王丹｜全球数字治理的制度困境与发展趋势
全球数字治理体系面临着深刻的制度困境，其根源在于人们试图将传统经贸规则的理念和模式套用在具有根本差异性的数字治理之中。在当前在全球供应链和生产布局重构的大背景下，部分国家正在积极协调推进全球数字经贸规则体系，数字治理的理念、形式、平台和议题都呈现出新的发展趋势。全球数字治理规则正呈现出“自发秩序”的状态，一国能否有效平衡技术创新与国家安全成为提升数字竞争力的关键。
在全球数字治理领域，乌拉圭作家马里奥·贝内德蒂的广为流传的名句特别适用：“当我们认为我们拥有所有的答案时，有的问题突然改变了。”自由贸易理论和实践为传统的货物贸易提供了适用的监管框架，一些传统经济学的原则和参数也很容易转移到数字经济之中，但是数据本身的特殊性与数字治理的异质性导致无法简单套用原有的监管理念和模式，“旧瓶装新酒”必然会导致水土不服。
全球数字治理正面临着深层次的治理理念和制度困境，需要我们更多从数据的本质属性出发，密切洞察数字经济和数字治理发展的现实趋势，探究数字空间治理的客观规律。正如马克思所说，法律应该“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质。”为研究之便，本文采用广义的数字治理的概念，既包括数据跨境流动、数据保护，也包括平台治理、互联网接入、数字基础设施、人工智能治理、数字公共产品等。
一、全球数字治理的制度困境与内生原因
（一）基于边境措施的贸易协定无法有效规范数字跨境流动
传统贸易协定是以确定交易对象为商品或服务、是否跨越边界来划分贸易责任，主要通过“边境或关境上的措施”来实现监管目标，如WTO贸易便利化措施主要是通过减少边境或关境上的关税或其他非关税壁垒来实现的。各国通过协议和承诺，让渡一部分在边境或关境上进行贸易限制的权力，通过关税减让、取消数量限制等方式降低贸易壁垒，实现贸易便利化目标。可以看出，传统贸易协定是建立在各国明确的边界基础上的，边界为各国让渡权力、统计流量、实施监管界定了明确的物理上和法律上的范围。没有明确的边界，这种监管方式就失去了存在的基础——这也正是传统贸易协定面对数字经济时最大的窘境所在。
网络空间主要由物理层（网络基础设施）、逻辑层（代码和算法）和内容层（数据流动）三个层次构成。内容层又称虚拟层，面向全球开放，默认允许访问任何链接，而不考虑物理位置。不同用户在无数终端之间瞬时发出和接收数据，形成一个跨越个体、国家以及现实与虚拟之间的网络空间。数据传输的过程中被分解为若干个数据包，数据包传输会流经全球性的分布式基础设施，也就是说，数据包的传输具有“跨境”性质。这种虚拟空间打破了传统意义上的国家边界，动摇了以领土为基本要素的国家主权秩序逻辑。网络数据在内容层流动的全球性、互联性和即时性模糊了跨境数据流动和国内数据流动之间的区别。由于难以确定“跨境”的标准和统计口径，数字贸易这种以数据流为传输或交付对象的经济形态，目前并不在海关监测的范围之内。因此，数据跨境流动难以通过基于主权的“边境”或“关境”的界限进行控制，这就使得区域民族国家传统的贸易监管手段无法适应新兴的数字贸易。法律调整复杂信息技术系统的困境，来源于技术打破多方面界限或要求在无边界的领域内活动。
