黄锡生 余晓龙：社会组织提起环境公益诉讼的综合激励机制重构

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摘要：与环境公益诉讼可能产生“井喷增长”担忧相悖的是，当前除检察机关提起诉讼呈现强劲发展势头外，社会组织这一具有独特优势和发展潜力的原告诉讼却呈现衰减的趋势，普遍存在诉讼意愿不强、提起案件数量走低的现象。这不仅违背了环境公益诉讼主体分层次、递进式的制度设计思路，也不利于诉讼在更大范围内开展。主要原因在于公益诉讼激励规则设计偏失，忽视了诉讼提起涉及的复杂利益因素，缺乏可操作性的激励方式指引，导致对社会力量有序参与诉讼的调动乏力。应注重从已有审判实践出发，立足诉讼动力的分析，深入社会组织行为决策的内部，充分考量激励结构的关联性，在此基础上优化诉讼激励内容，充实激励方式设计，强化提起诉讼的条件支撑，形成对社会组织提起诉讼的综合激励机制，同时立足当下丰富检察机关支持起诉的内容，规范检察机关对行政公益诉讼的提起，拓展社会组织参与诉讼的制度空间。

关键词：环境公益诉讼；原告资格；社会组织；诉讼动力；激励机制

《法学论坛》2021年第1期（第36卷，总第193期）

目次一、环境公益诉讼提起与运行中存在的突出问题二、社会组织诉讼动力不足的制度成因三、对社会组织诉讼动力的综合激励理论分析四、环境公益诉讼提起的综合激励机制重构结语

　　环境公益诉讼在经历短暂的“爆发式”增长期后，除检察机关提起公益诉讼呈现强劲发展势头外，社会组织作为原告的起诉意愿普遍不强，其诉讼行为随着时间推移呈现衰减趋势。这与普遍看好的社会组织作为公益维护者的预期不符，不利于发挥社会组织超脱于地方利益而生的独特诉讼优势，同时也背离了环境公益诉讼主体分层次、递进式的制度设计思路，于环境公益诉讼的多元治理功能具有潜在制约。产生上述现象的原因之一在于诉讼提起的激励机制设计存在欠缺，导致难以有效激发社会组织的诉讼动力。为此，应当着力解决起诉激励这个“公益诉讼良好实施所需解决的首要问题”，构建与社会组织提起诉讼相配套的综合激励机制。重点是以当前立法规定的社会组织提起环境民事公益诉讼为对象，以社会组织诉讼行为的选择为研究起点，将勒温动力模型指向的综合激励理论引入分析，通过诉讼制度构造、审理机制协调和相应的权利义务配置，实现公益诉讼制度设计与以原告为“触发”的诉讼机制设计相互衔接，发挥对社会组织参与诉讼的综合激励作用，推进环境公益诉讼在更大范围内开展。

一、环境公益诉讼提起与运行中存在的突出问题

　　当前，社会组织提起环境公益诉讼呈现暗淡景象，隐藏在该表象之下的则是环境公益诉讼运行的不顺畅，这些都指向了社会组织诉讼动力不足的现实。

　　（一）社会组织诉讼动力不足的表征

　　1.社会组织提起诉讼的案件数量徘徊在低位。据统计显示，自2015年《环境保护法》修订实施以来，截至2018年9月底，全国法院共受理社会组织提起的民事公益诉讼案件205件，审结98件。这一数据较《环境保护法》修订之前，虽有了一定程度的增加，但考虑到2015年1月1日起施行的新《环境保护法》对社会组织诉讼主体资格认可形成的强力推动和2015年5月1日起全面实行立案登记制对案件受理的积极影响，环境公益诉讼的开展可以说仍没有明显进展。同时，结合2015年1月至2016年12月同口径统计的122件受理量和64件的审结量，法院受理社会组织提起公益诉讼的案件数量在几年间徘徊不前甚至还有减少的趋势。从案件绝对数量上看，自检察公益诉讼得到立法认可后，检察机关提起公益诉讼呈现强劲发展势头，但相比之下的社会组织提起公益诉讼则显得较为暗淡。据最高人民法院环资庭统计，从2015年1月到2019年12月，由社会组织提起的环境（民事）公益诉讼案件数为330件，占全部环境公益诉讼案件数的比例约为6%。从地域分布看，环境公益诉讼案件多集中在江苏、北京等经济发达省市，其他绝大多数地方法院依然受案数量较少。在受理社会组织提起的环境公益诉讼案件方面，黑龙江、上海、西藏、陕西、青海还未实现案件零的突破。司法实践中，部分法院环资庭为完成“有案可审”的指标采取非常规手段，甚至以降低起诉门槛、主动联系环保组织等方式实现案件审理的突破。

