发展保障性租赁住房对投资有多大拉动？

12月6日，中共中央政治局召开会议，提出“要推进保障性住房建设”。保障性住房，包括公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。

从今年“十四五”规划提出“扩大保障性租赁住房供给”；6月，国常会确定加快发展保障性租赁住房，缓解新市民青年人等群体住房困难；紧接着，国办发布22号文，对加快发展保障性租赁住房的提出了具体意见，保障性租赁住房建设是明年的重点发力点。

保障性租赁住房如何发展？房源和资金源来自哪里？对投资有多大拉动？本文详细探讨。

· 住房政策的重点是租赁，租赁的重点是发展保障性租赁住房

发展租赁，补住房供给短板。2016年到2021年，中央多次提出要大力发展租赁市场；2021年3月发布的“十四五”规划中指出，“加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源，有力有序扩大城市租赁住房供给”。

发展保障性租赁住房是租赁政策重心。2021年政府工作报告着重强调“切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给……尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”。4月，住建部与发改委印发通知，要求40个城市做好2021年保障性租赁住房建设计划安排；5月，召开40城座谈会，计划年内筹集建设93.6万套；6月，国办印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，由政府给予土地、财税、金融等政策支持，促进解决好大城市住房突出问题。12月，政治局会议分析研究2022年经济工作，提出“要推进保障性住房建设”。

地方积极响应，扩大保障性租赁住房供给。北京今年第三批次供地开始配建保障性租赁住房；上海、广州、深圳计划“十四五”时期新增的保障性租赁住房分别为47万套（间）、60万套（间）、40万套（间），均占新增住房供应总量的45%左右；合肥市“十四五”期间计划筹集保障性租赁住房15万套（间），占新增住房供应总量的30%以上；山东、甘肃、厦门等省市均陆续发布关于加快发展保障性租赁住房的意见。

· 保障性租赁住房、公租房、长租房有何区别？

一是覆盖对象不同。公租房面向本市中等偏下收入人群，收入、财产低于规定标准，外来务工人员则要求在本地稳定就业达到一定年限；长租房面向所有人，纯市场化运作，不限制就业时长、收入、有无住房等；保障性租赁住房面向新市民、青年人等在本市无住房群体，对收入门槛、就业年限限制较少，覆盖对象较公租房更广。

二是建设运营主体不同。公租房是由政府投资建设和运营；长租房多由开发企业建设运营，市场化运作；保障性租赁住房重点是在人口净流入的大城市，政府给政策，引导“多主体投资、多渠道供给”。

三是产品特点不同。公租房单套建筑面积以40平米为主，严格控制在60平米以内；长租房根据市场需求可自主决策；保障性租赁住房以建面不超过70平米的小户型为主。

· “房”从哪里来？多举措保障

新建。一是利用集体经营性建设用地建设。利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。二是利用企事业单位自有闲置土地建设。允许企事业单位依法取得使用权的土地用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途，不补缴土地价款。三是利用国有建设用地建设。各地方单列租赁住房用地计划，对于新建普通商品住房，政府可要求配建保障性租赁住房。四是利用产业园区配套用地建设。可将产业园区配套用地面积占比上限由7%提至15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。

改建。允许将闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房。

此外，还可通过发放租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房。

· “钱”从哪来？财税和金融支持

财政资金。一是中央补助资金支持。二是专项债支持。财政部明确保障性租赁住房是新增专项债资金重点投向之一。三是地方财政统筹。如温州市，统筹从土地出让金净收益的10%以上或土地出让金收入总额的2%以上中提取保障性住房建设资金。

税收优惠。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策；免收城市基础设施配套费。如甘肃，对企事业单位、社会团体及其他组织向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房的，减按4%税率征收房产税；符合条件的住房租赁企业向个人出租住房，按照5%的征收率减按1.5%计算缴纳增值税。住房租赁企业向个人出租住房适用规定的简易计税方法并进行预缴的，减按1.5%预征率预缴增值税。

