巴曙松、刘孝红：房地产税：从理论到实施中的机制设计
文 / 巴曙松（北京大学汇丰金融研究院执行院长，中国银行业协会首席经济学家，香港交易所首席中国经济学家）、刘孝红（银河达华低碳产业（天津）基金管理有限公司总经理）
近年来，在建立房地产调控长效机制的讨论中，房地产税征收一直是一个广受关注的话题，充满了争议。概括起来看，争议主要集中在三个方面：一是合法性的问题，二是必要性问题，三是如何征收的问题。2018年以来，相关问题陆续定调。2018年“两会”上，李克强总理在政府工作报告中提出“稳妥推进房地产税立法”。“两会”期间财政部副部长史耀斌透露，目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案，房地产税总体思路是“立法先行、充分授权、分步推进”，中国的房地产税将从中国的国情出发来合理设计，参考国际上的制度共性，并给予特殊人群一定的减免。由此可见，房地产税征收已经正式提上议事日程，离我们已经越来越近。
中国已形成了世界上人口最多的中等收入群体，拥有住房可以说是这个群体的基本特征，其中有相当一部分人在拥有住房的同时还需要继续偿还房贷。房地产税作为一个新税种，如何征收，何时征收，都直接关系到广大公众的切身利益。对于政策制定者来说，一个新税种的推出或者旧税种扩大范围，理应当综合平衡财政收入和支出的关系，进行宏观层面的统筹规划，以促进社会公平。基于上述考虑，本文将对如何征收房地产税这一问题进行探讨。
一关于如何征收问题
如何征收房地产税主要涉及四个方面：征收范围、税率标准、计税基准、减免征范围。“两会”期间财政部副部长史耀斌已向公众明确了征收范围和计税基准，即征收范围包括所有的工商业住房和个人住房，按照评估值来征税。关于税率标准和减免范围，预计按照“充分授权、分步推进”的原则，授权各地方政府根据各自的实际情况制定。从国际经验看，在具体税制设计时需要注意以下两个问题。
1.1 税率标准设置和减免范围需要兼顾税收筹集和民生保障
房地产税主要作用是调节收入分配、筹集财政收入，并有助于逐步形成房地产市场的长期调控机制。
就筹集财政收入的功能来说，1994年分税制改革后，地方政府财政支出缺口增加，在房地产市场持续高速发展的背景下，土地出让成为弥补缺口的重要的收入来源。据中国指数研究院最新公布的《2017年全国300城市土地交易报告》数据显示，2017年土地出让总金额为40632万亿，同比增长38%。土地出让金收入占财政收入的比重约40%，其中江西、重庆、江苏和安徽的占比甚至超过60%。随着城市的建设发展，新增土地规模会逐步受到控制，拆迁成本的上升也使得地方政府从土地出让中获得的收益比重会趋于下降；在房地产增量市场发展增速放缓的同时，土地出让增速趋势亦逐渐放缓，部分地区重点依赖土地财政支撑地方财政支出的模式不可持续。同时在防范化解金融风险，地方债务整顿和监管力度趋严的政策背景下，如何避免地方政府在基础设施建设等方面大量投入而导致的债务偿付危机，增加地方财政收入，是目前地方政府需要解决的现实问题。按照国际惯例，房地产税作为地方税来源，主要用于满足地方政府提供公共服务的开支，如教育、医疗和社保等，受益的主体和纳税主体高度一致，因此，征收房地产税是自然的选择。
从国际上来看，美日的房地产税是基层地方政府的主要税收来源，用于居民所在区域的教育及公共服务的支出，体现了房地产税的公益性。2015年，美国房地产税占地方政府税收72.1%，是第一大税收来源；而日本房地产税占市町村级税收近40%，是地方税收的第二大来源。
对应我国来说，在房地产存量市场越来越大的现实条件下,通过征收房地产税，可以促使地方政府有一个稳定和持续的财政收入来源，以纠正这些年来各地政府过度依赖土地财政的情况。
另一方面，根据国际经验，在所有国家的房地产税制度安排里面，都有一些税收优惠。如制订一定的扣除标准，或者是对一些困难的家庭、低收入家庭、特殊困难群体给予一定的税收减免等。对于我国来说，从房屋具有的基本的安居保障功能出发，在税制设计环节，应当根据中国经济社会阶段性发展状况，允许扣除一定的减免标准（免税额），这种免征标准尽可能惠及最广大的民众群体，减轻他们的额外负担，使他们过上安居生活。但是，若按照现有上海、重庆试点方案中确定较高的免征额，则实际上是达不到构建房地产市场长效机制、拓展地方税源的效果的。
上海 | 重庆 | |
试点范围 | 上海市行政区域 | 重庆市主城九区 |
