包水梅，李明芳|一流学科建设：从管理走向治理 ——兼论我国高校学科治理的路径依赖及其突破
作者简介：包水梅，兰州大学高等教育研究院副院长，教授；李明芳，兰州大学高等教育研究院硕士生。
摘 要
我国世界一流学科建设的纵深推进，迫切需要创新学科管理模式，推进学科治理。然而，学科治理的推进，面临着对传统学科管理模式的路径依赖，比如对行政化主导、工具理性、严进宽出、垂直管理等传统学科管理模式的“锁定”。要破解上述锁定效应、推进学科治理，需要树立多元主体共同治理的理念，促进政府职能转变；尊重学科发展规律，加强学科自治能力建设；加强配套机制建设，促进学科治理落到实处；建立多元学科评估模式，优化学科评估机制。
文章出处：包水梅，李明芳. 一流学科建设：从管理走向治理——兼论我国高校学科治理的路径依赖及其突破[J].现代教育管理，2021（1）：25-30.
一、世界一流学科建设向纵深推进迫切呼唤学科治理
学科管理是指政府或高校相关部门或领导者通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调有关学科的活动，实现既定学科建设和发展目标的活动过程。我国传统学科管理模式产生于计划经济体制的大背景下。新中国成立初期，我国学科管理实行按计划供给。国家对高校学科资源进行计划性调整，专门设立了统一的学科专业目录，高校以供给为驱动进行学科资源配置与管理，政府完全掌握高等教育资源，大学没有自主权限。与之相适应，高校内部学科管理以行政化导向下上令下达的集权式管理为基本模式。
伴随着我国计划经济体制向政府主导型的市场经济体制转变，政府与高校的关系由过去的上下级隶属关系以及以计划为基础的直接联系逐渐转变为举办者与经营者的关系以及市场导向下的间接联系。在此背景下，以政府为管理主体的传统学科管理模式赖以发挥作用的基础日渐微弱。近年来，随着“双一流”建设的持续推进，学科建设的地位在高校被提升到前所未有的高度。以世界一流学科建设为引领，学位点与学科布局经历深度重组，学部制、跨学科研究中心、跨学科研究院等新兴学科建设模式不断涌现，加强学科团队建设、谋求学科特色发展、优化学科结构、整合学科资源成为一流学科建设的主要任务。与此同时，一些深层次的矛盾持续突现，如学科团队“虚置化”、学科资源配置行政化、学科发展两极分化严重、学科生态系统失衡等。这些矛盾本质上是由学科管理不当或失效造成的，也需要通过学科管理改革来解决这些问题。
“治理（governance）”一词源于古希腊，最初含义是控制与引导。随着新公共管理运动兴起，20世纪80年代，人们开始将其与“统治”和“管理”区分来看，治理被定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，主体多元、协同共治、合理界定政府权力边界是其中的核心要义。基于治理理论，学科治理指的是围绕着学科知识的生产、传递及应用，政府、社会、市场和大学等学科发展的多元利益相关者通过特定的路径对其重大事务进行决策的结构和过程。学科治理与传统学科管理的本质差异在于，前者突破了政府的一元主体地位，强调多元主体共同参与、民主协商，政府、高校、社会组织等在作为整体的学科治理体系中都处于重要地位；强调权力运行过程中自上而下与自下而上的双向互动，各主体之间的内在联系十分紧密；打破了重点与非重点的格式化模式，消解了“主次关系”，改变了科层制格局的等级恒定法则。伴随着“双一流”建设的纵深推进，“学科治理”将成为学科建设的关键，高校需要通过学科治理来提升学科管理水平，更有效地促进学科建设、优化学科生态。
二、路径依赖理论的概述
