论文荐读 2019年第4期 | 应急情报联动的协同管理理论研究

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应急情报联动的协同管理理论研究

樊博 刘若玄

(上海交通大学国际与公共事务学院,中国城市治理研究院,上海,200030)

摘要

在政府成立应急管理部开展灾害治理的背景下，条块分割结构仍然是阻碍应急情报横向和纵向流动的关键因素。在协同治理理论的框架下，首先基于供应链理论分析跨部门情报联动体系，为应急联动响应的优化提供建设策略。应急管理部虽然将各职能部门的救援处置力量进行了整合，但灾害预警、准备和恢复工作还在其他条块职能中，应急响应的效率、效果和灵活性将受到极大影响。其次使用战略规划理论分析灾害全生命周期的应急情报联动策略，为建立全过程应急情报贯通提供建设思路。

关键词

应急情报 情报联动 供应链管理 战略规划 协同治理 灾害治理 应急管理

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引言 

随着我国城市的日益繁荣,突发事件不断增加,衍生破坏性日益严重。社会聚集财富,同时也聚集风险。统计资料表明,我国每年因 突发公共事件造成的损失高达 GDP的6%[1], 这个数据突显出应急管理的重要性和紧迫性。超大型城市作为承灾体,其包涵的主题复杂且彼此关联,遭遇的通常是更加复杂多变的灾害链。面对复杂的公共突发事件的破坏性以及难以预计的衍生灾害,单个政府职能部门的行政管理能力是有限的,多个政府部门协同救援的能力才是体现政府应急管理能力的关键。在现今的大部制改革进程中,我国成立的应急管理部整合了多个职能部门的应急处置力量,能够迅速调度资源,实现应急事件协作治理。跨部门协同治理的实质是以公共突发事件为核心任务,使上下级政府之间、不同政府部门之间能够在信息资源按需共享的条件下,实现跨组织的、高效率的应急处理和救援响应。因 此,政府机构之间的信息共享交换和应急情报联动的构建成为应急管理中的关键问题。 

灾害是致灾因子作用于承灾体发生的事件。识别灾害事件是从其表征数据识别开始,经过处理加工形成信息,然后基于专业知识的分析,形成有价值的灾害情报。应急情报是基于灾害情报的获取和分析,对应于抗灾体层面行动策略的信息表征。情报体系是情报学的研究范畴,是以情报为核心的研究体系与应用体系的结合。《中国情报学百科全书》( 2010) 对情报研究体系的解释为:国家、部门、地区和行业内的情报机构通过纵向或横向联系而形成的 情报研究整体[2]。两个及以上组织产生的情报即为联合情报,联合情报不仅仅是强调最终情报产品应用上的联合,而且也包括情报在获取、处理等生产环节的联合。联合情报系统产生于军事学,灾害应急管理同样涉及到多主体情报联动。应急信息系统和灾备资源协同等都是灾害发生之前就要未雨绸缪的,也是联合情报体系建设的重点。然而,我国应急信息系统的建设缺少顶层设计,孤岛型的信息系统根本无法 实现情报互通联动;灾备资源也由于条块分割的政府运作体制影响了调度效率。政府在处理突发公共事件时暴露出反应不及时、现场调度不力、责任主体缺位、问责缺失等多个问题。因此,构建跨组织的、高效率的联合情报体系成为未来应急治理的必然。针对每类灾害的应急管理都有其联合情报体系,而牵头机构和共享标准也非常重要,因此,情报联动体系的构建策略将决定跨组织情报体系的效率。 

