正确解读与适用最高法院两个最新司法解释

昨天，最高法院发布了两个最新的司法解释，虽然在发布的时候做了相当的说明但仍然在行政法学和实务界引起了关注。

从这两个司法解释的具体规定的文字表面来看，其中心是减轻了县级以上政府当被告和最高法院再审工作的压力。例如，这两个司法解释相互依赖的一处是在规定县级以上政府只要没有作出强拆决定便以实施强拆的政府部门为被告之后，审级便下降到了基层法院，二审只能到中级法院，再审只能到当地的高院，最高法院没了再审的任务。担任政府法律顾问和代理工作的学者与律师们，为之普遍感到松了一口气，而为之点赞、叫好。而代理行政诉讼原告为主打业务的律师和许多行政相对人则普遍悲观，为依法治国的未来感到担忧。

有媒体朋友采访我，说到了最高法院在发布这两个司法解释中引用的总书记的指示：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”

对此，我只是简单的说了几句：“领导讲的话从来就是正确的，但是实践中却可以这样理解，也可以那样理解。要落实总书记的话，从行政诉讼的角度要减少打官司，避免成为‘诉讼大国’，前提是政府要依法行政，正确的处理行政管理与相对人合法权益保护的矛盾，从而减少行政纠纷。实践中因行政机关不依法行政产生了行政纠纷，行政机关不积极自我纠正，又不让行政相对人进法院或者进了法院，法院也不能解决问题，那可能逼迫当事人走上了无尽的上访之路甚至是以命相搏。”

我在认真读了这两个司法解释之后还认为这两个司法解释并不能达到最高院所说的完善行政诉讼制度的效果，也不能减少社会矛盾的激化，只是扬汤止沸，减少了最高法院的工作量而已。现实中，最高法院的再审工作量的确很大，有不堪重负的感觉，但效果一直不能令人民群众满意。仅以2020年为例，法院系统2020年的审监工作，共办理行政再审审查案件17万件，启动再审1.5万件，也就是说再审立案比例不到9%。其中改判仅2500余件，占申请再审数的1.5%，这很难讲是切实维护了当事人合法权益，能够促进依法行政。再审案件数量膨胀，很大的原因是终审没有公正判决，当事人不满意。如今缺少了最高法院再审的审判监督，而受地方政府影响较大的地方法院要坚持公正判决将会更难。可以预见到的是今后一段时间内，法院对违法行政行为的纠正更难了，谁为之高兴呢？

司法解释出台了就是法律的一部分，我们当然要尊重已经生效的法律，但是，我们还是需要也可以端正态度从社会稳定和维系社会公平正义的角度去理解和使用，扬其所长，避其所短。

附：相关两个司法解释

1，法释〔2021〕5号

最高人民法院

关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼

被告资格若干问题的规定

（2021年2月22日最高人民法院审判委员会

第1832次会议通过，自2021年4月1日起施行）

为准确适用《中华人民共和国行政诉讼法》，依法正确确定县级以上地方人民政府的行政诉讼被告资格，结合人民法院行政审判工作实际，制定本解释。

第一条 法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。

第二条 县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。

第三条 公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。

县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。

第四条 公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告。

第五条 县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。

公民、法人或者其他组织对《不动产登记暂行条例》实施之前由县级以上地方人民政府作出的不动产登记行为不服提起诉讼的，以继续行使其职权的不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。

第六条 县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该指定机构为被告。

第七条 被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。

第八条 本解释自2021年4月1日起施行。本解释施行后，最高人民法院此前作出的相关司法解释与本解释相抵触的，以本解释为准。

《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》已于2021年3月1日由最高人民法院审判委员会第1833次会议通过，现予公布，自2021年4月1日起施行。

最高人民法院

2021年3月25日

法释〔2021〕6号

最高人民法院

关于办理行政申请再审案件若干问题的规定

（2021年3月1日最高人民法院审判委员会

第1833次会议通过，自2021年4月1日起施行）

为切实保障当事人申请再审的权利，切实有效解决行政争议，结合人民法院行政审判工作实践，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，制定本解释。

第一条 当事人不服高级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，依照行政诉讼法第九十条的规定向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当依法审查，分别情况予以处理。

第二条 下列行政申请再审案件中，原判决、裁定适用法律、法规确有错误的，最高人民法院应当裁定再审：

（一）在全国具有普遍法律适用指导意义的案件；

（二）在全国范围内或者省、自治区、直辖市有重大影响的案件；

（三）跨省、自治区、直辖市的案件；

（四）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；

（五）涉及重大国家利益、社会公共利益的案件；

（六）经高级人民法院审判委员会讨论决定的案件；

（七）最高人民法院认为应当再审的其他案件。

第三条 行政申请再审案件有下列情形之一的，最高人民法院可以决定由作出生效判决、裁定的高级人民法院审查：

（一）案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求的；

（二）再审申请人或者第三人人数众多的；

（三）由高级人民法院审查更适宜实质性化解行政争议的；

（四）最高人民法院认为可以由高级人民法院审查的其他情形。

第四条 已经发生法律效力的判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，当事人主张的再审事由不成立的，最高人民法院可以迳行裁定驳回再审申请。

第五条 当事人不服人民法院再审判决、裁定的，可以依法向人民检察院申请抗诉或者检察建议。

第六条 本解释自2021年4月1日起施行。本解释施行后，最高人民法院此前作出的相关司法解释与本解释相抵触的，以本解释为准。

附件：1.中华人民共和国最高人民法院决定书（最高人民法院决定由高级人民法院审查用）2.中华人民共和国最高人民法院通知书（最高人民法院决定由高级人民法院审查时通知再审申请人用）3.中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（最高人民法院迳行驳回再审申请用）

附件1

中华人民共和国最高人民法院

决定书

（××××）最高法行决×号

××××高级人民法院：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第三条的规定，现将再审申请人×××诉×××（机关名称）一案，交由你院审查。请你院依照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定进行审查处理。

××××年××月××日

（院印）

附件2

中华人民共和国最高人民法院

通知书

（××××）最高法行通×号

×××（再审申请人）：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第三条的规定，本院将再审申请人×××诉×××（机关名称）一案，交由××××高级人民法院审查。请等待审查结果。对高级人民法院审查后作出的判决、裁定仍然不服的，可以依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十七条的规定向人民检察院申请抗诉或者检察建议。特此通知。

××××年××月××日

（院印）

附件3

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（××××）最高法行申×号

再审申请人（一、二审诉讼地位）：×××，……。

被申请人（一、二审诉讼地位）：×××，……。

（以上写明当事人和其他诉讼参与人的姓名或者名称等基本信息）

再审申请人×××因诉×××（机关名称）一案，不服××××高级人民法院×××号行政判决（裁定），向本院申请再审。本院依法对本案进行了审查，现已审查终结。

×××向本院申请再审，请求……（简要列明请求和理由）。

本院认为，×××的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第四条之规定，裁定如下：

驳回×××的再审申请。

审判长×××

审判员×××

审判员×××

××××年××月××日

（院印）

法官助理×××

书 记 员×××

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王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

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