“路径依赖”最初来源于生物学，1975年由美国经济学家保罗·A.戴维（Paul A.David）首次将其纳入经济学的研究范畴，指技术演进或社会制度变迁，与物理学中的惯性相似，一旦选择某种路径，就会沿着该路径一直发展下去，并可能对这种路径产生依赖。1990年，为探寻低效率制度得以长期存在的原因，新制度经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）提出了制度变迁的路径依赖理论，从而开启了制度变迁中的路径依赖研究。
诺斯指出制度路径依赖的作用机理是在产权、国家和意识形态的互动关系中逐渐形成和显现出来的。不完全市场与报酬递增是导致路径依赖产生与形成的两种宏观因素。路径依赖存在两种效应：一是路径依赖的正效应表现为路径优化，当相对较优的初始制度被选择后，制度的实施不仅会获得国家的支持，也会由于参与者所达成的共识而得到认同，并且制度的自我强化机制亦会给予强有力的支持。在上述支撑下，初始制度将在已有的制度基础上不断进行学习、协调与适应，进而逐渐去其糟粕而留其精华，最终形成一条良性的运行轨迹，从而借助高效制度以提升市场效率。二是负效应则表现为路径闭锁，若初始制度为低效或无效制度，不仅难以发挥其制度作用，还会成为社会生产活动的羁绊，由于制度得以不断演变的动力仅来源于部分组织的自身利益，而难以获得有效且有力的支持，由此运行的制度轨迹将逐渐形成抵制制度创新的路径闭锁。路径依赖理论为理解制度变迁的困境和障碍提供了一个独特的视角，可以作为本研究思考学科管理模式改革困境的分析工具。
三、学科管理向学科治理转变过程中面临的路径依赖：对传统学科管理模式的锁定
构建新型的政府、学校和社会之间的关系，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成职能边界清晰、多元主体“共治”的格局是学科治理的核心理念。这就意味着：一方面，高校、基层学科组织等利益相关者在学科治理中拥有基本管理权；另一方面，各利益相关者管理学科事宜需遵循知识生产和运行的本质规律；另外，高校、政府、社会等利益相关者之间需相互合作。根据路径依赖理论，新的管理模式必然会受到原有管理模式凭借其初始地位在自我强化机制作用下形成的“锁定”效应的影响，即使其更合理、更有效。学科治理的推行同样如此，面临着对传统学科管理模式的路径依赖。
（一）对行政导向的锁定
新中国成立初期，我国高等教育领域实行政府对高等学校的集权管理，高校招生规模、学科专业等均由国家统一规划、安排。学科管理的基本模式是以行政导向为主，政府掌握着学科资源，高校具体落实政府的学科管理政策和举措，高校无论在外部环境还是内部组织中都呈现出高度集权、自主性弱、行政化色彩浓重的特征。然而，随着我国政治环境和经济体制的改变，传统的管理模式越来越难以适应我国高等教育发展和学科建设的需要。但当前，政府仍通过“双一流”建设战略规划、资源配置、学科评估等手段控治着高校的学科建设方向和布局。在高校内部，行政部门通过学科发展规划、资源配置、绩效考评等管理各学科；在院系层面，行政权力与学术权力混同，甚至行政化权力与学术权力之间关系倒置，学术委员会与党政联席会权责不清，行政领导与学科带头人角色混淆，教授学术权力式微，教师参与流于形式，本应在学科建设尤其是学科重大事务决策中发挥作用的学者的“专业权力”与“学术民主”被严重遮蔽。基层学科组织、学术共同体、学科带头人等参与学科管理有限，这显然与学科治理强调的多元主体共同参与相悖。
