聊政府关门，川普敢用总统的“核武器”国家紧急状态法吗？
2019年1月10日，星期四
陌上美国
美国政府又关门了。
自打2018的年底开始到现在已经超过三个礼拜，已经成为了美国历史上第二长的政府关门。
政府部分关门及影响
政府关门是因为政府没有按时通过拨款法案，没有拨款政府雇员就拿不到工资，世界上没有免费的午餐。法律规定，政府关门时政府雇员是不能干原来的工作的，自愿也不行，否则非法。不过有可能可以申请其它与原来的本职(official duty)无关的工作。既然人家不能违法当志愿者白干，就只能在家休息或者打点零工，比如开Uber、去餐馆打工，也可以申请失业救济。这方面细则相当繁杂。
当然，政府就这么关门了，也有部分关键部门，是要坚持无薪上班的不可缺部门。这种雇员叫做“excepted”，在关门期间必须工作，但没有薪水。还有一些机构譬如移民局，不归国会拨款，所有照常开门。因此也就是这次是“局部关门”的由来。
从政体差异看不同政府运转
为了说明情况，我们可以举一个国外的例子。在2016年的春天，财政年度开始之前，英国议会通过了本年度的财政预算。这个文件，是财政大臣集合麾下的精英班子写就，然后提交议会讨论。就算是有些争议，一般也能在一两个星期内得到通过，然后国家按部就班地运作。
这么简单而平淡无奇的原因在于，英国政体是议会制，首相是英国政府的行政首脑，是由议会这个立法机构的多数党内部产生的。也就是说，我们一般理解上的“三权分立”中的两权，行政和立法，都是掌握在一党之手。那么由首相任命的财政大臣，以及他领导下起草的预算，必然和议会的多数党是一条心的，所以英国年年按时通过预算，就像太阳东升西落一样自然而然。
让我们再把目光转向美国，画面可就不那么美妙了。政治学者研究发现，在美国现代预算体系运作的过去四十年里，政府只有四次，在1977年、1989年、1995年和1997年，按时通过了预算。他们分别是在卡特，老布什和克林顿总统的治下。
那么政府没有及时拨款怎么办？只能由三方本着一个“商量着办”的原则，一个月一个月地给钱，如此苟延残喘很长一个时期，被最后逼到一个没办法的境地，才能达成一个不情愿的妥协。
哪怕对于一个小家庭而言，精打细算量入为出也是居家过日子的基本要求，那么为什么上升到了国家层面，做预算这样我们看来是政府的基本职能，都成了能让一国总统引以为傲的特大成就呢？
这就不能不从美国的政体谈起。英国预算，由行政机关起草预算，立法机关审批，这俩同属一党，内部好商量。而美国的预算要经过三道门槛，总统先提一个精神，然后由众院和参院经过漫长的扯皮讨价还价，形成两党都点头的法案，再交给总统签字。美国的麻烦在于，产生预算的三道关卡，完全可能是在不同党派的掌控之下的。他们的执政理念南辕北辙，自然会形成僵局。
正如目前的情况，特朗普总统在其保守派基本盘的逼宫下，不拿到修建美墨边境高墙的57亿就不签字，而新近入主众院的民主党也代表了广泛的民意，哪能轻易就低头？参院虽由共和党掌控，但是扁担条子一头热也不成，只能坐看双方僵持不下。政府就这样关门了。
所以说。在近年来党争日益激烈的时代背景之下，预算难产是可以预见的，政府照常开门，人民群众要大喜过望才对。选民们抱怨政客们不干实事，其实是冤枉了人家。英国政客年年按时通过预算，美国政客年年预算难产，其实并非是美国政客的素质就比别人差，区别在于政体的不同。
国会“费力把事拖”的传统由来
也许有人要问，2018全年，总统、众院、参院都掌握在共和党手上，他们为什么没能抓住这千载难逢的机会，一鼓作气通过拨款法案呢？这就不能不提到美国参议院的一个传统，FILIBUSTER，直译中文就是“无限期辩论以制止投票”，也有人信达雅地翻译为“费力把事拖”。
那是在想当初，美国还没有这么许多的州，而每一州只有两位由全州的社会贤达出任参议员。所以整个参议院是一个小型精英机构，议员们都是一言九鼎惜字如金，他们的发言一般没人敢打断，也不好意思打断。但是，如果不幸碰上有个别不自觉的，就可能占领讲台滔滔不绝，把接下来的办事议程都给你绑架了，这就是FILIBUSTER的原意所指。
规矩都是给不自觉的人设计的，于是多年前参院干脆加了一条规定，大家投票来决定辩论是否还要无限期进行下去（CLOTURE）。这就防止了个别人以一己之私绑架集体，当时的门槛是全参院的三分之二，如果放在今天，就是需要67位参议员赞成结束辩论，把法案付诸表决。