金融支持。一是信贷。支持银行业金融机构为保障性租赁住房项目提供长期贷款，完善贷款统计，在实施房地产信贷管理时差别化对待。二是发债。支持金融机构发行金融债，用于保障性租赁住房贷款投放；支持企业发行企业债、公司债、短融、中票等，用于保障性租赁住房建设运营；支持企业将物业抵押增信，发行住房租赁担保债券。三是险资。支持商业保险资金参与保障性租赁住房建设。四是未来的公募REITs试点。如国务院支持北京城市副中心发展保障性租赁住房REITs。

· 能拉动多大投资？占2022年房地产投资的2.2%

预计2022年我国将供应279万套保障性租赁住房。

我们选取40个城市作为测算基础，包括7个城区常住人口1000万以上的超大城市、14个城区常住人口500~1000万以下的特大城市和19个其他城市。在此基础之上推算全国保障性租赁住房供应规模。

已有三个一线城市公布将在“十四五”期间新增147万套保障性租赁住房供应，参考此值，我们预估7个超大城市“十四五”期间将平均每个城市新增40万套供应。其余城市参考合肥市的15万套计算，预估14个特大城市“十四五”期间将平均每个城市新增20万套、其他19城市13万套。计算得出40城共计新增供应807万套。

按全国保障性租赁住房供应规模是40城的1.5倍计算，“十四五”期间全国将供应1211万套。2021年40城计划新筹集93.6万套供应，接下来四年年均需要供应279万套保障性租赁住房，才能达成目标。

拉动2022年房地产投资2.2%。按套均70平米计算，279万套保障性住房租赁建面为2.0亿平，其中，假定新建占比60%、改扩建占比35%、政府闲置住房和其他占比5%。新建部分，因租赁住房配套更多，因此建安成本更高，按照4000元/平的建安成本、施工周期2年计算，预估拉动2022年建安投资为2345亿元；改扩建建安成本按1500元/平、施工周期2年计算，预估拉动2022年建安投资为513亿元；政府闲置住房建安成本按500元/平、施工周期1年计算，预估拉动2022年建安投资为49亿元；新建部分中，只有利用国有建设用地建设才会拉动土地投资，目前三四线土地成本占比在30%左右，高能级城市在50%以上，因保障性租赁住房主要集中在人口净流入的大城市，建设规模多集中于超大、特大城市，地价偏高，考虑到保障性租赁住房用地优惠政策，假定全国保障性租赁住房投资结构中，平均土地投资占比为50%，假定新建部分中利用国有建设用地建设占比为40%、施工周期2年计算，预估拉动的土地投资469亿元。四个部分合计3377亿元。不考虑保障性租赁住房对投资的影响，我们采取成本法预计2022年房地产投资147747亿，则保障性租赁住房拉动的投资占2022年房地产投资（含保障性租赁住房拉动的房地产投资）的2.2%。

风险提示   房地产行业调整超预期，住房租赁政策不及预期等。

12月6日，中共中央政治局召开会议，提出“要推进保障性住房建设”。保障性住房，包括公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。

从今年“十四五”规划提出“扩大保障性租赁住房供给”；6月，国常会确定加快发展保障性租赁住房，缓解新市民青年人等群体住房困难；紧接着，国办发布22号文，对加快发展保障性租赁住房的提出了具体意见，保障性租赁住房建设是明年的重点发力点。

保障性租赁住房如何发展？房源和资金源来自哪里？对投资有多大拉动？本文详细探讨。

1、 住房政策的重点是租赁，租赁的重点是发展保障性租赁住房

1.1、 2016-2020年，发展租赁，补住房供给短板

2016年政府工作报告提出“建立租购并举的住房制度”；12月，中央经济工作会议指出“加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展”；同月，在中央财经领导小组第十四次会议上，习总书记表示“要准确把握住房的居住属性，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向”。