从实践中看，由于跨境数据流动往往需要一国通过国内法律政策来制定具体的网络安全技术标准、隐私保护或者国家安全等内容，在这方面国际贸易规则并不是适当的平台。与传统贸易相似，当前数字贸易壁垒也包括关税和非关税壁垒两大类，但是其特点有本质不同。就关税而言，自1998年以来，世贸组织国家已同意不对涵盖货物（如电子书和音乐下载）和服务的电子传输征收关税。非关税壁垒主要包括数据本地化要求、跨境数据流动限制、侵犯知识产权、歧视性的、特殊的技术标准或烦琐的测试和认证要求、网络封锁、盗窃商业秘密、强制技术转让等。非关税壁垒不像关税或配额一样容易识别和量化，往往涉及一国的国内治理问题，包括法治、透明度和投资者保护等，成为当前全球数字贸易面临的最主要障碍。而且，在考虑传统贸易体系的治理时，贸易经济学家传统上倾向于发展一套非歧视性的规则，支持市场开放和监管透明，同时实施纪律以控制有害的行动和代价高昂的经济扭曲。而数字经济的影响范围更广，且目前全球和区域层面对数字贸易的管理仍然相当零散和不完整，数字经贸协定中有关非歧视、透明度等要求依然非常有限，无法有效监管各种非关税壁垒。
（二）科技巨头和数字平台对数字治理规则具有主导性作用
与传统国家和国际组织主导建立的全球贸易体系不同，网络空间的数字治理并不是一种单一的功能或实践，而是一个复杂的包括技术标准制定、资源分配、制度安排、网络访问和信息控制的矩阵。由于这种复杂性，其所涉及的行为者也是多样化的，包括政府、国际电信联盟等国际组织、数字服务、平台和基础设施的私营部门所有者和运营商、一系列技术和标准制定机构，以及非政府组织和倡导团体等民间团体。多方利益相关者共同治理的观点在互联网商业化运用早期就达成了共识。1992年的里约峰会上，人们清楚地认识到，地球面临的环境和发展挑战不可能在威斯特伐利亚框架内得到有效解决。多方利益相关者主义被认为是“解决国际（和国家）政治机构合法性的深刻危机的办法。”2003年，由国际电信联盟牵头，在日内瓦举行的信息社会世界首脑会议发布的报告对互联网治理的定义认为：“互联网治理是政府、私营部门和民间社会以各自的角色制定和应用共同的原则、规范、规则、决策程序和方案，塑造互联网的演变和使用。”虽说国家政府、私营部门和社会团体在网络空间数字治理中都有一定的角色和作用，但是大型科技公司和数字平台是网络空间抗衡国家权力的重要主体。
私营公司在全球数字治理中的重要地位和作用是由互联网发展的历史和特点决定的。一方面，早期互联网乌托邦理想的“无政府主义”几乎从未实现过，人们逐步发现，网络空间远非自由，互联网的“性质”并非由上帝的旨意来决定，而仅仅是由它的架构设计来决定，一旦被设计为能够清晰辨识用户、地点、行为等因素的架构，它会成为有史以来最具规制能力的空间。决定这种架构的就是“代码”，在网络空间中，代码即法律，对代码的控制就是权力。大科技公司和数字平台等技术社群是最直接的代码控制者。另一方面，在实践中，许多国家的互联网基础设施、在线服务的提供者都是私人拥有和经营的。在互联网的创始之地美国，提升私营部门在互联网治理中的地位，从一开始就是一个明确议程，美国政府也一直表示倾向于采用私营部门主导的模式，因为它“反映了公共利益，最能灵活地满足互联网和互联网用户不断变化的需求”。
（三）价值观差异成为全球数字监管裂痕扩大的内生性诱因
数据与货物最大的区别是，它具有多维属性：从经济角度来看，数据被视为一种经济资源——资本、财产、劳动力和基础设施。从非经济角度来看，数据涉及隐私和其他人权，并与国家安全问题密切相关。这就使得数据与一国的文化和价值观密切相关。数据治理体系中主要有三个主体：一是个人，提供原始数据并使用经过处理的数据；二是公司，处理原始数据并进行控制；三是国家，监管和规范所有数据的使用。不同的利益和监管理念往往导致优先事项的冲突：个人主张保护隐私，公司促进无阻碍的数据流动，而国家则关注安全影响。这三个群体之间的利益冲突在现实中的表现即为各种数字贸易壁垒，最常见的类型是以保护个人隐私或国家安全的名义对跨境数据流动进行限制。