　　2.适格主体进入诉讼程序极不均衡。2012年修订的《民事诉讼法》施行以后，社会组织一度成为环境民事公益诉讼的主力军。后来，随着检察公益诉讼的立法确认，检察机关提起公益诉讼全面铺开。从当前环境公益诉讼提起主体构成看，检察机关已经成为公益诉讼的绝对主力。据统计，截止2016年12月底，检察机关提起环境公益诉讼74件，仅占公益诉讼案件总数的38%，而到了2018年9月，检察机关提起的案件数多达1836件，占到受理案件总数的90%。这种现象的产生与近年来检察机关整体改革推动的工作重点变迁和职能转型有关，在结果意义上发挥了检察权这一“强势权力”对环境公益的有力保护。但同样应当注意的是，这样的状况是否与环境公益诉讼制度设计初衷一致、是否与检察权处于公益保护“补充的补充”地位相称，一直以来都存在不同的声音。在这个问题上，有学者认为，从长远看社会组织及其所代表的社会公众才是环境公益诉讼的主力军，应当防范检察机关过度干涉社会公众的诉权。反观当前公益诉讼的制度设计，对社会组织有效提起诉讼则是不利的。根据民政部民间组织管理局统计，我国生态环保类社会组织约7000个，但符合《环境保护法》和有关司法解释规定的具有环境公益诉讼原告资格的社会组织仅为700家。这700多家社会组织中近50%是官方社团与行业协会，提起诉讼的潜在制约因素较多。其他的“草根”民间社会组织，受专业能力、人员资金所限，在缺乏外在支持的情况下提起诉讼的意愿不足。从全国情况看，2013年至2019年第一季度，全部环保组织中仅有13家提起过环境公益诉讼，且主要集中在中华环保联合会、绿发会等有限的几家。由此可见，若不能有效降低现行公益诉讼的潜在门槛，激发广大环保社会组织的诉讼动力，更大范围的环境公益诉讼将难以得到实质性推进。

　　（二）环境公益诉讼运行存在的问题

　　1.环境公益诉讼运行不协调。环境公益诉讼与私益诉讼在制度目标与具体设计上存在明显差异，集中表现在对司法被动性的改造上。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）第9条扩大了法院的“释明权”；第14条、第25条强调了法院在采集证据、环境鉴定、赔偿调解上的主动性。这种创造性的诉讼制度构造，因特殊经济社会结构的制约，在实践中发挥的效果并不理想，一定程度上还存在限制当事人程序选择权的可能。当前，法院工作开展赖以存在的基础，如人、财、物仍然受制于地方，使得地方法院涉环境类的司法裁判往往受制于地方经济发展的需要，环境公益诉讼司法权的扩张有时不仅不会为原告起诉提供便利，反而会成为地方干预的合法化“挡箭牌”。有研究曾对地方政府的影响性因素进行过专门分析，认为如果提起的环境公益诉讼被告为中小企业或落后产能企业，环保组织会得到政府支持，如果涉及地方财政的支柱产业，则会失去政府的扶持难以开展诉讼活动。在多主体提起诉讼的关系处理上，检察机关提起诉讼存在案源内部构成上的问题，与检察机关其他诉讼解决途径以及与社会组织提起的诉讼如何分工协调之间存在关系的不明确。突出表现在检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼占比过高，其中有一部分可以通过普通刑事附带民事诉讼程序解决的却占用了公益诉讼的资源，也造成了对社会组织提起诉讼途径的挤占。环境公益诉讼运行中存在的问题不仅会造成司法资源的重复浪费，更会打击原告的胜诉信心，影响其诉讼行为。

