问政 | 王健：我国高等教育的未来

“十四五”规划和2035年远景目标视角下的

高等教育发展

作者：王健，西北政法大学副校长、中国法学教育研究会副会长。

2020年10月中央召开的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，不仅提出了未来五年经济社会发展主要目标，同时提出了十五年后中国现代化建设的远景目标。会议对党和国家今后事业发展的指导思想、基本原则、目标任务、工作重点和相关要求都作出了一些列重大部署，意义重大，影响深远。初步学习之后，有三个问题令人印象深刻。

第一，关于规划目标任务的设计方式。既然是要对未来发展进行规划，就必然涉及今后工作如何安排的问题，各行各业都是如此。问题是，今后工作的目标和任务如何表述，这是各个单位在做规划的时候都要面临的问题。目前高学正在制定“十四五”发展规划，那么主要办学任务指标应当如何设计，如何表述，应该说这里面很有讲究。习近平总书记在关于规划《建议》的说明中明确指出：党中央的建议主要是管大方向、定大战略的，因此建议稿对“十四五”和到2035年经济发展目标采取的是“以定性表述为主、蕴含定量的方式”。编制规划《纲要》时在认真测算基础上提出相应的量化目标。因此，定性为主蕴含定量的方式，也可以成为我们在制定规划时模仿借鉴的一种方式。

这里面有一个环节至关重要，就是在测算基础提出相应的量化指标。谋划和部署工作任务时，量的问题到底如何处理，测算的标准和参照依据如何选取和设定，用以测算的数据素材及相关适用条件是否会发生变化，是否进而影响测算结果的确定，这些都是非常专业化的问题。常言道：人人心中都有一本账，家家都有一本难念的经，说得就是测算的主体和测算标准依据的差异从而带来不同的测算结果的情况。从细节决定成败的意义上讲，谁来测、谁来算、怎样测、如何算确是确一个发展规划中的重大问题。中央已经出台了新时代改革教育评价的指导意见，希望以此来遏制和扭转教育领域多年累积形成的不科学评价导向，以前所未有的力度下决心治理愈演愈烈的“五唯”问题。在制定规划时，目标与任务的量化设计如何体现教育评价的科学导向，必是一项挑战性的工作。

还有一个重要因素影响办学主体设定未来发展的量化指标，这就是与办学机制密切关联的管理部门和评价机构如何定位和功能如何发挥的问题。从办学方面讲，对标对表往往是学校设定发展目标时一个方便的工作抓手。可供对照的标准固然很多，但现有的评估指标，尤其是水平评估的指标设计，虽然在不断地改进和完善，但无论怎样改，都未能从根本上改变作为教育主管部门辅助管理工具或手段的属性。这不仅使教育主管部门多年来努力倡导和试图推动的管评办分离计划始终未能落到实处，而且也使得评估机构向来的“第三方评估”定位一直处于名实不副的状态。水平评估结果带来的高校排名，其意义远不止业内和社会各界对高校声誉和影响力评价，更重要的在于它可以直接转化为政府对所属高校绩效投入的标准和依据。改革开放以来，中国高等教育经过几十年持续性外延扩张和规模化发展，“可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”（《习近平谈治国理政》第一卷第101页）。如果管评办不彻底分离，不能创新和构建符合新时代需要的办学评价体系，仅仅封闭于反映教育内部规律的若干琐碎指标和权重的调整，以立德树人为中心任务的教育使命就难以落实。

第二，关于“十四五”及远景规划中的教育发展问题。“十四五”规划建议稿中关于教育问题，集中在第44个小标题“建设高质量教育体系”部分。总体来看，到二〇三五年的总目标是建成“文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国，国民素质和社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强”。“十四五”期间教育方面的主要目标是：基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升。具体任务有以下几方面：

一是深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，加强基础研究、注重原始创新，优化学科布局和研发布局，推进学科交叉，完善共性基础技术供给体系，瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享。布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地。

