模式无法与之相适应，宣传效果必然也不会理想，因为在信息泛滥的今天，对于受众而言，没有针对性的信息其实是一种负担。

3.制度落实监督体系有待进一步深化

一方面，虽然当前新区各部门都高度重视制度落实监督，针对浦东引领区建设法治保障制度落实情况，形成了包含区委依法治区委法治督察、人大执法检查、行政执法监督等多种路径在内的落实监督体系，但是对不同监督路径之间如何做好协同还缺乏深入思考。另一方面，鉴于浦东新区法规制定主体是上海市人大及其常委会，法规内容可能会涉及市级部门职责，对浦东新区法规落实情况进行监督时，市、区之间如何有效分工还有待更好解决。

三、完善引领区法治保障体系的对策与建议为了建立健全引领区法治保障体系，有效保障引领区高质量发展，有必要逐一解决制度供给体系、工作体系、实施监督体系等方面存在的问题。在制度供给体系方面，要继续坚持以浦东新区法规为中心，充分发挥管理措施在先行先试方面的补充作用，合理选择调法调规等制度供给形式。在法治保障工作机制方面，要加强组织机构与人员保障。在立法程序方面，还需要加强立法调研与立项储备工作，保障全周期的立法质量。在实施监督体系方面，要及时制定配套性文件，加大精准宣传力度，完善监督机制，确保浦东新区法规、管理措施有效贯彻落实。
（一）统筹用好引领区法治保障各项授权

1.用好用足浦东新区法规变通权

从某种意义上讲，获得立法授权后的浦东新区可以被视为“法治特区”，因为其立法变通权已经超越一般地方立法权限。因此，要用好用足立法变通权，破解改革创新中面临的制度障碍，以法治回应时代问题，助力浦东高水平改革开放。但是浦东新区法规可以进行“变通”的范围、事项、程度和边界尚不明晰，目前存在较大争议，浦东新区可以遵循“先易后难”的思路，进行分级“试”和“闯”，同时可以尝试以“负面清单”的形式排除不能变通的事项与内容，并通过法定程序对此进行确认。

与此同时，《引领区意见》再次强调推进上海自贸试验区及其临港新片区先行先试，要充分发挥改革授权独有的制度创新优势，用好上海自贸试验区及其临港新片区授权改革的特有政策空间。临港新片区改革授权定位“对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试”，虽然与海南自由贸易港授权表述不同，但其内涵已经接近海南自由贸易港的改革授权，有必要用足用好这一改革红利，争取国务院相关部委的理解和支持，进一步拓宽浦东新区改革创新空间。

2.充分发挥管理措施对浦东新区法规和地方性法规的补充作用

管理措施作为浦东新区特有的制度形式，与当前浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的目标最相适应、最为必要。一方面，浦东新区应当进一步把握管理措施先行先试的功能。在上海市人大、市政府相关部门和全国人大常委会有关部门的理解和支持下，浦东新区可以在国家层面尚未立法的领域先行制定管理措施，固化实践中的成功经验和有效举措，发挥为浦东新区法规及其他涉及浦东新区的立法提供制度探索的蓄水池功能，为上海、为全国贡献制度经验。另一方面，需要合理认识管理措施的“上升性”。从性质上进行界定，管理措施并不是法律、法规、规章，而是规范性文件。但是相较于一般的规范性文件，管理措施具有很鲜明的指向性、很明确的目的性，制定管理措施的目的不仅在于探索建立新制度，更是要将行之有效的经验进行固化，并且在条件成熟的情况下，可以将其转化、上升为“法规规章”等形式。

为了用好用足管理措施的“上升性”，可以从以下几个方面着手：其一，进一步提高立法质量，比照法律、法规、规章的制定标准和要求来起草制定管理措施，减少转化的难度。其二，以是否有明确的变通点来选择最为合适的转化路径。此外，浦东新区要定期开展管理措施的执行评估，适时提出将管理措施转化为法规规章的建议。