基于这种价值观上的巨大差异，当前中、美、欧三个主要数字经济体形成了三种不同的数字监管理念和模式：美国的数字监管模式坚持的是“商业利益优先”的监管思路，基于其在全球数字生态的底层优势和数字企业的商业利益，支持数据不受限制地跨境流动，其在互联网生态的先发优势也使得其技术和商业影响力远远超出了美国主权领土。欧盟的数字监管模式主要体现为“个人隐私保护优先”的思路，基于其人权保护的理念，优先考虑数据流向那些隐私保护制度符合其高标准的国家；中国的数字监管模式主要体现为“互联网和数据国家安全优先”的理念，主张重要数据本地化，确保国家对关键基础设施和重要数据的安全可控。
以欧盟为例，“个人隐私保护优先”的监管理念始于欧盟将个人隐私作为一项“基本人权”进行保护，在欧盟的基本法中都有体现。1995年的数据保护指令禁止将个人数据转移到非欧盟国家，除非这些国家有被认为足够的隐私保护标准。该指令在2018年被一般数据保护条例（GDPR）所替代。GDPR明确指出“在处理个人数据方面对自然人的保护”是“一项基本权利”。正如欧洲委员会前司法专员的名句：“数据保护并非繁文缛节，亦非关税。它是一项基本权利，因此没有任何讨价还价的余地。”因此，“隐私不是可以用于交易的商品。”大多数欧盟国家的主流观点认为，需要对隐私、人工智能和其他新兴技术进行严格监管，以提高消费者的信任度，这反过来又会给欧盟企业带来优势，因为欧盟消费者会更容易采用这些技术。而且，鉴于欧盟规模庞大的数据市场和数字治理领域的“布鲁塞尔效应”，欧盟企业会更符合全球数字监管标准，他们将获得竞争优势。
二、当前全球数字治理体系发展的新趋势
（一）安全与信任成为数字治理合作的核心理念
随着数字全球化的不断深入，确保网络空间的安全比早期的互联网创新面临更多的障碍。从本质上看，这些障碍是政治和概念上的，而不是技术上的。比起工业时代的发明，数字技术以直接的方式影响商业和政治，使建立安全的过程变得复杂和缓慢。
由于在数字基础设施和竞争力方面的差距，近年来“以国家安全优先”的数字监管理念和模式持续受到了一些发展中国家的关注。自2019年WTO电子商务谈判启动以来，由于担心数据流动会给国家安全和经济发展造成破坏，78个发展中经济体拒绝参与。即使是信息技术竞争力最强的美国，在跨境数据流动涉及国家安全和企业发展时，美国政府往往采取截然相反甚至是矛盾的态度。在关注国家安全时，美国希望维持“特殊的责任”，加强对全球网络公域的主导权和控制力；但在企业与经济发展的层面，美国则不遗余力地希望消除全球网络空间的已有壁垒。随着网络空间和数字经济的影响力日益上升，数据逐渐成为地缘政治力量和竞争的来源，被视为国家安全的核心。越来越多的国家以数据主权为由，要求将涉及国家安全和国防部门的数据存储在国内服务器中，并对数据流动和保护施加了更多的要求。据统计，2017年，35个国家实施了67项数据本地化措施。到2021年，62个国家已经实施了144项此类措施——还有几十个国家正在考虑中。
随着各国主张加强对数据主权的控制，以保护其价值观和公民，互联网意识形态的演变是不可避免的。2019年G20大阪峰会提出推动建立数据自由流动的可信规则，世界经济论坛的报告对这种“可信”的标准界定为：“在宪法秩序、伦理价值观或对基本权利的理解等方面有着深刻的相似性。”这表明了“相近的制度和价值观”是推动跨境数据自由流动的重要潜在因素。2021年4月28日，G7数字和技术部长会议发表宣言：“将开放、民主社会的需要放在技术辩论的中心，并共同努力建立一个受信任、价值观驱动的数字生态系统。”随着各种不同的价值观对互联网治理模式的影响不断加深，意识形态驱动下的网络空间将会呈现更加分裂的倾向。
（二）行政协定成为规范数据跨境流动的新形式