2017年10月，十九大报告指出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”；12月，中央经济工作会议提出，“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”。

2018年政府工作报告提出，“培育住房租赁市场，发展共有产权住房。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让广大人民群众早日实现安居宜居”。

2019年两会上，住建部部长王蒙徽表示，要“坚持调结构、转方式，特别是要大力培育和发展住房租赁市场，重点解决新市民的住房问题”。7月，财政部和住建部公布了首批16个住房租赁试点城市名单；12月，中央经济工作会议强调 “大力发展租赁住房”。

1.2、 2020年底以来，发展保障性租赁住房成为租赁政策重心

2020年12月，中央经济工作会议把“解决好大城市住房突出问题”列为2021年重点任务之一，提出要高度重视保障性租赁住房建设。

同月，住建部工作会议提出要“扩大保障性租赁住房供给，做好公租房保障，在人口净流入的大城市重点发展政策性租赁住房”。

2021年3月，政府工作报告提出，解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。

同月，“十四五”规划提出，有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。

5月，住建部召开发展保障性租赁住房工作座谈会，北京、上海、广州、深圳等40个城市参加。

6月，国常会确定加快发展保障性租赁住房的政策，缓解新市民青年人等群体住房困难；落实城市政府主体责任，鼓励市场力量参与，增加租金低于市场水平的小户型保障性租赁住房供给。

6月，国办发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给。

12月，政治局会议研究2022年经济工作，“要推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，促进房地产业健康发展和良性循环”。

1.3、 地方积极响应，扩大保障性租赁住房供给

广东、湖北、浙江、山东、海南、吉林、甘肃等省份和上海、广州、深圳、成都、武汉等城市陆续出台了关于加快发展保障性租赁住房的实施意见或征求意见稿，保障性租赁住房供应显著扩大。

各地陆续规划保障性租赁住房供给计划。北京今年第三批次供地开始配建保障性租赁住房；上海、广州、深圳计划“十四五”时期新增的保障性租赁住房分别为47万套（间）、60万套（间）、40万套（间），均占新增住房供应总量的45%左右；合肥市“十四五”期间计划筹集保障性租赁住房15万套（间），占新增住房供应总量的30%以上。

2、 保障性租赁住房与公租房、长租房有何不同？

保障性租赁住房与公租房都是住房保障体系的重要组成部分，保障性租赁住房主要是解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，政府给予政策支持，引导多主体投资、多种渠道筹集“小户型、低租金”租赁住房；公租房主要面向城镇住房、收入困难家庭，由政府承担兜底保障责任，负责提供实物房源和货币补贴，执行严格的准入、退出管理；长租房是完全市场化租赁住房，主要分为“集中式”重资产模式和“分散式”轻资产模式两类。

具体来说，

一是覆盖对象不同。公租房面向本市中等偏下收入人群，收入、财产低于规定标准，外来务工人员则要求在本地稳定就业达到一定年限；长租房面向所有人，纯市场化运作，不限制就业时长、收入、有无住房等；保障性租赁住房面向新市民、青年人等在本市无住房群体，对收入门槛、就业年限限制较少，覆盖对象较公租房更广。

二是建设运营主体不同。公租房是由政府投资建设和运营；长租房多由开发企业建设运营，市场化运作；保障性租赁住房重点是在人口净流入的大城市，政府给政策，引导“多主体投资、多渠道供给”。

三是产品特点不同。公租房单套建筑面积以40平米为主，严格控制在60平米以内；长租房根据市场需求可自主决策；保障性租赁住房以建面不超过70平米的小户型为主。

3、“房”从哪里来？多举措保障

《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确提出要从实际出发，因城施策，采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房这四种方式，切实增加保障性租赁住房供给。