二是健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系，加强学风建设，坚守学术诚信，加强创新型、应用型、技能型人才培养，支持发展高水平研究型大学，加强基础研究人才培养。

三是深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想学习教育，推进马克思主义理论研究和建设工程，推动理想信念教育常态化制度化，加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育。以讲好中国故事为着力点，创新推进国际传播，加强对外文化交流和多层次对话。

四是建设高质量教育体系。这一部分集中涉及学校教育。主要内容有八个方面，分别是党的教育方针、教育目标、教育原则、职业技术教育、高等教育、民族教育和语言文字工作、民办教育、终身教育。与我们关系密切的是教育发展原则和高等教育。在教育原则方面，明确要坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化，完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育保障机制，鼓励高中阶段学校多样化发展。

关于高等教育，只有“提高高等教育质量，分类建设一流大学和一流学科，加快培养理工农医类专业紧缺人才”这一句化。这句话在以往文件中很常见、很普通。这样的表述，自然就为无限解读其内涵留下了足够空间。仅从这段话来看，“十四五”期间，高等教育仍持续双一流建设任务，而唯有“高质量发展”一语，弹性很大。无论从新时代的需要来看，还是从供给侧改革所提供的现实经济社会发展背景来讲，都必然要求我国高等教育从大起来变得强起来。这意味着，构成高等教育的各项要素，都要提高质量和素质，否则怎么会有高等教育的高质量发展呢？而构成高等教育的要素有很多，至少包括机构、管理、制度和人四者。这里面的任何一项，都是一个复杂系统。从以往经验看，高等教育的发展，往往是通过设立各种资源分配指标的方式实现的，其中最关键的就是高等教育经费投入的指标。而目前的指标设计上存在的最大问题就是单一化，缺乏比例正义的观念和相应的具体措施。国家教育行政管理部门多年倡导“分类指导”的概念，可是细细品味，这里所讲的“类”，究竟是什么意思呢？从未明确地表述过。从实操情况来看，这里的“类”，并不是高校学科专业所对应的行业领域，如财经、政法、理工、农林、地矿、医药、民族、师范、体育等，而是指办学经费的来源和人事隶属关系，属于中央政府还是地方政府，按此，全国所有的高校大别为两类，一类是国立高校，一类是省立地方高校。两者经过改革开放四十年的差异化发展，特别是高校隶属关系的调整变化，加之强干弱枝的传统文化观念影响，被归为这两大类别系统的高校，已经越来越不站在同一条起跑线上了。这种情况下，教育的高质量发展，如果不从体制机制上，不从东西南北中、全国一盘棋的统筹思维和系统思维去整体谋划和推动的话，所谓高等教育的高质量发展，终将会成为新一轮“马太效应”的重演。

实际上，对于坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍的问题，习近平总书记早已多次作出过明确的指示，说得再清楚不过了。总书记讲的体制机制障碍问题，并不是普通一般的问题，而是用了一个非常形象的词“顽瘴痼疾”，足见这个问题的性质和特点。凡可称得上教育领域中顽瘴痼疾的问题，都少不了这样两个特征，一是它是制约影响教育大局、全局性的问题，二是它是反复治理无法根除的问题。具体来讲，一是“五唯”（分数、升学、文凭、论文、帽子），二是办学体制和教育管理中的问题。对于前者，总书记指出“这是一个必须解决的老大难问题”，要“从根本上解决教育评价指挥棒问题，扭转教育功利化倾向”。对于后者，总书记说“不能把高校人为分为三六九等，而是要鼓励高校办出特色，在不同学科不同方面争创一流”；“办学有规律，学校有主业，各级党委和政府要减少不必要的检查评比……对社会上各种各样的大学排行榜，可以参考，但绝不能被排名牵着鼻子走。学校是办学主体，要尽可能把资源配置、经费使用、考评管理等放给学校，保证学校事情学校办。”