又过了若干年，大伙又觉得这个67票的门槛还是太高，过多地导致了议程的凝滞阻塞，遂改成了60票多数可付诸表决，一直沿用到今天。这就是美国参院的“多数服从少数”规定的起源，41个人说不，就可以阻挡59个人的意愿。
2018年底，民主党和共和党在参院的实力对比为49比51，共和党虽然占多数，但是远远拿不到60票通过自己中意且总统满意的法案。于是众院也只好知难而退，出台了不含57亿修墙费用的方案，把政府维持到2019二月再说。优势微弱的参院共和党也借坡下驴，全票通过。这次川普本来也要认了，但是无奈美国三大保守名嘴，Sean Hannity， Laura Ingraham， Rush Limbaugh在最后时刻集体反水，对总统的行为异口同声表示唾弃。于是，川普只好在最后一分钟变卦，拒绝签字，带来这次政府进入关门状态至今。
从三权分立历史看今天的党争
英国的议会制，植根于他们300年前的一位思想巨人，约翰洛克（John Locke）， 他提出了政府行政、立法和司法权的分立。在洛克看来，民意为天，所以由人民选举形成的议会是应该政府的最高权力代表。今天的英国议会，也是由多数党产生行政首脑，这样就达到了行政和立法机构的同舟共济。
英国人一谈思想家，法国人就笑了。比洛克晚生了六十年的孟德斯鸠，是法国最引以为自豪的圣贤大哲。他的代表作《论法的精神》，被法国人认为比洛克更上层楼，提出了行政、立法和司法三权分立，互不隶属，互相监督的机制。
来自维基
就在《论法的精神》成书的三十年后，美国立国初始，政体不彰，弊端横生。为此，开国元勋，合众国第四任总统麦迪逊痛定思痛，苦读欧洲经典以寻找救国之路，他认为自己终于从孟德斯鸠这里找到了济世良方。
遗憾的是，孟德斯鸠在《论法的精神》里特别强调指出，他提出的三权分立，权力制衡的民主政体，只能适用于象古希腊和早期古罗马那样的小型城邦国，国家人口稀少，社会结构单一。而当罗马城邦逐渐变成了横跨欧洲的庞大帝国，幅员辽阔，人多心杂，内部矛盾凸显，贫富分化严重，利益集团绑架政府，国家就逐渐分崩离析了。
刚刚独立时的美国，是一个有三百万人口，面积和英法两强在一个档次的大国，而后两者都是君主制国家。但是麦迪逊决心铤而走险，置孟德斯鸠的警告而不顾。他下的赌注就是，一个大国，恰恰才是共和制长治久安的条件。因为，一个大国的多元的人口和广阔的疆域，给各种政治势力的竞争角逐提供了一个公平的舞台，他们最终达到动态平衡，必能代表全体人民的最大福祉。
麦迪逊 来自维基
麦迪逊权力制衡的共和体制，真正是层层设防，象防贼一样防当权者的滥权，它在运行了80年后，在内战隆隆的美国内战炮声中第一次坍塌了。这个国家在废墟中站起之后，在半个世纪内走上了巅峰，并在二十世纪末成为世界独霸，被耶鲁学者蔡美儿，也就是著名教育家虎妈，誉为继罗马帝国之后一千年里的世界最强。
但是，进入21世纪以来，美国政体似乎陷入低潮，频繁的政府关门，持续的预算危机，就是其中一个最明显的症状。当人民看到按部就班的政治运作难以给自己的生活带来起码的保障，就难免铤而走险，病急乱投医，包括把希望寄托在某个政治强人的专横气质上。难怪美籍日裔著名比较政治学家福山感叹，当前的政治危机，是美国60年来最严重的一次。
孟德斯鸠三百年前的警告，会成为现实吗？
出路在哪里？
有趣的是，不少总统制政体的国家，为政治僵局的解套设计了应急方案。比如，法国的宪法规定，在府院僵持不下政府停转的情况下，总统有权解散议会，提前大选，一切推倒重新洗牌。
当然，在美国的政体下，特朗普总统无权对新科议长佩罗西说：你被解雇了！不过，他还有一张牌，那就是悍然宣布国家进入紧急状态。如此，就能避开国会，从国防预算中拨款修墙。这一计策，总统在媒体上曾经吹过风，闪烁其词，故作神秘。不过，在前天的对全国人民讲话中，他并没有把这一大杀器正式抛出来。
因为，美国是一个重先例的国家。今天共和党总统可以因为移民问题宣布国家紧急状态，那明天的民主党总统就可以以全球变暖为由宣布国家进入紧急状态，强行关闭煤矿；或者宣布国家因为校园枪击而进入紧急状态，立即实施禁枪。
总之对于两党，是个双刃剑的选择。
国家紧急状态法，是总统的核武器，它躺在发射架上的时候威胁最大，而发射钮一旦按下，就开弓没有回头箭。
世异时移，变法宜矣。改革虽然比大杀器更加缓慢和艰难，却恐怕是唯一的出路。
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