应急管理应该是统合军队、警察、医疗、民间救灾组织等部门的一体化指挥、调度体系,遇到重大灾害即可迅速动员一切资源进行救援工作[3-4]。另外,应急管理体系应该具有综合抗灾管理系统,包括与灾害相关的指导系统、控制系统和预警系统,这个管理系统的处理范围包括预防、准备、救援和恢复等综合抗灾体系[5-6]。美国的应急管理体系就是多主体集成和防救集成的综合抗灾管理系统[3]。而中国应急管理部的成立能够在一定程度上解决跨主体救援的联动问题,类似“互联网+政务服务”的服务大厅、一网通办和最多跑一次,总体上属于“一口式管 理”的思路;由于其成立时间尚短,原本属于其他职能主体的应急处置力量刚刚被整合到应急管理部,主体间耦合程度相对比较松散,各类灾害的情报联动体系的构建策略和顶层设计还不够成熟[4]。应急管理是针对事故灾害提出的,包括预防、准备、响应和恢复四个阶段[2],而应急管理部只在一定程度上解决了应急响应的跨主体联动问题,但是灾害的预防、准备和恢复工作还在原来的条块职能部门中。四个阶段的灾害管理过程中,每个阶段的情报会随着灾害过程不断地叠加,如果没有预警和准备阶段的应急情报,那么应急响应的效率、效果和灵活性将受到极大影响。 

应急管理部虽然成立了,但目前并没有形成全局性的救援主体集成,灾害来临后仍然存在跨机构联动的问题,跨主体情报协同体系的建设存在主体之间松散耦合的问题,同时也使得防灾救援两个阶段的应急情报分割开来,防灾相关的职能部门与应急管理部之间也变成了松散耦合的状态,这些问题是我国情报科学和应急管理领域中的独有问题。应急管理部的成立是中国应急管理体制变革的新举措,是中国政府行政体制改革的新探索,在这种国情背景下,适用的应急情报体系理论研究对于当前指导我国应急管理体制发展具有重要意义。

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理论基础 

协同治理是指政府不再作为公共管理的唯一主体,允许社会组织、企业、公众等其他利益相关群体,通过协商与合作的方式参与到公共管理的过程中来,形成社会治理体系。而突发事件协同治理是各类组织对突发事件预防、准备、处置和恢复等方面的参与。沙勇忠等分析了公共危机协同治理的内涵、特征及原则, 并划分出政府间、政府与社会、公民社会内部 三种类型的突发事件协同治理方式[7];明燕飞等从理念、实践及法治维度探讨了政府与媒体的关系,阐述了媒体在突发事件潜在期、发生期、蔓延期、解决后期的作用[8]。突发事件的协同治理在国际上是多元治理结构,但我国应急管理的主体是政府,政府在应急资源的调度能力上更为突出。因此,在探索政府与社会的多元治理结构之前,应该首先解决整体性政府的问题。跨部门协同是政府内部管理问题,更确切的定义是“协同管理”。在跨部门协同的 相关研究中,不少学者研究了组织绩效(performance)的影响因素,发现横向跨组织的整合能够提高复杂情况下的组织产出、效率和灵活性[9],而对部门整合的测量通常从三个维度进行,分别是跨部门的互动、跨部门的协同或者两者兼顾。在应急管理情境下,组织之间的关系也符合协同的特点[10]。应急协同管理就是两个以上的组织在其任务环境中,为了实现共同临时的目标,通过知识共享、信息沟通、资源整合交换等手段进行集体紧急行为的过程[11],其本质是跨机构协同的过程。从组 织间互动关系来看,这是组织间互动的最高层次,机构之间的信息沟通和协同关系对于提升应急效率和灵活性非常重要[10]。 

以企业的精神改造政府是新公共管理理论的思想精髓,供应链理论是企业适用的“协同治理”,对其进行适应性的改进后可以作为应急情报协同管理的理论分析工具。基于灾害协同救援体系与企业供应链管理的相似性, 有学者将企业供应链管理的理论研究应用到政府应急救援过程中[12]。在供应链管理研究中,供应链成员协同强调的是生产环节中相互依赖的多个成员共同决策的过程,这些成员对于结果也有着共同承担的责任[9]。网络视角是最符合应急管理现实的理论视角,因为在应对突发公共事件的过程中,应急救援部门之间的边界逐渐模糊,由于不确定性风险的陡增以及共担问责的压力,使其相互之间的依赖和互动也随之增强,情报互通和共同决策对应急响应的效率和灵活性等都愈加重要[10]。然而应急救援相关政府部门存在大面积的条块分割现状,有的应急救援主体是中央直属的垂直管理,有的是地方政府的属地管理,条块之间的情报体系联动效率很差。因此,条块之间的协同模式决定了应急情报的互通共享程度,进而决定了应急救援响应的效率性和灵活性。 