究其根源，一方面，“历史决定论”是路径依赖理论的核心要义。自初始制度确定开始，制度的演变路径便已基本明确，而后的发展仅是在最初选择的基础上进行不断的自我强化。而我国最初的学科管理就是行政主导式的，由于对这种初始制度选择的路径依赖，“行政主导”的集权管理方式至今未得到根本性转变。另一方面，学科管理模式的变革即是打破主体之间既有稳定的契约而构建新契约的过程，但新预期的建立并非一朝一夕所能完成，了解新规则以决定自己的行动策略，在重复博弈中达成新的帕累托均衡都需要时间与费用。学科管理改革亦然，学科治理制度重建过程中的各种力量博弈以及利益主体预期目标的可能落空，都会造成改革的停滞不前。具体说来，在长期的行政化导向下，行政力量已形成稳定强大的既得利益集团和管理主体。学科治理推进的过程中，必然会面临学术力量的博弈，因为强大的行政力量仍会以不同的形式直接或间接渗透、掌控学科管理过程。再加上新的治理制度重建过程中的不稳定性，高校等利益主体考虑到在学习新规则过程中的可能预期落空，都会阻碍学科管理模式创新。
（二）对工具理性的锁定
我国传统学科管理模式体现出典型的工具理性。无论是重点学科建设战略、“211工程”“985工程”还是作为重要管理手段的学科评估，都体现出典型的效率导向特征。随着信息技术和科学计量工具的发展，以精确化、标准化、数值化为主要特征的工具理性更加膨胀和盛行。在强大的工具理性支配下，管理者更倾向于应用数学工具统计、度量学科建设的效率和效益，学科管理越来越功利化、精细化，主要体现在：一是我国目前的学科管理目标往往根据可预测到的现实利益而确定。二是工具理性崇尚严谨精确，因此政府、高校仍将管理目标指向学科建设的外显性价值，以绩效为导向的外显性考评指标充斥在学科管理的各个方面。在强调准确、量化地认识和把握学科建设水平的同时，却忽视了科学研究水平和人才培养质量的提高，忽略了那些事关国家长远发展但生僻的、需要较长时间积累的基础性研究领域，忽略了学科管理促进学科内涵建设的本真价值。三是管理过程中仍然强调标准化，学科专业的差异性、学科生态系统的多样性往往被忽视。“双一流”背景下，高等教育分类特色发展必然要求学科建设与发展多样化。然而，当前我国对高校学科建设的管理，“统一”有余，而特色不足。工具理性和价值理性的断裂和偏颇会影响学科的健康发展，导致学科管理脱离学科发展的内在逻辑，忽视学科内涵建设，影响重大科研成果的产出。
究其根源，第一，在我国本土价值理性尚不成熟的情况下，公共行政管理中往往都过分推崇和依赖西方工具理性，学科管理亦如此。第二，正如诺斯指出的，“成本”是制度是否进行再安排的决定性要素。社会行动在工具理性的指引下遵循效率运行逻辑，追求成本效益的清晰可见；然而，与工具理性不同，以价值理性为导向的社会活动重点关注“价值”，重视人和活动本身。这就致使政府、高校行政力量处于成本的考虑，必然倾向于选择工具理性指导下的学科管理方式，偏向眼前和局部利益，重视看得见摸得着的绩效内容，尽量避免对不可量化的、价值层面的、长远的问题担责。
（三）对严进宽出的锁定
长期以来，我国学科管理体现出严进宽出、重报轻建的特征，高校和基层学科组织一旦进入重点建设或资助计划，则很少会被淘汰。动态竞争和退出机制建设滞后，造成了学科建设的无序和失衡。
“双一流”建设战略规定世界一流大学建设高校和世界一流学科建设高校的遴选要通过竞争优选、专家评选、政府比选、动态筛选产生。然而，从实践来看，政府“钦定”的初始制度选择并未得到彻底改观：对传统学科管理中严进宽出的路径依赖，导致我国的世界一流学科建设始终摆脱不了重点与非重点、主要与次要的等级标签。虽然世界一流大学和一流学科建设的遴选方式已经从政府“钦定”转为竞争优选，但由于长期以来我国高等教育重点建设中始终未构建起完善的动态竞争机制和退出机制，因此目前的“双一流”建设仍然不具备高效、有活力的竞争环境。另外，多年来高等教育重点建设中的“只进不出”，使得重点学科与非重点学科之间、重点高校和非重点高校之间界限分明。伴随着重点高校和学科身份固化的还有利益的固化，部分重点高校和学科的长期获益会形成核心的利益集团，继而形成稳定的利益格局，即重点高校和学科在资源投入上享有优先的分配权和重点支持，且社会认可度普遍较高，甚至在其学生就业、考研等方面都拥有更多的机会与优先权。