一直以来，各国试图通过多边和区域性贸易协定来实现跨境数据流动和数字经济的治理，但效果并不显著。在WTO层面，电子商务诸边谈判自2019年正式启动以来，由于世贸组织的决策机制和全球数字治理的复杂性，谈判进展依然缓慢。从目前的谈判进程来看，各方在传统的“电子商务”规则领域已经取得了较大共识，包括垃圾邮件、电子签名和认证、电子合同、电子发票、无纸化贸易、在线消费者保护等方面；但是在新兴的数字贸易规则领域产生了较大分歧，如数据跨境自由流动、数据本地化、软件源代码和算法保护等。由于多边层面进展缓慢，近年来各国纷纷通过区域性贸易协定和数字经济协定来规范数字经贸活动，影响比较大的主要包括区域全面经济伙伴关系（RCEP，第12章）、数字经济伙伴协定（DEPA）、跨太平洋伙伴关系全面进步协议（CPTPP，第14章）、美加墨协定（USMCA，第19章）、美日数字贸易协定（与USMCA第19章高度相似）等。然而，由于在一些关键的数字贸易规则的立场和原则上分歧较大，这些协议允许各国援引各种例外情况（以维护“公共秩序”“道德”和“国家安全”等），可以“以实现合法的公共政策目标”对跨境数据流动进行限制和要求数据本地化。可以看出，贸易协定并不是规范数据跨境流动和数字经济活动的最佳平台。
有鉴于此，很多国家近年来纷纷通过各种行政协定来推动数据跨境流动，促进数字经贸活动发展。在美欧之间，目前已经有三次关于数据跨境流动的特殊安排：分别为《安全港原则》《隐私盾框架》和《数据隐私框架》。从美国来看，这三项协议均是以行政协定而非国会立法的方式通过的。以《数据隐私框架》为例，由两部分组成：一为美国贸易部发布的《欧美数据隐私框架原则》，二为美国总统签署的《关于加强美国信号情报活动保障措施的行政命令》及其他相关规范美国情报机关活动的文件。这是一个为美国公司定制的、选择加入的认证计划，由美国联邦贸易委员会和交通部执行，并由商务部管理。符合必要认证要求的美国企业可以加入数据隐私框架，被认为达到了欧盟数据隐私保护标准，可以接收欧盟的个人数据。
与之类似，2023年6月8日，英美双方宣布了《21世纪美英经济伙伴关系大西洋宣言》及其行动计划（《21世纪美英经济伙伴关系行动计划》），共同承诺建立一个美国-英国数据桥（U.S.-UKDataBridge），以促进两国之间的数据流动，同时确保强有力的和有效的隐私保护。被批准加入“英美数据桥”的美国公司，将能够在新的框架下接收英国的个人数据，从而避免利用昂贵和低效的替代转移机制，如标准合同条款。值得注意的是，英国已经与包括韩国在内的其他几个主要伙伴国达成了类似的安排，英国企业现在可以不受限制地与这些国家安全地分享个人数据。可以看出，通过类似于“数据隐私框架”“数据桥”等双边或诸边行政协定而实现低成本的跨境数据流动是全球数字治理规则的重要发展方向。
（三）合作委员会或经济框架成为协调数字治理的新平台
当前，在数字问题上并没有既定的全球规则，也没有一个国际机构来进行治理，就像国际货币基金组织规范全球支付、世界银行支持发展问题、WTO治理经贸活动一样。虽然WTO试图规范数字经贸活动，然而多年来各项谈判进展都非常缓慢，主要原因是该组织的所有重大决定都是由成员经济体在协商一致的基础上作出的，而100多个成员在观点、优先事项和立场方面存在巨大分歧，根本无法达成一致。在数字治理最艰难和最重要的问题上，共识几乎无法达成。如果世贸组织要实现对数字贸易的管理，它需要进行彻底的改革。一些专家呼吁应该建立适当的机制，对数据治理进行国际协调，然而对于这种协调治理的平台，以及应该产生什么样的规则和执行方式，国家间还缺乏共识。在这种背景下，近年来美国正在主导建立新的合作委员会或经济框架，对数字技术问题设定关键议题，通过协调合作的方式将美国数字治理的理念和实践推广到更多的国家和地区。
在跨大西洋两岸，美欧双方在2021年6月成立了美欧贸易与技术委员会（the U.S.-EU Trade and Technology Council，TTC），10个工作组中与数字技术治理相关的小组就有技术标准、信息和通信技术安全与竞争力、数据治理与技术平台、威胁安全与人权的技术滥用、促进中小企业获取和使用数字技术、气候与清洁技术等6个。其优先事项包括促进技术标准、值得信赖的人工智能、开放、可靠和安全的互联网，以及打击虚假信息、信息操纵和干扰。在美欧对俄罗斯的共同制裁方面，贸易与技术委员会发挥了重要的作用。