3.统筹适用不同的制度供给形式

浦东新区法规、管理措施、综改文件、再出发文件以及调法调规等都是法治保障制度供给体系的重要组成部分。因此，针对一项制度创新或者立法规制，可能存在多种法治保障形式。例如，可以选择直接制定浦东新区法规；也可以先行制定管理措施，再上升为法规规章；还可以根据改革授权先行进行改革试点，待时机成熟后再行制定浦东新区法规或者地方性法规。但是，为了避免浪费立法资源，避免陷入滥用立法权的不利处境，在实践中，需要结合各类法治保障形式的不同特点以及实际需要，经研究论证，确定合适的制度供给形式。

（二）进一步完善法治保障工作体系

1.加快建立市委领导的立法统筹协调机制

在浦东新区法规制定的过程中，由于缺乏相应的工作机制，市委部门之间的沟通协调存在障碍，不仅增加了法规出台的难度，也对立法质量带来了较大影响。为了顺利推进立法工作，有必要加快建立市委领导的统筹协调机制，加强对市级部门的协调，并通过市级部门加强与国家相关部门的沟通协调，争取更大力度的立法变通权限。对暂无法律法规或明确规定的领域，积极争取国家、市相关部门的指导支持，推动浦东在更多重要领域、关键环节进行先行先试、制度创新。

2.加强浦东新区政府各部门法制力量保障

第一，加强法制机构设置和人员配备。各部门应当争取根据实际需要设立专门的法制机构，尤其是承担较多立法任务的部门更应加快设立专门的法制机构。同时，要配齐配强立法工作人员。要重视对立法人员的培养，通过专业培训、交流学习、挂职锻炼等形式，培养高素质的立法人才，推动浦东立法队伍专业化、稳定化，保障高质量、高效率完成立法工作。

第二，进一步充分发挥专家智库和专业辅助力量作用。专家参与地方立法作为公众表达利益诉求的一种方式，表现出了其他群体参与立法不可取代的重要价值。浦东新区法规、管理措施涉及多个重点领域、不同的产业和行业，制定一部符合实际需求、具有可行性的高质量法规和管理措施必须借助各领域专家学者和研究机构的专业优势。相关部门开展立法工作时，有必要充分利用“浦东新区立法工作专家库”和“浦东新区法律顾问团”等资源，积极征求专家意见，请专家学者协助把好立法质量关。此外，还可以探索建立立法辅助人员制度，以合同制法务助理等形式按照工作需要配备立法辅助人员，为浦东新区立法工作提供力量支撑。

（三）进一步完善立法程序

1.强立法调研与立项储备

立法是一项追求理性、注重稳定性和长远性的工作，以需求回应之思维开展立法活动，是科学立法和民主立法的应有之义。因此，应当以促进社会发展和维护人民利益为出发点，坚持“无突破不立法”“非必要不立法”等原则，进一步健全立法需求征集和重要制度论证等程序性制度，避免“激情立法”“盆景式立法”。首先，加快更新优化立法需求清单模式，建议阶段性滚动进行立法需求征集，将高质量的立法需求及时补充至立法建议清单。其次，拓宽法治保障需求征集渠道，建立健全区人大、区政府立法联系点，充分发挥法律从业人员作用，收集更多高质量立法需求。再次，注重立法调研工作，将完成立法调研并形成草案文本作为正式项目立项的两个必备条件，并细化“立项调研报告”和“草案文本”的标准和要求，以进一步提高立法质量和效率。最后，健全立法需求项目论证机制，从合法性、合理性、实用性等方面对拟列入清单的立法需求项目进行论证，对实践意义较大、可行性较强、草案完备程度较高的立法需求事项予以优先考虑，视情况开展风险评估，并及时做好动态更新调整。