究其根源，一方面，制度的演进不仅会受到初始制度的影响，长期实践所形成的内在制度、相应配套制度的建设与实施程度亦会影响到制度发展的结果。长期以来，我国学科管理中退出机制、动态竞争机制等有效配套制度缺失，这对当前我国学科治理的推进造成了重要影响。另一方面，制度的长期履行会为人们带来收益，进而形成适应性心理，要改变人们在原有制度框架下逐渐形成的“获利习惯”以适应新的制度行为是一个漫长的过程。在维护原有的制度还是进行制度创新之间，政府往往更加偏向于对原有政策进行微调，规避政策彻底变革可能带来的风险；长期严进宽出的学科管理导致高校之间、学科之间的身份固化和利益板结化，重点高校和重点学科对新的学科治理制度的接纳与认同取决于是否能够为其带来更多的收益。可见，打破原有严进宽出的系列管理举措实施所形成的长期稳定的利益格局，构建新的且能够获得合法性的利益划分方式所付出的成本，会阻碍学科管理的改革与创新。
（四）对垂直管理的锁定
长期以来，我国高等教育管理体制受社会经济体制的影响，体现出典型的科层制特征，“上令下行”的垂直管理是大学内外部管理的基本方式，学科管理模式亦然。我国高校对学科的垂直管理模式由来已久：1952年进行院系调整，内部管理体制由校—院两级转变成校—系两级，学科管理模式也由校—院两级管理转变为校—系两级管理；改革开放后，高等教育管理体制进行二次调整，内部管理体制由校—系两级转变成校—院—系三级，学科管理模式也由校—系两级管理转变为校—院—系三级管理。自此，学科的垂直管理被不断强化，行政管理部门在学科建设与发展过程中占据的主体地位不降反升，权力流向始终是自上而下的。
究其根源，第一，传统的官僚制度、中央决策制度、集权式的社会管理制度等传统政治文化、新中国成立初期的政治环境以及国家发展过程中教育政策的不断自我强化，使得我国高校学科建设始终处于国家的统一管理之下，学科管理中政府始终扮演着“家长”角色——政府既是资源的投资者与分配者，又是管理者与监督者，全方位、自上而下地管控着学科建设的各项事宜。第二，学科自治能力严重不足，长期的“成长依赖”不断坐实了高校或基层科研组织“贯彻者与落实者”的角色，又为传统学科管理模式的延续提供了机会，并陷入“学科自治能力不足——政府全权负责的传统学科管理模式得以延续——学科自治能力的发展进一步受到限制”的恶性循环。这就导致目前高校学科管理主要还是依赖于教育主管部门和各高校学科建设部门、发展规划部门等，高校对政府有强烈的依赖性，院系和基层学科组织对高校行政部门高度依赖，这显然与学科治理强调权力运行过程中自上而下与自下而上的双向互动以及扁平化管理要求相违背。
四、消解对传统学科管理模式的路径依赖：走向学科治理的对策建议
（一）树立多元主体共同治理的理念，促进政府职能转变
在“双一流”建设纵深推进的过程中，学科管理综合性和复杂性不断提升，鉴于政府和学科自身能力的局限性，单纯依靠政府或是学科自身的力量管理学科，都很难做到使学科生态体系健康发展。从传统学科管理模式向学科治理转变，首先就要树立多元主体共同治理的理念。治理的关键在于多元主体的参与和协同，学科治理必然也需要大学知识规划及学科建设的利益相关者——政府、高校、基层学科组织、专业学会等能够通过特定渠道参与并影响学科重大事务的决策。但是，并非所有的利益相关者都具有等量齐观的学科管理话语权和决策权，在处理重大学科事务的过程中，每个主体所拥有的权责利各不相同，为了保证各自的权力，应该以规章制度的形式确定多元主体之间的责权利。其中关键在于：一是明确学科专业制度下的利益主体之间的关系；二是原先过于集中在政府和行政力量手里的权力在多大程度上向高校和学术力量让渡。在此过程中，政府需要不断调整自身定位，发挥好政府的协调作用，使政府充当好多元主体利益博弈的“平衡器”，将其在学科建设中的全能管控作用转变为引导作用。