在跨太平洋两岸，2022年5月，拜登政府在其“印太战略”下启动了“印太经济框架”（IPEF），包括日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度等14个国家加入。该框架由四个支柱组成：贸易，供应链，清洁能源、去碳化和基础设施，税收和反腐败。数字治理一方面主要体现在“贸易”支柱之下，包括在数字经济中建立信任和信心的环境，加强网络信息获取和互联网接入，促进数字贸易，解决歧视性做法，以及推进有弹性和安全的数字基础设施和平台。重点是促进可信和安全的跨境数据流动，实现数字经济的包容性和可持续增长，并负责任地开发和使用新兴技术。数字治理另一方面重点体现在“供应链”模块之下，要求绘制关键供应链图谱，建立供应链信息共享机制、早期预警机制和危机应对机制，以维护供应链安全和复原力。鉴于美国宪法第1条第8款赋予国会对国际贸易的管辖权，“印太经济框架”不会像传统的自由贸易协定那样提交国会批准，相反是通过行政命令全部或部分实施。
这类合作理事会或经济框架的共同特点是：它们并不是贸易协定，美国没有作出任何市场准入承诺，都不需要可能引起争议的国会批准。与贸易协定重在边境或关境上建立贸易壁垒这类“硬基础设施”不同，这些新型合作方式的重点在于通过技术标准、透明度要求、出口管制等协调行动的方式共同创建一种“软性生态系统”，各方遵从共同的贸易标准和实践要求，从而减少系统内部的经贸投资摩擦，而系统外部的交易障碍则会增加。这种方式正好契合了数字经济无法通过边境上规则进行规范的特点，也在一定程度上满足了数字技术快速发展所需要的制度灵活性，会对系统外部的国家有较强的排斥性，但是其执行机制的约束力、协调行动的一致性和有效性仍有待进一步观察。
（四）数字基础设施成为数字治理规则的新议题
数字基础设施对于一国的网络安全、数字经济规则的话语权和领导力具有决定性影响。近年来美国在单边和协调盟友层面极力推动开放的无线接入网（Open RAN）技术，提升数字基础设施的竞争力。传统的无线接入网多为一体化基站，由同一服务器生产商提供一整套基站元件并负责售后服务和升级迭代，不同供应商制造的软硬件之间无法实现互联。这种方案最大的好处在于其高效率和稳定性，缺点在于成本较高，对供应商的依赖程度较高。Open RAN的理念是将基站开放，软硬件解耦，并将所有接口开放。各个厂商都可以基于通用、开放的标准生产基站硬件设备，不同厂商可以基于这些硬件编写基站算法的软件并进行安装，不同部件在相同的协议支撑下可以相互组装运行，从而提升网络的灵活性。原本仅支持单一传统网络设备商提供的同质化基站，通过Open RAN可以由数十家乃至更多供应商提供。但是，当前Open RAN的技术开放和规模应用尚处于初级阶段，无论在设备集成或是技术标准上都远未成熟。多厂商集成大大增加了系统的复杂性，零散的网络往往会降低性能并增加能源使用，因此，Open RAN技术节省成本的现实性尚未得到证明，系统安全的风险性却大幅增加，目前在安全性能和能源消耗方面无法与传统5G模式竞争。
为了促进OpenRAN技术的研发，促进电信基础设施供应链，2020年12月美国通过了2021财年国防授权法，设立“公共无线供应链创新基金”，以促进5G技术的开发、部署和安全；同时还设立了“多边电信安全基金”，以帮助美国与其他受信任的国家一起为研发提供资金，并加强安全电信技术的供应链。2022年7月通过的芯片与科学法案中就包括了为“公共无线供应链创新基金”的拨款15亿美元，以刺激向开放架构、基于软件的无线技术发展，为美国移动宽带市场上创新、“飞跃”的技术提供资金。