　　2.环境公益诉讼审理机制无序。环境公益诉讼具有很强的专业性，不仅需要专门审判组织的建立，更需要专业的审判机制保障。当前，环境公益诉讼运行机制还不成熟，各地实践做法不统一，随意性强，导致原告在诉讼行为选择上无所适从。比如在审判机制运行上，有“二合一”、“三合一”乃至“审执合一”等多种模式，诉讼请求实现的方式和程度存在差异，给当事人带来不必要的负担；级别管辖上，有法律规定的“中院一审”与通过指定管辖变相“基层一审”之分，使提升审级削弱地方干预的规则设计受损；受案范围上，环境公益的认定存在模糊地带，公、私益诉讼的案件边界不清晰，各地法院的表述和处理方式也不尽相同，制约了公益诉讼的有效提起；多主体协作上，也存在操作层面的随意性，比如在山东济南章丘区违法处置危险废物案件中，在先的社会组织提起的民事公益诉讼因后续生态环境损害赔偿诉讼的介入被“冻结”，直接影响了社会组织的积极性。上述审理机制的混乱，导致具有相同诉讼资格的原告在不同法院的类似公益诉讼案件中，面临截然不同的处理结果。环境司法实践运作的无序，不利于实现环境公益诉讼审判管理机制的深层次统一，有损环境司法的公信力，也减损了原告的诉讼预期。

二、社会组织诉讼动力不足的制度成因

　　社会组织提起诉讼的动力不足，有其复杂的制度性成因。环境公益诉讼中主体关系和激励机制具有特殊结构，集中体现在权利与义务在诉讼集体内的复杂关系以及诉讼成本与收益的不平衡。结果就是公益组织提起环境公益诉讼的诉讼成本风险无法得以有效控制，阻却了诉讼的提起。

　　1.私益诉讼导向的诉讼费规则存在局限性。2006年出台的《诉讼费用交纳办法》是当前民事、行政诉讼费缴纳的主要制度依据。该办法有三个特点：一是诉讼费限于案件受理、申请等裁判费用，排除了当事人自行承担的律师、鉴定、差旅等费用；二是依据案件性质分类收取费用，非财产性案件按件收费，财产性案件依标的额按递减原则收费，混合型案件分别交纳相应部分；三是遵循案前预交规则，诉讼费用由原告等先行交纳，逾期不交则按撤诉处理。实践中，鉴定、公告、评估等费用也是由申请方先行垫付，律师费无论胜诉与否一般由聘请的当事人负担。

　　上述以私益诉讼为蓝本的诉讼规则，与环境公益诉讼机制并不匹配，很大程度上限制了原告诉讼的提起。首先，高额的案件受理费不利于原告积极提起诉讼。环境污染损害面积大、范围广、赔偿数额高，若按比例分段累计交纳，则案件受理费数额原告难以承受；其次，环境公益诉讼专业性强，当事人在聘请律师、委托鉴定等方面的支出较高，这些费用一旦不能通过胜诉得到补偿，维权积极性会大大降低；最后，《诉讼费用交纳办法》采诉讼保守主义，制度中缺乏奖励与补偿机制。在没有充分激励的条件下，极易产生原告怠于起诉的现象。在2011年云南铬渣污染事件中，正是因生态环境损害鉴定费用过高的问题，使已经迈出“草根环境公益诉讼”第一步的“自然之友”不得不选择了放弃。

　　2.环境司法鉴定成本负担过重。目前，环境司法鉴定的机制比较滞后，存在周期长、收费高及鉴定结论采信率低等问题。一方面，环境污染涉及面广，鉴定结论的影响因素多，加之污染物质鉴别、污染成因分析、损失量化评估等指标尚不统一，导致环境司法鉴定困难、周期拉长，变相延长了案件的审理期限，增加了原告的经济负担。环境公益诉讼实践中，鉴定结论采信率低，经常导致重复鉴定，造成最佳鉴定时机的延误。作为鉴定对象的污染物化学成分与形态发生变化后，鉴定结论的可信度便会大打折扣。由于我国环境司法鉴定种类多、技术标准不规范、鉴定机构管理分散，法院对鉴定结论的一次性采信率低，确认某项事实往往需要多重鉴定。这对需要付出大量成本却难以得到确定性结论的社会组织而言，会极大消解其诉讼意愿。另一方面，环境司法鉴定流程繁琐，鉴定收费因无国家标准普遍存在虚高的问题。司法实践中，某些环境公益诉讼案件因鉴定环节叠加使得评估鉴定费用甚至高于当事人主张的标的数额，不少当事人在维权诉讼中踌躇不前，甚至主动放弃诉讼。