既然破除体制机制上的顽瘴痼疾如此重要，但在规划的相关部分，却不见踪迹。是否都包含在了“提高高等教育质量”这一句话当中了呢。

还有一个具体问题，“加快培养理工农医类专业紧缺人才”，涉及各类专门人才的培养问题。但这里只提到了“理工农医”四类人才，其后也没有一个“等”字，显得过窄。难道当前和今后党和国家事业发展急需的紧缺人才，只限于“理工农医”这四类？从现代化事业的总体布局来讲，经济、政治、文化、社会和生态文明这“五位一体”的各个领域，都有其紧缺急需的专门人才。我国的涉外法治领域难道不缺人才？新设立不久的国家监察系统不急缺大批专门人才？知识产权、国家安全等对专业知识综合性要求非常高的领域难道不缺人才？习近平总书记关注的那些具有重要文化价值和传承意义的“绝学”和冷门专业领域，难道不缺少持续不断的传承人才？总书记说，这些学科看上去同现实距离较远，但养兵千日、用兵一时，需要时也要拿得出来、用得上。因此，规划中对紧缺人才专业范围的描述，并不符合现代化没建设总体布局的实际。

第三，关于系统思维问题。习近平总书记关于规划《建议》说明的几个重点问题的第六项，特别强调了关于坚持系统观念的问题，要求“十四五”期间经济社会发展必须遵循五项原则，即坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念。关于坚持系统观念，《建议》指出“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事，坚持全国一盘棋，更好发挥中央、地方和各方面积极性，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。”习近平总书记对此说明，党的十八大以来，党中央坚持系统谋划、统筹推进党和国家各项事业，根据新的实践要求，形成一系列新布局和新方略，带领全国各族人民取得了历史性成就。在这个过程中，“系统观念实具有基础性的思想和工作方法”。

从多年具体实际工作经历来体会这项原则，我们深感其极端重要性。现实中做工作，不论是什么样的工作，常常遇到这样的情形，人们往往机械地恪守自己的一亩三分地，维护本部门利益，往往缺乏这项工作和其他工作的衔接和协调。虽然我们在工作中经常强调要加强联系，紧密团结合作，但分工日益细化和工作越来越专业化，每个工作部门都越来越陷入狭隘思维状态，加之相对利益的固化，往往使得在专注本职工作的同时，有机协调上下左右相关部门难上加难。把工作比作一个系统的话，构成系统的各个要素之间，如果不能形成有机关联，那么这个要素应有的作用就很难得到正常发挥。我们在日常工作中经常说“掉链子”、“脱节”、“缺位”、“失控”，都是因为缺乏系统思维、系统部署、系统谋划、系统运转的结果。大到一个学校的整体工作部署，小到一个科室的日常工作安排，如果缺乏系统思维，只顾自己的一亩三分地，是不可能把工作做好的。效率低下、成本过大，投入很多的时间、很大的财力和精力，才取得一点点成效的情况便难以避免。日常工作中不系统的例子，可谓比比皆是。

再比如工作不闭环的问题。一个单位做了决定，做了工作安排和部署，由于之前缺乏通盘考虑、不系统周密考虑问题，其结果往往是顾头不顾尾，或者虎头蛇尾，只注重工作推开时的轰轰烈烈、吸引眼球，而不顾接下来的后续环节，于是一项工作成了一个开放的喇叭口式的状态，与最初工作目标是否构成良性闭环，成为一个严密完整封闭式的系统，这样的工作，很容易造成达不到预期目标的后果，也往往容易留下各种不确定因素所带来的风险和隐患。造成这一情况的原因固然很多，但事前安排部署时的不系统、不完整、不闭环，应是一个根本原因。所以强调系统思维和系统工作方式，极端重要。总书记明确指出“系统观念实具有基础性的思想和工作方法”，意义重大，指出了现实工作中的通病所在。为确保一项事业，一项工作的有效性和可持续性，我们必须牢固树立系统观念，把系统思维和系统工作方式内化为我们处理各项日常工作的基本素养和习惯。这样才能把我们的事业推向预期的目标。否则，再好的政策、决策、部署、要求，都难以达到预期目的、取得预期成效、实现预期目标。