2.合理选择立法路径

“大循环”程序、“小循环”程序是浦东新区法规起草提案的主要路径，选择合适的路径有助于提升浦东新区法规的科学性和可行性。一方面，就“大循环”程序而言，市级各部门能够从全市层面整体把握改革创新需要、开展立法规划，对于政策的把握更为精准，在法制力量和专业立法人员的配置等方面都更具优势，但也存在立法动力不足、执行效果不理想等问题。另一方面，“小循环”程序立足浦东改革创新的实践，立法动力充足，能够及时掌握企业、行业的立法需求、精准把握改革试点实践中亟待解决的问题，更符合浦东新区法规“小快灵”的特点。但浦东新区各部门与国家部委沟通难度较大，其法制机构的设置与人员的配备也有所不足，法制力量相对薄弱。

因此，在立法路径的选择上，必须结合实践情况，综合考虑两种路径的优势与短板，合理选择“大循环”或者“小循环”程序。具体而言，针对侧重于进行单点突破、难度较低的立法项目，可以采取“小循环”程序，有助于在更短的时间内制定更具有针对性、更符合实践需求的立法；针对综合性、协调沟通难度较大的立法项目，采取“大循环”程序更有利于顺利推进立法工作，降低立法的难度，也能把好立法质量关。

（四）进一步健全法治保障实施监督体系

1.同步开展配套性文件制定工作

法律规定不宜事无巨细，针对法规和管理措施难以规定的操作性事项，需要通过配套的实施方案或者实施细则等文件进行补充，以此明确行政主体职责分工、帮助社会公众尤其是市场主体认识、理解和运用相关制度规定。相关部门应当制定更为合理的立法工作计划，适当调整工作重心，合理分配工作任务，在保证立法工作的前提下，根据实际同步制定配套的实施方案或者实施细则，并在法规或管理措施出台后，及时公布实施。

2.加强精准宣传解读

浦东新区法规和管理措施聚焦改革实践中的重点领域、行业，考虑到法规和管理措施适用对象范围相对较窄，可以采取更具有针对性的宣传模式，开展精准普法。精准普法的根本特点是以普法对象的需求为中心，通过邀请相关行业、企业的人员参加专题宣传活动，向其宣传、解读条文内容，提升政府与市场主体的沟通交流质效。此外，针对宣传效果不均衡的问题，可以在各部门之间举行交流活动，分享成效显著的宣传经验，其他部门可以根据自身情况参考借鉴。

3.完善实施监督机制

首先，统筹协调不同实施监督路径。各部门需要积极配合市人大、区人大开展执法检查工作，区政府也应进一步加大行政执法监督力度，加强各监督主体之间的联动与沟通，减少不必要的重复工作。其次，逐步拓宽监督范围。在实践中，监督工作一般侧重于对行政处罚、行政强制等方面的监督，为了推动浦东新区法规、管理措施等的贯彻实施，还需要进一步扩大监督范围，加强对政府优化服务等方面的监督。

4.重视完善立法后评估制度

立法后评估是提高立法质量不可或缺的重要手段。为了防止立法后评估工作流于形式，可以根据实施时间建立相应的评估制度，以便及时、充分了解法规和管理措施的贯彻实施情况。在浦东新区法规或者管理措施实施一年后，开展例行评估；在浦东新区法规或者管理措施实施五年后，开展刚性评估。在管理措施上升为法规规章前以及浦东新区法规和管理措施启动立法修订前，也必须开展相应的评估工作。

结语

法治是推动我国现代化发展的有力保障。法治保障的功能在于服务改革实践。随着浦东引领区改革向纵深推进，很多新问题新情况特别是制度性障碍不断涌现，这些问题的化解和障碍的破除，离不开法治保障与改革实践同频共振。当前，引领区法治保障体系已经建立，并发挥了重要作用，但是在浦东新区法规变通权限、管理措施功能竞合、制度供给形式统筹适用、沟通衔接机制、机构力量、立法程序等方面仍然面临一些问题与挑战。未来，有必要结合引领区改革实际，通过放大制度供给体系“组合拳”效应、强化工作体系整体合力和健全实施监督体系等方式，进一步完善引领区法治保障体系，提升法治保障质效，推动引领区高质量发展。

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