协同治理需要针对治理对象全生命周期开展,全过程治理依赖于充分的战略规划。早在上世纪50年代,“战略规划”一词就已被提出,至60及70年代已被广泛运用于私人企业中,当时的人们普遍相信战略规划能够解决所有的问题[13]。战略规划理论发展多年已颇具规模,Miles等融合多种管理理论提出组织战略规划的基本框架,成为后续各类实证研究的基石[14]。在此基础上,越来越多的学者开始聚焦于战略规划理论在公共部门的应用。作为新公共管理运动的一个重要组成部分,公共部门战略规划于上世纪80年代开始兴起。Nutt等认为公共部门的战略规划是关注其最重要的职责,建立一个具有一致性的框架以指导决策制定,并赋予组织明确的目标[15]。针对灾害事件的应急管理来讲,战略规划理论强调对灾害事件预防、准备、反应和恢复四个核心阶段的全生命周期的规划,在未雨绸缪阶段进行顶层设计。在预防阶段与准备阶段就提前做好战略规划是应急管理的关键,也是应急处置转向风险管理的关键步骤。应急情报协同体系也需要围绕灾害事件的生命周期进行贯通设计,将防灾和抗灾两部分情报体系联动起来。本文的总体理论框架见图1所示。

图1 理论框架

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基于供应链理论的跨主体应急情报协同

情报协同是在治理主体协作中信息的交换共享,有助于建立共识,避免信息不对称在协同过程中造成的信任下降、不完全参与等问题。信息共享已经在不同领域有较多实证研究,如关键信息的交换和分享能极大地增进供应链成员之间的伙伴的合作[16],同时有效地减少交易成本及风险性,促进彼此间协作[17]。Innes等认为在协同治理过程中有效的沟通十 分重要[18]。而在突发事件的应急情报协同方面,Liu等发现9·11事件中联邦政府机构由于信息共享不到位、单个部门的信息不完整,严重影响了突发事件的预防和救援[19]。 

供应链(SupplyChain,SC)是指原材料经过生产、保管、运输等一系列环节,最终使制成的商品到达顾客手中的网络结构[20],其主要成员包括原材料供应商、制造商、分销商、零售 商、顾客,其关注点在于物品、信息、资金在成员之间的共享和流通,以获得企业的经济效益。供应链很好地描述了制造业企业(核心企业)在市场中提供产品及服务的方式及流程, 决定了企业的生存与发展。供应链管理的发展经历了从单纯追求利润[21]扩展到考虑企业的环境效应[22],从只考虑组织内部因素[23]到考虑国际局势的转变[24]。跨主体应急救援也涉及不同利益相关者的网络结构,与企业供应链特征及其绩效表现有很多类似。

3.1  跨部门应急情报协同的供应链特征

(1)过程的动态性。供应链的自身结构、方式方法、主要目标决定了供应链过程的动态性。在不完全垄断的市场条件下,供应链得以畅通的条件之一就是及时捕捉顾客的消费需求,而顾客的需求在不断的变化之中,核心企业必须不断根据情报及时地改变产品和服务的发展方向,使其战略情报传导到上游供应商及下游分销商。而供应链为了降低成本,提高 收益,供应商、制造商等成员都在进行谈判和博弈,以实现自己经济利益的最大化。如果原有组合并非是最优选择,那么平衡的合作局面就会被打破,成员们又开始新一轮的洽谈和合作。该动态调整过程始终伴随着情报在供应链成员之间的传递。 

供应链过程的动态性与应急管理系统极为相似,应急救援也必须充分考虑到灾害事件过程的动态性和灾害事件变化的复杂性,随时引入其他政府机构进行协同应急。应急管理结构应该是网络状的整体政府,灾害事件的变化需要灵活快速的网络流程生成,跨部门进行无缝对接和响应。突发事件应急需要各方面 的协同合作和信息共享,各部门能否紧密联系,资源能否统筹部署,情报能否高度整合、及时共享,都是决定应急响应工作能否及时、有效实施的关键。 