　　3.环境公益起诉制度设计偏失。《环境保护法》对原告资格的限定范围较窄，仅为地市级以上社会组织，作为起诉“兜底”力量的检察院也仅是“可以”选择向人民法院提起民事公益诉讼，使得围绕公益诉讼提起主体的制度设计不够严密。面对突发且范围较小的公共环境损害事件，社会组织的诉讼捕捉能力有限，往往贻误最佳提出时机。司法实践中，因社会组织限定严苛造成有限的社会组织提起诉讼呈现“倒三角结构”。大量的环境公益诉讼案件经检察院公告后，并无社会组织回应。实际进入诉讼环节的案件多是影响大、标的额大的环境公益诉讼案件，这就导致社会组织作用发挥遭到限缩。

　　同时，检察机关目前强势的诉讼行为对社会组织有序参与诉讼也造成不利的影响。长期任职于自然之友的葛枫认为，检察院目前仍缺乏支持环保组织做民事环境公益诉讼的动力，因为上级检察院对基层检察院经手的公益诉讼数量有一定指标要求。特别是对涉及地方保护的案件，往往出现“组织失语”，进而导致现行以专门社会组织起诉为主，检察院起诉为兜底的公益诉讼模式“双重失灵”。此外，立法者对社会组织提起公益诉讼的意愿有过分乐观之嫌。司法维权有亲历性特点，不直接遭受环境污染影响的主体，其起诉积极性相对较低，也难以精准代表遭受污染侵害的群体利益。与应当进行的动力补足性制度设计思路不同的是，《环境民事公益诉讼司法解释》第34条、《最高人民法院、民政部、环保部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第2条对公益诉讼的“公益性”要求十分看重，特别规定了对通过诉讼牟取经济利益的惩罚性措施。如此规定，进一步削弱了潜在社会组织的诉讼热情。

　　4.“理性经济人”对诉讼提起的阻碍。公共选择理论是解释公益诉讼原告诉讼心理的重要理论工具。依据公共选择理论的假设，原告是环境公益诉讼中的“理性人”，在诉讼中会进行成本与收益的衡量。依上述理论，当诉讼成本大于潜在收益时，往往导致原告在诉讼面前却步。环境公益是一种公共产品，带有显著的非排他性及共享性。公益诉讼中的原告要单独承担诸如诉讼费、鉴定费等诉讼成本，为己方之外的不特定利益主体买单。这种“专门利人基本不利己”的行为难以成为一种持续性的力量，促使更多的原告投身环境公益行动。虽然《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第15条进行了诉讼费用负担的导向性规定，但这样的规定未充分照顾到金钱之外成本的付出，难以从根本上消除社会组织的顾虑。从诉讼主体视角看，法律规定特定机关和社会组织提起诉讼，其作用在于补充行政力量维护公益，惩治环境违法行为。但是，从制度规定背后的实际操作主体看，这些机关或组织的决策者往往是少数领导人员，他们是相对独立的个体，从事的决策也会受到主、客观因素的制约。特别是在诉讼过程中，社会组织经常要面对因证据掌握高度不对称产生的举证难题，对于迫切需要的即时性证据和由行政机关掌握的证据，基于私益诉讼思维产生的保全程序赋予社会组织的权利单薄，不能满足公益诉讼的要求。在环境公益诉讼举证中经常用到的司法鉴定与专家意见出具中存在的问题也不少，鉴定费用高、周期长，第三方治理费用评估可信度低、专家意见的认定随意等均是诉讼中的难点，而这些方面还缺乏相对成熟的制度机制设计。此种情况下，当要提起或参与到一项环境公益诉讼中时，除经济利益的考量之外，还存在社会评价、政府考核等复杂因素的制约，不少社会组织基于功利的考虑选择放弃法律赋予其的诉讼职责，使得诉讼提起的不确定性增加。

三、对社会组织诉讼动力的综合激励理论分析

　　促进环境公益诉讼提起的关键在于有效激发原告的诉讼动力。勒温心理学中的动力模型科学阐释了主体行为做出的影响因素和选择路径，本质上是一种综合性的激励理论。借鉴该模型理论，对理解环境公益诉讼原告诉讼心理与诉讼行为具有启发意义，也能为环境公益诉讼的激励机制设计提供指引。