（二）尊重学科发展规律，加强学科自治能力建设
实现传统学科管理模式向学科治理的转变，必须遵循知识本位逻辑，确立学术本位的理念，尊重学科发展规律：一是保障学术力量在学科管理中的权利。要赋予学术委员会、教授委员会等学术力量的学科管理权，在学科发展规划制定、学科方向凝练、学术评价、学科资源分配、学科带头人遴选、学术团队引进等方面积极听取他们的意见，充分发挥学术力量的作用。二是探索建立学科带头人与院系行政领导共同管理学科事宜的机制，保证学科规划目标及发展决策科学可行。学科带头人都是某一学科领域具有战略眼光、深厚造诣的专家或学者，由他们参与并引领开展学科管理工作，更利于学科建设和发展，有助于推动学科治理切实落到实处。鉴于我国高校管理体制的已有框架，目前可以尝试的是由院长或学部长兼任学科负责人，更有效地协调学术资源与行政资源。总之，高校要通过发展学术基层组织、遴选有一定影响力的学科带头人、搭建高层次的学科团队、培育学术共同体的学科自治意识等，加强学科自治能力建设。
（三）加强配套机制建设，促进学科治理落到实处
为使不同利益相关者群体的利益都受到尊重和保护，通过合法的治理机制来维护利益相关者的权利是关键。一是目前需进一步健全学科管理决策的民主参与机制，提高高校和教师群体、基层科研组织等在学科管理中的参与深度和广泛度。重点是为高校、教授群体、基层学科组织等利益相关者提供制度化的利益表达渠道，让相关群体有机会参与学科管理，并限制学科管理中教育行政部门相关行为的随意性。二是疏通利益相关者之间的互动渠道。要建立学科建设各利益相关者之间，即政府、高校、院系、教师群体的互动机制，保证各项学科管理决策均是基于利益相关者的互动沟通后所达成的政策共识，以增加各行为主体对学科管理的认同感。三是建立学科信息公开制度。高校应扩大信息公开范围，推进学科信息公开制度建设，将其作为完善学科内部治理、接受学校、师生、社会监督的重要内容。凡是涉及学科建设重大事项的信息应公开透明，切实保证师生和公众的知情权、参与权和监督权。四是完善并严格落实“进出有序”的动态竞争机制。分析我国学科管理改革中的路径依赖可以发现，动态竞争机制的缺失是学科管理陷入路径锁定的重要原因，“只进不出”竞争机制的实施导致了重点高校和学科身份固化，从而形成了固定利益格局，继而造成了政策参与者对原有政策的认同与维护。因此，通过完善与落实“进出有序”的动态竞争机制，建立严格的淘汰制度，迫使高校和各学科时刻保持危机感与责任意识，将有利于消除长期以来所形成的身份固化，从而打破既定的利益格局并防止利益集团的再一次形成。
（四）建立多元学科评估模式，优化学科评估机制
学科评估既是学科治理的重要手段，也是推动学科建设和发展的基本工具。为实现传统学科管理向学科治理的转变，必须优化学科评估机制。以共同治理理念、分权制衡理念、协商合作理念等为指导，考虑不同学科在知识属性、研究范式、学科文化和成果形式等方面存在显著差异，建立多元化的学科评估模式是基本趋势：一是根据学科特点，采用灵活多样的学科评估方法，制定差异化的评估指标体系；二是促进多样化的学科评估体系协同发展，比如由政府、高校、社会评价机构等分别组织包括合格评估、专项评估、学科认证、自我评估、水平评估等分类分层的评估类型；三是协调“评”“用”“改”之间的关系，搭建不同环节多个利益主体有效沟通的桥梁。通过上述举措，建立多元化的学科评估模式，优化学科评估机制。
往期回顾：
周海涛，徐珊|近年来学科建设研究的重点领域及其展望李硕豪，王改改，张晓雪|“一带一路”建设背景下高校学科建设研究——以甘肃省为例