新建。一是利用集体经营性建设用地建设。人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。二是利用企事业单位自有闲置土地建设。人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，对企事业单位依法取得使用权的土地，经城市人民政府同意，在符合规划、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式；允许土地使用权人自建或与其他市场主体合作建设运营保障性租赁住房。三是利用国有建设用地建设。人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，应按照职住平衡原则，提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，在编制年度住宅用地供应计划时，单列租赁住房用地计划、优先安排、应保尽保，主要安排在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域，引导产城人融合、人地房联动；保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取。新建普通商品住房项目，可配建一定比例的保障性租赁住房，具体配建比例和管理方式由市县人民政府确定。鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。四是利用产业园区配套用地建设。人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，经城市人民政府同意，在确保安全的前提下，可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，严禁建设成套商品住宅；鼓励将产业园区中各工业项目的配套比例对应的用地面积或建筑面积集中起来，统一建设宿舍型保障性租赁住房。

改建。对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

此外，还可通过发放租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房。

4、 “钱”从哪里来？财税和金融支持

财政资金。一是给予中央补助资金支持。中央通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助。二是专项债支持。2021年2月财政部办公厅、国家发展改革委办公厅联合发布《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，提出2021年新增专项债重点投向领域新增保障性安居工程领域（城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造）。三是地方财政统筹予以资金支持。如杭州，向21家住房租赁企业（机构）拨付市级财政扶持资金2700余万元，并计划在未来3年，市本级财政安排1亿元资金，专项用于奖励扶持住房租赁行业中的优秀企业。再如温州市，统筹从土地出让金净收益的10%以上或土地出让金收入总额的2%以上中提取保障性住房建设资金。此外，利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。

税收优惠。综合利用税费手段，加大对发展保障性租赁住房的支持力度。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策。对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费。如甘肃，对企事业单位、社会团体及其他组织向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房的，减按4%税率征收房产税；符合条件的住房租赁企业向个人出租住房，按照5%的征收率减按1.5%计算缴纳增值税。住房租赁企业向个人出租住房适用规定的简易计税方法并进行预缴的，减按1.5%预征率预缴增值税。

金融支持。一是信贷。加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款；按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款。完善与保障性租赁住房相适应的贷款统计，在实施房地产信贷管理时予以差别化对待。如国开行在17个重点城市已授信保障性租赁住房项目56个，授信额度334亿元，贷款期限最长25年，贷款利率最低3.95%。二是发债。支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款投放。支持企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，用于保障性租赁住房建设运营。企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券。如天津市发布全国首单租赁企业可持续发展挂钩债券，募集金额5亿元，期限21年，票面利率3.19%，较同期市场中长期债券发行利率低22个基点。三是险资。支持商业保险资金参与保障性租赁住房建设，利用长期资金促发展。四是未来的公募REITs试点。今年6月底，国家发改委958号文将公募REITs试点范围扩大到清洁能源、保障性租赁住房、旅游、水利等领域, 而非试点范围则删除了“公寓、住宅”；11月26日，国务院发布《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》，明确提出“支持发展保障性租赁住房REITs”，释放了公募REITs扩容包含住房租赁的积极信号。

5、 对投资影响多大？占2022年房地产投资的2.2%

预计2022年我国将供应279万套保障性租赁住房。

选取40城作为测算基础。保障性住房租赁主要面向人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，住建部要求40个城市做好2021年保障性租赁住房建设计划安排，但这一政策是全国性质的，地方政府将积极响应号召。本文选取了40城作为测算基础，其中，包括7个城区常住人口1000万以上的超大城市、14个城区常住人口500万以上1000万以下的特大城市和19个其他城市。在此基础之上推算全国保障性租赁住房供应规模。

已有三个一线城市公布将在“十四五”期间新增147万套保障性租赁住房供应，参考此值，我们预估7个超大城市“十四五”期间将平均每个城市新增40万套供应。其余城市参考合肥市的15万套计算，预估14个特大城市“十四五”期间将平均每个城市新增20万套、其他19城市13万套。计算得出40城共计新增供应807万套。