　　（一）勒温动力模型指向的综合激励理论

　　在国家治理体系和治理能力现代化背景下，多元主体参与公共事务是治理形式呈现出的重要特征。相较于承担法定职责的政府部门，社会组织参与公共事务具有动机复杂性、行为不确定性，亟需一定的规则和程序指引。将社会组织纳入治理主体范围，通过对治理主体结构关系的改进和有效的内部激励，有利于增强法定目标实现的内在动力，实现社会治理主体的多样性和有效性。在公益诉讼领域，对社会组织诉讼行为的引导，应充分关注到行为背后的复杂利益关系，通过对诉讼主体利益、动机的内在激励，达成诉讼制度设计的目的。对激励内容和激励机制的研究，德裔美国心理学家勒温曾提出了具有启示意义的行为动力模型。从动力学的角度看，我们不应在单个的孤立事物的性质中，而是在事物和它的环境之间的结构关系中，寻找事件的“原因”。为此，他提出了一个经典模型：B =f（PE）。其中，B表示行为，P表示个体，E表示环境，B代表的行为随P代表的个体及其E表示的环境的变化而变化，并受到函数f的影响，个体与特定环境及函数决定的结构关系解释了行为的做出。由此，理解勒温动力模型主要有两点：一是动力，即对行为主体目标导向和行为取向的内在指引或者内在“牵引力”，这是解释人类从事某项活动的重要内在依据；二是整体性，即对动力的理解应当是整体性的。整体性包括两个层面的内容，即动力内容多样性意义上的整体性和动力结果与动力过程相统一意义上的整体性。上述两者强调对主体行为的引导应当以动力为核心进行有效激励，有效性的前提则是采取综合性的激励方式和手段。

　　具体到法律制度设计中，B代表了个人行为的选择方向，P代表了法律行为做出的主体，E代表特定的环境激励内容，f代表激励的方式方法。在这个公式中，P是作出各项制度设计所围绕的主体，B是代表想要主体P在一系列激励制度设计下所要达到的最终结果，若想P沿着规划的方向获得B结果，必须考量其他两个因素，即E和f。换言之，激励功能的发挥既会受到E所代表的激励内容影响，同时也会被f所代表的激励方式制约。激励内容是从静态意义上对目标主体行为的推动，方式是配备相应的权利和义务；激励方式则是着眼于对目标行为的达成，为立法规定的权利义务提供实现的方式。特别是涉及公共利益的事项，如欲通过个体行为予以达成，仅仅规定文本上的权利是不够的，还需要提供相应的实现方式加以保障，比如权利行使的条件支持、权利遭受侵害的有效救济。通过激励内容与激励方式的配套设计，对期望的诉讼行为予以强化使之成为一种稳定的状态，就能形成一种持续性的激励机制，真正把字面上的要求变为实践中的行为。