征收对象 | 本地居民，家庭第二套及以上住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）；非本市居民家庭在本市新购的住房 | 个人住房房产税的征收对象为个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含）以上的普通住房。未列入征税范围的个人高档住房、多套普通住房，将适时纳入征税范围 |
计税依据 | 试点初期，房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳 | 试点初期，暂按住房应税市场交易价格缴纳，待时机成熟时按市场评估价缴纳 |
税率 | 应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的住房，税率为0.4%2倍以上的税率为0.6% | 独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房,税率为0.5%3倍（含）至4倍的税率为1.0%；4倍(含)及以上的税率为1.2% |
免税范围 | 上海市居民家庭人均60平方米以内 | 一个家庭可对一套应税住房扣除免税面积，存量独栋住宅为180平方米，新购高档住房为100平方米 |
上海、重庆试点房产税方案一览表
以上是上海、重庆两个城市房地产税的征收方案的主要内容。2016年上海房地产税收入为171亿元，仅占上海税收收入总额5626.9亿元的3%，重庆房地产税收入为56.88亿元，占本级财政税收收入1438.4亿元的4%。与此同时，2016年上海土地出让收入高达1578亿元，重庆为705亿元。根据两个城市的试点统计数据，房地产税相对土地出让收入显然明显偏低。
综上，税率标准设置和减免范围需要平衡好税收筹集和民生保障两个目标，在尽量减轻居民额外负担的同时，也要逐步促使房地产税实现税收筹集的功能。
1.2 方案设计要避免实际操作中的套利行为
房地产税是在房屋保有环节进行征税。由于税收的刚性特征，它可以在满足人们安居的合理需求的同时，通过增加房屋持有成本的方式抑制投资与投机需求，以及调节收入分配的功能。从供给端来说，可以提升房屋实际的安居使用效率，降低仅只是为了获取房屋的资本增值所可能发生的空置率，从而提升全社会的资源配置效率。但如果方案设计不周，则可能适得其反。
一个重要方面是，在具体征收方案设计时需要尽量避免实际操作中的套利行为和扭曲现象。一种普遍的免征观点是，对持有首套住房的安居性住房免税，以体现房产税的安居保障功能；对超过一定面积的住房进行累进征收，以体现多占用资源多纳税的收入与财富分配调节功能。然而，如果采用首套免征方案，则可能导致“假离婚”行为明显上升，也可能出现部分群体通过房屋置换规避纳税义务，导致大户型受到追捧，形成价格的剪刀差。如果采用人均面积减免，则将掩盖实质上的不公平，因为面积上同质的住房可能存在较大的价值差异，而价值才是住户更加关心的变量。就中心城市而言，中心豪华住宅楼与郊区一般住宅单价差异相当大，同等的面积减免而不考虑市场价格可能会加剧财富分配不均的状况，这一点与房地产税的预期功能定位是相悖的。
二关于政策实施中的相关配套措施问题
尽管此前上海、重庆推出了房产税试点，但其方案并没有对现有房地产税收体系进行任何变动。与之形成对照，从整个房地产税体系看，当前的房地产税并不是在现有税收体系的基础上推出的新税种，而是对现行房地产税制以及有关的收费体系的再设计，因此房地产税的推出伴随着现有房地产税的梳理和归并、以及合理化调整的过程。同时由于房地产税的税基确定复杂，需要建立完备的税收征管模式，这样才能够使房地产税征得到、征得公平。
2.1 现有房地产税的梳理和归并是推出房地产税的前提
目前中国房地产税主要在土地转让环节征收。主要税费包括契税、增值税和企业/个人所得税。在土地开发中，地方政府的主要收入来自企业缴纳的土地出让金(计入地方政府性基金收入)、土地增值税和企业所得税。存量房方面，由于目前房地产税没有全面实施，税费主要集中在交易环节。目前交易环节税费主要包括增值税及附加、契税和个人所得税。除此之外，还有附加在土地上的各种各样数不清名目的一些费用，都和房地产税有关。
2003年，国家有关部门一度提出城镇建设税费的改革方案，明确了对不动产征收物业税的改革思路，拟将现行的房地产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。但是鉴于物业税的开征所牵涉的各方利益难以平衡，因而迟迟未有开征。
新推出的房地产税需要首先对现行税费体制中的税费项目进行归并和调整，以求更合理地反映房地产市场的税收结构。