在美国协调盟友推进OpenRAN的部署方面，美、日、印、澳组成的四方安全对话成为主要平台，目的是支持5G的部署和多样化，以确保“一个多样化、有弹性和安全的电信生态系统”。2022年5月的四国领导人在峰会联合声明指出，四方国家“将通过签署新的《5G供应商多样化和Open RAN合作备忘录》来推进互操作性和安全性。”为此，该集团启动了关于开放无线网络部署和采用的1.5轨道行业对话。在2023年5月举办的四方领导人广岛峰会上，通过了《Open RAN安全报告》，以及在帕劳部署OpenRAN的商业计划。
美国还通过与印太地区的盟友加强合作，大力推进Open RAN架构和技术标准。2021年6月，美韩两国发表声明，共同支持Open RAN技术等创新网络架构，并在Open RAN技术开发和标准化方面开展合作。2021年11月，美日互联网经济政策合作对话第12次会议决定两国继续在第三国开展合作，开发安全的5G和下一代移动网络（“6G”或“超越5G”），为Open RAN和虚拟无线接入网络（vRAN）等创新方法培育有利环境，建设网络安全能力。美国在2022年2月正式推出了“印太战略”，指出“美国将促进有弹性和安全的全球电信，重点关注5G供应商的多样化和OpenRAN技术，并寻求一个有良好条件的电信供应市场，以允许新的、值得信赖的进入者。”2022年6月29日，美国国际开发署在菲律宾启动了“亚洲Open RAN学院”项目，计划把来自日本和美国的Open RAN技术带到印太地区。2023年5月26日，美国和日本举行“美日商业和产业伙伴关系”的第二次部长级会议，决定推动在第三国推广Open RAN方面的合作。
三、全球数字治理体系发展的未来展望
（一）全球数字治理规则将呈现“自发秩序”的状态
“自发秩序”的研究起源于苏格兰启蒙运动，1767年，社会学家和历史学家亚当·弗格森将社会中的自发秩序现象描述为“人类行为的结果，而非人为设计的结果”，后来这句话被弗里德里希·哈耶克所引用。哈耶克对“自发秩序”在经济、政治、法律领域进行了深入的研究，使得这一概念成为社会科学理论中颇具影响力的概念。“自发秩序”描述的是一群自由人在没有特定设计的情况下，追求各自的利益而涌现的秩序的现象，也就是自利个体之间的一种均衡行为，这种行为最有可能遵从“优胜劣汰”的自然选择过程而演化和存活下来。这一概念试图解释人类的实践和制度是如何作为无数个人行为的意外后果而出现的，并指出理性主义和有意识设计在社会生活中的局限性，因为“自发秩序”不是由任何人创建、控制和可以控制的。这种现象出现在地球生物演化、语言、晶体结构、互联网、自由市场经济等领域。从当前全球数字治理的发展趋势来看，由于技术与治理之间的诸多现实矛盾，“自发秩序”将成为数字治理秩序和规则发展的重要方向。
第一，数字技术发展的无限性与人类认知的有限性之间的矛盾。当前，以生成式人工智能为代表的数字技术发展正呈现出快速性、未知性和不确定性，这不仅远远超出了人类传统社会生活的知识和经验，更超出了人类认知的能力和可控范围。我们需要认识到的是，现阶段，关于如何处理数字经济的问题比确定的答案多得多。在数字技术不断改变人类社会生活的过程中，我们会越来越多地发现，我们所能确定的，仅仅是决定着某一个过程结果的一部分，而不是全部情况，因此对于我们所期待的结果，我们只能预测它的某些性质，而不是它的全部性质。因此，一幅合乎愿望的社会秩序的详细蓝图是否有很大用处，或者说，是否有人有资格提供这幅蓝图，这至少是一个疑问。从这个意义上而言，我们要创造有利于进步的条件，而不是去“计划进步”。