　　（二）综合激励理论的价值与启示

　　综合激励理论着眼于对行为动力和行为决策的分析，特别关注行为作出的现实条件，能为社会组织提起环境公益诉讼行为提供有说服力的解释，进而为更好地激发社会组织诉讼动力提供可资借鉴的理论工具。第一，综合激励理论深入社会组织的诉讼行为内部，有助于发现影响社会组织行为决策的深层次原因。任何诉讼的提起均有主体的特殊需求，尤其是在公益共享负担自负的公益诉讼中，要特别关注社会组织诉讼负担减轻的需求、资金支持的需求以及社会支援的需求。对社会组织而言，其行为决策的实际主体为组织背后的个体，该个体为受组织委托进行实际决策的主体，因此还要注意协调社会组织及行为决策受委托人之间的关系，避免对个体激励不足产生的导向不力的问题。同时，激励还应具有针对性和有效性。无效的激励制度设计再精美，也难以发挥预期作用。比如对资金来源相对充裕的社会组织，形象的树立和荣誉的授予是激励关注的焦点；而对于资金来源难以保证的社会组织，则首要的问题是解决其资金的难题。第二，综合激励理论关注激励结构的关联性，实现的是激励因素合理搭配形成的体系效应。综合激励理论中行为的作出受制于各种因素形成的函数关系的影响，改变其中任何一个因素，都会形成不同的关系场域，导致不同的行为结果。以不同主体提起的诉讼关系为例，相较于社会组织，检察机关具有诉讼提起的强势力量，在各种考核的压力下，部分检察机关提起诉讼呈现过度“侵略”的性质，比如提起刑事附带民事公益诉讼挤占了社会组织对环境民事公益诉讼的提起。原因是检察机关履行公告程序存在随意性，缺少公告告知的社会组织难以获得实际的诉讼参与机会。由此，仅仅赋予或者放宽社会组织的诉讼资格还远远不够，还应当给予其相应的知情权和参与权的保障。缺少了这样的保障手段，会直接影响到其他激励内容作用的发挥。第三，综合激励理论注重激励方式的支撑作用，能为主体提供明确的行为指引。实践中，激励作用不彰的原因往往都是缺乏激励方式这一操作机制层面的制度设计。激励方式既是函数中的关键变量，也是激励目标实现赖以存在的手段。比如在环境公益诉讼中，公益律师的参与是增强原告诉讼能力的重要举措。为发挥公益律师的作用，仅仅规定公益律师参与是不够的，还要提供激发公益律师参与的实现方式，比如实现公益律师参与的常态化制度安排、给予公益律师以一定的荣誉称号。

　　当然，综合激励理论也有其作用发挥的局限性。主要是激励不当可能产生的唯利是图，比如某些社会组织以提起公益诉讼作为要挟企业获取不当利益的手段。同时，社会组织自身的能力建设也非激励所能单独解决，这也关系到诉讼行为的有效做出。

　　（三）社会组织诉讼动力激发的考量因素

　　将勒温动力模型指向的综合激励理论引入环境公益诉讼制度设计中，要系统梳理制约原告诉讼提起的因素，通过诉讼综合激励机制的构建予以纾解。第一，从制约原告提起诉讼的因素多样性入手研究综合激励的内容，对主要激励内容以及多种因素相互作用所产生的效果进行制度因应，避免制度设计流于表面。如果深入到制度实践层面，现行规定中的诉讼成本分担机制虽可在一定程度上减轻原告的诉讼负担，但对原告起诉产生的间接成本如时间消耗、机会成本等，立法者反而用“不得利用诉讼牟利”的规定加以苛责，这无疑给社会组织增添了无形的压力，需要制度的转型予以积极回应。第二，关注实现有效激励的社会基础。在我国，长期的管制思维模式形成了政府包揽一切的格局，自下而上的社会自生秩序欠缺，“大政府、小社会”导致公众的环保意识滞后，公益性社会组织发展严重不足。生长于此的环境公益诉讼在调动社会力量参与方面面临更多的难题，必须采取更加有力的激励措施，进一步彰显对社会力量参与环保事务的支持，立法上则应当有精细可操作性的制度设计。第三，注重激励机制设计的协同效应。比如在长期困扰原告的诉讼费用问题上，就要设计一套符合公益诉讼特点，能减轻原告负担的诉讼费交纳办法。同时，还要考虑到与此紧密相关的公益诉讼证据制度，避免因证据规则不科学导致诉讼费用不当转移，使得诉讼费交纳办法的规定目的落空。第四，充实激励方式，为原告提起诉讼提供便利的实现方式和程序指引。通过对现行《环境保护法》及相关司法解释的考察可发现，环境公益诉讼中原告的主体激励多规定有激励内容而缺乏具体激励方式，导致权利实现的支撑性制度措施缺乏。惯常表述为“符合XX条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”，但就如何促使社会组织提起的制度规定，其数量和质量则明显不足，部分规定还多有“变相限制”或者“不平等对待”之意味，很大程度上抵消了对社会组织提起诉讼的激励。由此，应当重点强化激励方式的制度设计，以顺利达成促进社会组织积极提起诉讼的行为抉择。