2.2 与房地产税征管相关的“基础设施”建设需要同步推进
房地产税推出同时需要相关的配套改革和建设。从国际经验看，目前已经开征房地产税的国家基本都有一套相对完整、专业的不动产登记，或是配备强大的评估团队。中国推出房地产税前也需要做好相关的“基础设施”的建设。
首先，房地产税立法涉及房地产权属登记的征信体系建设问题。必须建立起全国范围内的、全覆盖的居民（个人、家庭与单位）全面、清晰、准确、可核查的房屋产权登记的基础数据库。
其次，由于历史遗留原因，现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋，产权性质差别太大，需要统一界定。
第三，需要完成修订《税收征管法》，为依法治税提供依据。迄今为止，中国的税收主要是针对法人进行征收，即便是个人所得税，也主要是通过单位财务部门代扣代缴，如果让税务局直接面对居民个人征收房地产税，从起步阶段看估计难度较大，如何有效地征收需要制定可行的办法。
另外，政策落地后要建立房地产税监督机构，建立纳税申辩制度，纳税人有途径提出异议和申诉。以上这些工作都需要付出不少的人力成本、时间成本，需要充分做好相关准备工作。
值得注意的是，在房地产税推出后，地方政府立法、司法与执法层面的理念、水平、能力、手段等方面的因素将是决定房地产税能否能够公平、公正地制定和执行，以及房地产税立法目标最终能否实现的最重要因素。
三引房地产税推出的程序和时间问题
“立法先行”是房地产税推出的前提，另外，根据““充分授权、分步推进”的原则，在房地产税法出台后，具体实施细则的制订和实施时间的选择将交由地方政府执行。
3.1 按照“依法治国”、“税收法定”的指导方针推进房地产税立法
当前的房地产税是根据国务院的暂行条例来进行征收的，不完全符合“依法治国”、“税收法定”的指导方针。拟推出的房地产税作为一个“新内涵”的税种,其推出需要履行立法程序，而立法需要遵循法律的稳定性、连续性与废、改、立相结合的原则，在修改、补充或制定新的房地产税法时，应保持与原有税法的承续关系，即将在原有税法的基础上，结合新的实践经验，修改、补充原有的税法和制定新的税法。
从立法程序上来说，主要包括法律草案起草、公开征求意见、国务院常务会议审议、全国人大常委会审议、全国人大或者常委会表决前的专家评审、全国人大常委会或者全国人大表决、表决通过后付诸实施等环节。
根据现有法律规定，经全国人大及其常委会授权，国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整税率的权力；经国务院授权，省级人民政府有本地区税法的解释权和制定税收条例。根据“充分授权、分步推进”的原则，国务院可以充分授权各地方政府基于各自事权和财权的匹配性，资金渠道及相互间的影响，灵活制定征收方案。
3.2 按照分城施策、循序渐进的原则选择推出时机
立法后的实施由地方政府结合实际情况具体实施，并且全面落地也将有一个循序渐进的过程。
房地产税推出后对经济带来的影响是地方政府制定实施细则和选择推出时机的重要考量因素。房地产税是在房屋保有环节进行征税，由于税收的刚性特征，它首先可以通过增加房屋持有成本的方式抑制投资与投机需求，以此减少市场的总需求。一二线城市和三四线城市的房价相差很大，市场的供需矛盾也相差很大。这就要求地方政府在“充分授权”下，在房地产税法基本框架下，根据推出房地产税对当地房价带来的影响，对土地出让金收入的影响，以及银行坏账及营商环境的影响，相机推出。
反观当前的进展，目前，中国的房地产税立法可以说正处在第一步起草阶段。环保税从向国务院提交草案至人大常委会表决通过历经两年以上，至正式施行超过三年。参考环保税立法程序，房地产税立法至少还有关键两步要走，即全国人大（常委）审议和表决通过阶段，另外立法完成至正式实施中间仍有一段衔接期，因此预计房地产税正式实施还需要一段时间。
因此，推出房地产税是加快建立现代财政制度、理顺中央和地方财政关系、优化中国税制结构的重要举措，在当前的环境下可以说是大势所趋，同时这一举措又和广大人民的利益切身相关。为此，既要进行宏观层面的统筹规划，促进社会公平，又要做好相关配套措施，才能切实落到实处。
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文章来源：中证网2018年4月28日、“金融读书会”公众号2018年4月30日（文中观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法，不代表任何机构的意见和看法）
本篇编辑：张琦杭、黄宇宸