第二，数字治理多重主体之间的价值观、利益的冲突性。在数字治理体系中，国家、国际组织、企业、行业组织等以不同方式影响着规则的形成和变迁，这种多主体源于自身利益展开的行动将推动全球数字治理“自发秩序”的形成。首先，由于数字技术的复杂性和内生决定性，企业作为研发者和使用者有着天然的规则设定能力。其次，随着数字技术在民族国家和地区内越来越多地被调动起来，成为创新和增长的关键驱动力，国家行为者的监管积极性以及伴随而来的监管过度或不平衡的危险也成为常态。再者，由于数字环境固有的“全球性”，地方监管行为具有世界性的溢出效应，许多解决方案需要在国际层面上进行定位。然而，国际经济法迄今没有以前瞻性的方式对数字革命作出反应，虽然在双边和区域层面出现了一些进展，但是这种发展也只是渐进式的，而且价值观和意识形态的差异会进一步加剧数字监管裂痕的扩大，很难在整体系统上有所改进。在寻找和定义一个适当的跨国和国际监管框架来管理数字技术、相关的机会和风险方面，我们仍然处于起步阶段。
第三，数字经济鸿沟与数字监管裂痕不断扩大的现实性。当前，国际社会最紧迫的任务之一是克服日益扩大的数字鸿沟。根据国际电联2022年发布的报告，全球数字鸿沟触目惊心：全球人口近80亿，约有66%的人口使用互联网，依然有27亿人属于离线状态。在欧洲、美洲地区，分别有89%和83%的人口使用互联网，阿拉伯国家和亚太国家分别为70％和64％，而非洲的平均水平仅为40％。高收入国家的互联网普及率已经达到92%，而中低收入国家仅为56%，低收入国家更是只有26%。2022年，全世界有82%的城市居民在使用互联网，这一比例是农村地区网民比例的1.8倍。数字连接的巨大差异进一步推动了数字经济鸿沟的扩大。而且，传统的、与连接有关的数字鸿沟正在被所谓的与数据有关的鸿沟所加剧。数据和跨境数据流动的经济效益不是自动产生的，也不是在国家之间和国家内部平均分配的，市场力量的自由发挥并不能带来高效和公平的结果。数字经济鸿沟的扩大进一步加深了数字监管裂痕：多边努力难以推进，区域性和双边协定碎片化日益加剧，中美欧三国主导的数字监管模式在全球范围内竞争愈演愈烈，而更多欠发达国家在数字治理中失声，如何管理网络空间中不同规则的共存和不同利益的协调，成为数字治理领域的重要挑战。我们需要更多的法律的操作性来维护互联网的全球性质，但与数字技术使用相关的法律的实质性协调似乎无法实现。现实的数字治理秩序难以遵循人类“自然理性”的演绎建构，而更多呈现一种自生自发进化的过程。
（二）创新与安全的平衡成为决定数字竞争力的关键
自从工业革命以来，技术就成为创造新财富和权力的来源。在信息时代，数字技术在很大程度上塑造了一国的经济实力、军事能力和政治影响力，但其带来的政策挑战同样是巨大的，因为它们并不总是与为工业时代制定的规则和概念相一致。社会、经济和法律机构正面临痛苦的转变，指数级的创新与工业革命时期传统法律的交叉口冲突频发。面对数字技术所带来的颠覆性变革，各国政府所面对的制度挑战是：如何加速创新、创业和扩大创造财富的机会；如何建立增长所需的数字基础设施；如何处理技术的破坏性影响所带来的社会和政治后果；以及如何利用技术来改善国家安全，等等。这些问题意味着，各国实际上处于两场技术“竞赛”中，不仅是如何创造技术，而且是如何治理技术以产生最大的利益。
创新的停滞不前就是衰退，国家创造和使用新技术的能力将决定国家实力。与工业革命时代得到特定技术即获得跨越门槛的能力不同，在生成式人工智能不断发展的时代，数字技术的创新效应更呈现出递进性和扩展性，持续性创新以及获取和使用知识的能力可能比任何特定的技术更重要。在这个意义上而言，那些今天强大但不能持续地更多地利用先进或新兴技术的国家竞争力会较弱。一国在促进创新氛围、创造和使用新技术上的能力将成为衡量国家竞争实力的重要指标。
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