四、环境公益诉讼提起的综合激励机制重构

　　针对社会组织诉讼动力不足的制度成因，应从三个方面对社会组织诉讼行为进行综合激励：一是从影响社会组织提起诉讼的成本和激励角度进行机制优化，重点解决的是社会组织诉讼费用负担过重和缺乏诉讼奖励的问题；二是从制约社会组织诉讼参与效果的角度进行机制完善，重点解决的是举证受限造成的诉讼支持困难和成本不当转移问题；三是从检察机关与社会组织的诉讼提起关系角度顺畅机制衔接，重点解决的是对社会组织参与诉讼制度空间的拓展。上述三个方面的问题是当前制约社会组织诉讼提起的关键制约因素，同时彼此之间存在密切的联系，一个问题的顺利解决往往依赖于另一问题的有效化解。由此，从制度机制层面对上述三个方面问题予以回应，能够发挥联动效应，形成对社会组织激励的闭环，有利于增强激励机制的效果。

　　（一）重构诉讼成本分担与奖励机制

　　1.创新环境公益诉讼费用分配机制。以美国为例，基于公益性与非财产性的特点，环境公益诉讼仅按件收取低廉的案件费用，既体现国家对环保的重视与支持，也激发社会主体的维权积极性。考虑到现实情况，可按案件的影响与受诉法院的级别，在财政可承受范围内，象征性收取固定费用，减轻原告的诉累。在常州毒地案中，法官通过对诉讼费用计取办法的灵活解释，为环境公益诉讼按件收取提供了可行路径，进行了有益探索。但是，对于实践中存在的污染主体修复治理不能转化为承担恢复费用的情形，根据现行规定按件计取收费则并无操作空间。因此，作为一种普遍性的计费规则，应当对公益诉讼按件收取作出明确规定，以扫除案件受理费用对诉讼提起的障碍。

　　在诉讼费分担方面，原告胜诉时，被告对加害行为所衍生出的诉讼费用理应买单，败诉方依《诉讼费用交纳办法》负担并无异议；原告败诉时，基于利益归属和成本收益均衡考量，当事人诉讼费用宜由国家、社会共同分担。对于因诉讼产生的律师费，则应当作为特定费用在原、被告之间进行“单向移转”。详言之，环境公益诉讼中，原告系维护社会公益，被告则仅限于对自身利益的考量，故败诉被告应承担原告的律师费。这一点在美国也经历了一个发展的过程。起初，美国诉讼制度规定律师费不计入诉讼费用，而是由诉讼当事人各自承担，后来出台的《1970年清洁空气法》引入了律师费“败诉方负担”规则。对于被告胜诉的情形，由被告自行负担律师费，原告律师费用则可以通过公益基金或公益律师等途径解决。对于鉴定申请等费用，因《诉讼费用交纳办法》规定的起诉强制预交制度会对原告诉权形成潜在限制，不利于诉讼额度大或鉴定费用高的案件顺利进入公益诉讼程序。故宜采案后交纳制，对此类费用待诉讼完结后，视裁判结果由被告或诉讼援助基金承担。实际上，这一点在新近出台的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》第11条以及司法部《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》第3项中均有所体现。但遗憾的是，这些规定针对的仅是检察机关提起环境公益诉讼的情形，且属协商性条款，对于其他社会组织提起的情况则难以适用。同时，建议对《诉讼费用交纳办法》第44条第2款“诉讼费用的免交只适用于自然人”的规则进行改造，将环境公益诉讼中最常见的社会组织纳入免交诉讼费的主体范围，以此减轻社会组织的诉讼负担。

　　2.完善环境公益诉讼奖励机制。公益律师参与是增强原告诉讼能力的核心举措。从当前的情况看，公益诉讼已经推动了专业环境律师队伍的不断壮大并发挥了至关重要的作用，着手建立有效的公益律师激励机制成为必然选择。可以考虑制定《公益律师奖励办法》，对投身于旨在实现公共利益，追求社会与法治变革的公益律师群体以一定的物质和精神激励。奖励的资金来源可先从对被告的经济制裁中提取，不足部分由环境公益诉讼基金支付。为充分发挥公益律师作用，可以将目前实践中存在的公益律师志愿参与做法纳入对律师的考核评价，提升律师参与的动力。同时，应以制度化的激励为契机，建立环境公益律所（师）名录，实行重大环境公益诉讼案件律师代理制度，逐渐形成公益律师引导原告参与诉讼的常态化机制。