(2)环境的复杂性。随着扩大化生产的进一步延伸,大企业在全球范围内寻找最优区位条件进行生产加工,同时将货物发往世界各地。不可否认,国际市场前景广阔,但是同时也增加了诸多不确定性,最直接的影响是汇率变化,还有当地政府对外来企业的政策变化、经济危机,等等。政治、经济、文化、社会、生态各方面的不确定性造就了企业环境的复杂性,由于战略情报和竞争情报的复杂性和易变性,使得供应链管理的可控性受到了较大的挑战。 

在灾害应急管理实践中,各类突发事件引起的外部环境不确定性也对应急救援流程提出了极大的挑战,日益繁荣的城市体系使得单种灾害变成复杂的灾害链。灾害的演进和变化是高度不确定的,如果首发灾害处置不力,次生灾害将接踵而至,应急救援主体必须要及时捕捉事态快速变化的情报,作出迅速的应急联动救援响应,因此,情报互联互通是整体性政府管理的前提,同时现代灾害面临的复杂性更加需要高效、精准和灵活的情报体系。

3.2  跨部门应急情报协同与供应链绩效管理

Gunasekaran等认为供应链效率可以用提供服务的质量和服务的及时性、有关交付过程的信息丰富程度以及交付的可靠性来衡量[25]。基于供应链成员之间信息共享的协同配合是决定其效率的关键,而灵活性则是供应链应对复杂环境的关键。Slack[26]将灵活性定义为行动能够改变的程度。灵活响应反映了供应链适应快速情报和需求变化以及环境新变化的能力。灵活性被认为与环境紧密相关[27],而协同联动系统足以应对不确定的环境。只要供应链成员之间的商业情报互联协 同,它们就能快速适应市场的变化,拥有足够的灵活性。

根据供应链绩效的论述,跨部门应急救援效率是指协同救援系统及时响应灾害事件,提供可靠的应急服务的能力。跨部门情报协同是体现应急救援效率,即应急供应链绩效的关键因素。应急供应链绩效不仅要满足组织机构的战略性目标,而且更要满足救援对象的目标和价值需求。灾害事件发生时,政府部门的快速反应能力是减灾、救灾的决定因素[28]。而应对突发事件是多个政府部门协同合作的过程,协同效率取决于有效及时的情报联动。因此,协同应急效率是协同应急部门的网络能否在最短的时间内作出有效的响应,既满足政府相关部门的战略性目标,又令公众免于进一步的损失与伤害。应急管理部的成立使得很多救援响应力量集成在一个平台上,能够克服条块分割带来的巨大协调成本,在统一的平台上协同联动,能更好地提高跨部门情报协同效率和应急救援效率。 

协同应急灵活性指协同应急系统适应和应对复杂多变的应急环境的能力。Karimi等认为,灵活性要求协同系统能灵活的调整,以应对应急需求的变化[29]。重要的是,协同系统还要 能够在逆境中及时调整,适应环境变化带来的挑战[30]。突发事件的性质、规模、严重性具有极大的差异性。需要应急管理体系延伸、扩展的程度也不同,这就要求标准化的系统具有一定权变性和弹性。如果能及时捕捉动态的灾害情报,多个救援部门就能迅速根据灾情变化调整应急方案。应急管理部集成了很多职能部门 的救援响应力量,能够在一定程度上克服条块分割带来的情报割据和协同不力,原本跨部门情报协同问题将在应急管理部的统一平台上解决,协同应急的灵活性得以提升。 