按全国保障性租赁住房供应规模是40城的1.5倍计算，“十四五”期间全国将供应1211万套保障性租赁住房。2021年40城计划新筹集93.6万套供应，接下来四年我国平均每年需要供应279万套。

中性情况下，预计拉动2022年房地产投资3377亿元。

按套均建面70平米计算，279万套保障性住房租赁建面为2.0亿平，其中，假定新建占比60%、改扩建占比35%、政府闲置住房和其他占比5%。新建部分，因租赁住房需要装修交付、更多的生活配套以及定期维护检修等，因此建安成本更高，按照4000元/平的建安成本、施工周期2年计算，预估拉动2022年建安投资为2345亿元；改扩建建安成本按1500元/平、施工周期2年计算，预估拉动2022年建安投资为513亿元；政府闲置住房建安成本按500元/平、施工周期一年计算，预估拉动2022年建安投资为49亿元；新建部分中，只有利用国有建设用地建设才会拉动土地投资，目前三四线土地成本占比在30%左右，高能级城市在50%以上，因保障性租赁住房主要集中在人口净流入的大城市，建设规模多集中于超大、特大城市，地价偏高，考虑到保障性租赁住房用地优惠政策，假定全国保障性租赁住房投资结构中，平均土地投资占比为50%，假定新建部分中利用国有建设用地建设占比为40%、施工周期2年计算，预估拉动的土地投资469亿元。四个部分合计3377亿元。

预测2022年房地产投资14.8万亿元。

我们在本文中采取成本法预测房地产投资。房地产投资可分为土地购置费和建安支出。其中，土地购置费是房企通过各种方式取得土地使用权而支付的费用，包括主流的“招拍挂”竞得土地支付资金、划拨方式取得土地使用权支付的各类补偿费、通过出让方式取得土地使用权所支付的出让金，也包括房企通过项目收购兼并获取土地的成本。建安支出由房屋施工面积和单位建安支出共同决定，最主要的部分是建筑、安装工程费用。

首先，我们预测施工面积。房屋施工面积包括本期新开工面积、上期施工本期继续施工的面积、本期复工面积、本期竣工面积和本期停工面积。即，下一期施工面积=本期施工面积-本期停工面积-本期竣工面积+下期新开工面积+下期复工面积。所以新一期的施工面积，主要取决于新开工和复工。而剔除天气、季节因素，房企复工安排主要有两种原因，一种是根据销售情况进行调整、与新开工相关，一种是前期已销售等待交房、与竣工相关。因此，影响房屋施工边际变动的主要就是新开工和竣工。新开工面积累计同比增速自2021年7月转负，竣工面积累计同比增速今年8月份以来也逐步放缓，2022年施工面积在高基数、房地产市场低迷的情况下不容乐观，预计同比下跌6%。

其次，我们预测单位建安支出。销售均价是单位建安支出的领先指标，目前领先期2个月。今年初以来，销售均价一路走高，即使是在近几个月房地产市场冰冷期，201年10月商品房销售均价累计同比增速仍为正值，为4.2%。因此，我们预计2022年建安投资仍在高位，同比增速5%。

最后，我们预测土地购置费。由于土地出让金或土地收并购款项的分期付款，土地成交价款是土地购置费的先行指标，领先期6-9个月。2021年下半年，土地市场热度急剧回落，3月到8月，累计同比增速甚至大幅度负增长。因此，我们预计2022年土地购置费同比下降5%。

在2021年的预测基础上，不考虑保障性租赁住房对投资的影响，我们可测算出2022年房地产投资147747亿元，同比-2.4%。

由此可得，保障性租赁住房拉动的房地产投资额占2022年房地产投资（含保障性租赁住房对房地产投资拉动）的2.2%。

风险提示：房地产行业调整超预期，住房租赁政策不及预期等。

证券研究报告《发展保障性租赁住房对地产投资影响有多大？》

对外发布时间：2021年12月09日

发布机构：国海证券股份有限公司

本报告分析师：夏磊

SAC编号：S0350521090004

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