由于协同应急系统与供应网络具有相似性,可以将灾害中涉及到的各应急部门所组成的协同应急系统视为供应网络。应急管理部的成立,使得各救援机构之间为了处置突发公共事件而产生联动,有了实体依托平台。供应链特征和供应链绩效可以有条件地借鉴应用到协同应急情报系统中,应急管理部可以按照供应链思路组织各个应急处置主体相互联动的情报体系。供应链中的核心企业作为网络的核心节 点,其他各类企业作为网络合作伙伴,行动必须围绕核心企业战略,才能取得整体战略的成功。在这个情报协同网络中,牵头部门是这个网络的核心,其他部门围绕牵头部门组成网络,展开应急响应和救援工作。因此,当灾害应急的牵头部门是垂直管理部门,属地管理部门要以该垂直部门的系统为标准,构建共享互动的情报系统,反之亦然。由于应急联动系统具有情报网络结构,其中包含的各个部门都嵌入于情报网络结构中,应急联动性就可以用联动情报网络结构变量来测量。根据 Bellamy等的研究框架,应急联动网络的结构特性包括了情报获取能力和信息关联程度两个变量[30]。情报获取能力指的是牵头部门能够有效地通过协同网络中的其他成员(包括通过和该部门没有直接关系的部门)获取信息和知识的能力。信息关联程度指的是应急牵头部门的直接合作伙伴之间互相关联的程度。情报获取能力和信息关联程度也是衡量企业供应链网络绩效的核心变量。 

供应链管理理论聚焦在响应客户需求过程的动态性和环境复杂性上面,同时追求抗灾整体的响应效率和灵活性。它可以为应急管理的响应阶段提供理论依据,依托应急管理部为抗灾平台,推进跨主体情报联动体系的建设。

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基于战略规划理论的跨灾害周期应急情报协同

美国风险管理专家 Robert Heath提出的危机管理4R 理论包括缩减力(reduction)、预备力(readiness)、反应力(response)和恢复力(recovery),针对的是灾害事件发展的生命周期。战略规划理论具体到应急管理领域中是指针对灾害对象从萌芽、发生、发展,到消亡的全生命周期的战略规划。在应急情报联合系统建设的情景下,防灾阶段(前两个R)的情报对于抗灾阶段(后两个R)的应急效果具有重要的影响。因此,基于战略规划理论指导跨阶段情报协同具有重要的研究意义,其理论框架分为以下三个部分。 

第一,环境因素,是指周围组织的战略规划行为[31]。法律法规、经济问题、政府信任等问题都影响公共部门运用战略规划[32]。网络型组织为了实现整体治理的优化,也倾向使用全局性战略规划。陈振明认为随着公共部门面临的社会环境日益复杂化、社会矛盾加剧,社会危机时有发生,在此情况下要求政府部门由传统的日常管理向危机管理转变,而在此过程中战略规划为这个转变提供了解决方案[33]。Caymaz等在对土耳其的灾难和应急管理部门研究后发现,由于缺少战略性思想, 该国应急管理的目标、范围等要素不明晰;要改善现状应从建立应急管理的目标开始,逐步确定应急管理的范围、方案、方法等细节,才能从战略层面处理应急事件的发生[34]。应急处置力量从原有职能剥离到应急管理部,使得防灾与抗灾成为两个不同的体系,防灾情报和抗灾情报将隶属于不同部门,只有通过网络联接才能形成联合情报体系。张玮晶以中国特大地震应急救援为例,强调只有在全局层面建立理性、战略性的应急预防布局,才能保证特大地震中应急救援的高效与顺畅[35]。因此,从环境因素层面,应急情报联动体系要基于战略规划理论进行预先设计,跨阶段的应急情报协同要在网络组织的基础上实施战略规划。 

第二,战略性管理,主要侧重于战略管理中的规划角度,包括规划编制和规划实施等维度。不少学者对组织因素和战略性管理细分维度间的路径进行了实证检验,结果发现,编制流程分权化[36]、决策方式[37-38]影响规划的编制过程。公共部门战略规划对于公共部门的政策制定、实施等环节之间的关系具有较好的解释力。灾害应急预案作为一种公共政策,可被视作政府部门的战略规划,在战略规划理论的解释范围之内。灾害应急预案中除了体现应急人员、部门、流程和演练等内容外,也要将应急情报的采集、加工、共享、交换等过程体现进去,应急资源和情报的战略规划体现的是业务和信息两部分的分权编制,而后再系统集成的。在应急管理部成立之际,应急牵头部门与其他职能部门之间的情报体系要在应急预案中得以体现,要对面向应急牵头部门的情报获取能力和信息关联能力的提升进行决策编制,推进防灾抗灾情报体系形成协同共享的战略格局。 

第三,实施的结果,即政策实施结果取决于组织能力维度。关于组织能力维度,战略规划结果与组织的预算能力[39]、沟通能力[40]、管理能力[41]以及变革能力[42]之间具有正向相关关系。我国应急管理中长期存在政府部门间职能交叉等问题,应急管理部的成立也没有解决防灾职能和救灾职能的集成问题,这将极大地影响应急管理的效率和效果,应急联合情报体系的战略规划作为政府行政中的具体方面同样可能受到上述问题的影响。朱光磊等指出,我国政府部门在纵向上“职责同构”严重,导致条块 矛盾、职权划分不清,提出应建立“伙伴型政府关系”,以加强不同政府部门间的合作关系[43]。防灾和抗灾体系隶属不同的职能,也是条块矛盾的具体体现,多个职能部门实质上是多个利益相关者,职能部门原有的信息管理模式要变革,需要投入大量成本和工作,在情报互通方面建立合作伙伴关系。重新打通防灾和抗灾情报体系而进行变革性设计,本质上是推进防灾抗灾一体化的联合情报系统运作体系。因此,应急联合情报体系的战略规划需要很强的变革能力、预算能力和沟通能力。

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结论与展望

现今经济高速发展和物资文明给社会带来了发展和繁荣,但与此同时,各种自然灾害、事故灾难和社会安全等领域各类突发事件的危害日益突出。建立应急灾害管理部门,实现灾害预警、准备响应和恢复全周期的应急协同联动,对有效控制灾害影响、减少对社会经济的破坏性,保证社会经济的可持续发展,具有重大意义。灾害协同应急管理的主体是政府, 这些主体之间是否建立有效的应急联动情报体系,是应急协同联动效率的决定性因素。 

本文在协作治理理论框架下整合了企业供应链理论和战略规划理论,阐释了应急情报协同管理的理论机理。首先,政府在灾害事件应急响应阶段,往往由于条块分割的制约不能通力协作。应急救援暴露出反应不及时、现场调度不力、责任主体缺位、问责缺失等多个问题,针对应急联合情报体系构建中存在的跨主体协同问题,本文采用企业的供应链理论进行了系统的分析,阐释了在应急管理部成立的背景下,跨主体应急情报协同对于应急救援的重要性和战略意义;针对供应链理论中的灾害应急网络问题,采用供应链特征和供应链绩效分析应急情报协同系统的构建策略,即围绕应急网络的核心牵头部门,突破垂直部门和属地部门的制约,构建联合情报系统,提升牵头救援部门的情报获取能力和信息关联能力。第二, 有效的情报联动应该贯穿突发事件发生前的 预防、发生时的处置、发生后的恢复全过程。应急情报联运体系作为应急管理的重要内容,在此过程中发挥着重要作用,能够起到事前预防、事中响应和事后恢复的快速应对,并将突发事件造成的伤害减到最低限度,甚至起到避免灾难发生的作用。本文采用战略规划理论对现有应急救援机制进行剖析,论证了按照灾害生命周期来构建全过程情报体系的必要性和重要性。 

本文的理论研究也对应急管理部的信息化建设提供了参考性借鉴。针对灾害事件的救援处置,应急情报系统应该借鉴企业供应链理论,围绕灾害事件的牵头部门构建情报体系,以牵头部门的技术标准为共享标准,克服垂直部门和属地管理部门的信息系统差异。应急情报要贯通灾害事件管理的全生命周期,只有把预警、准备阶段与救援阶段的情报协同联动起来,应急响应的效率和灵活性才能得到本质的提升。

作者简介

樊博,男,博士,教授,研究方向为数字治理、应急管理。

刘若玄,女,博士研究生,研究方向为数字治理、应急管理。

参考文献

*原文载于《信息资源管理学报》2019年第4期10-17页，欢迎个人转发，公众号转载请联系后台。

*本文引用格式：

樊博  刘若玄. 应急情报联动的协同管理理论研究[J]. 信息资源管理学报, 2019, 9(4): 10-17.

制版编辑 | 王小燕