　　为保护原告的公益热心，激发原告的公益热情，还应给予其一定的经济奖励，一则弥补其在诉讼中的经济损失与时间、精力损耗；二则可起到示范带动作用，鼓励社会公众积极参与到环境公益诉讼中来。早在古罗马法的《市民法》中就有规定，公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，起诉者可以得到一定的奖金；市民提起公益诉讼成功的，则罚金归起诉者所有。作为环境公益诉讼的现代制度范本，美国进行了较为精细的原告激励制度设计。在《防止欺诈请求法》中建立了“告发人”诉讼制度，后该制度被广泛适用于美国的环境纠纷领域，与环境公民诉讼相辅相成，起到了很好的效果。该制度规定对掌握环境违法行为的公民，在环境损害事实发生后，得以单独或与环保部门联合方式向法院起诉，法院对被告科以民事罚金和损害赔偿金，民事罚金归属“告发人”，损害赔偿金的部分金额也会奖励给告发人。我国环境公益诉讼可以借鉴“告发人”制度蕴含的利益激励思路，规定对被告处以惩罚性罚金，并按照一定比例奖励给社会组织。

　　（二）优化诉讼参与的配套规则设计

　　1.完善诉讼保全的特殊规则。环境污染具有不可逆性，案件证据的收集、固定时效性强，应赋予原告在环境公益诉讼中特有的保全执行权。对此，可在申请人或原告提出保全后，法院认为有必要时，依职权裁定被申请人或被告立即停止或作出某个涉环境诉讼的行为，不能拖延到裁判生效后才强制执行。保全费用可视具体情况嗣后交纳或予以缓、减、免。为实现保全方与相对方的利益平衡，宜对保全的决定进行严格认定。只有存在经专业判断无误的污染情势后才能启动应急诉讼处置权，程序启动采“双保险”模式，申请的紧急处置权需经合议庭讨论多数决定，同时设置相对方的程序变更权与撤销权，优先进行审理，减少启动错误造成的物质损失与社会影响。

　　在保全措施方面，司法实践中，环境公益诉讼保全多为行为保全，以环境禁止令的形式出现，这也是法官能动处理案件的适当手段。但对财产保全措施运用不多，命令型行为保全措施运用更少，一般仅限于对环保部门申请的非诉执行，即裁定准许的同时发布禁止令并实施强制措施。为解决原告的证据保全难题，可参照部分法院实行的“二次合议制”，即第一次合议确定证据保全的具体实施方案，如证据的种类、范围、时间；第二次合议是在保全完成后，对被申请人是否构成环境违法初步定性，并作出相应的民事裁定。鉴于公益诉讼实践中原告申请特定文书屡遭碰壁的困境，可以借鉴大陆法系国家“文书提出命令”制度。对环境公益诉讼原告而言，其能够请求法院向持有文书的另一方当事人或诉讼外第三人发出提交文书的命令，如果审查后认定特定文书为被请求人持有，则由法院强制要求被请求人提供，拒不提供的应当承担相应的法律责任。

　　2.优化公益诉讼的证据认定规则。在环境公益诉讼实践中，环境损害司法鉴定是证据认定最为常见的环节。完善国家的环境损害司法鉴定体系，可以司法鉴定机构标准化建设为契机，促进相关机构的“转型升级”。在环境损害司法鉴定执业分类基础上，尽快出台带有操作规程性质的环境损害司法鉴定办法，以提升此类鉴定的标准化。操作流程上，可以由两高提出建议，环保部门牵头卫生、林业等部门协调制定环境鉴定技术管理规范，克服环境鉴定管理分散的弊端。为应对鉴定不断细分造成的专业缺口，在专门司法鉴定机构缺位时，可由行政机关主管的技术机构在委托情况下进行鉴定。

　　审判实践中，鉴定意见的采纳一般由法官自由裁量，鉴定人出庭说明鉴定情况没有形成惯例，一旦出现问题追责比较困难。为稳妥起见，《环境公益诉讼解释》通过“可以”等术语，将鉴定意见的法律效力虚置。为解决这一问题，宜建立公益诉讼鉴定人目录制度，鉴定人被遴选出来后负责对原告要求的特定鉴定项目向法院提出鉴定意见，法院应当依据程序进行认定。认定过程中，适用基于环境公益诉讼特点设置的特殊诉讼规则，除损害后果与因果关系的初步证明外，原告提出的鉴定意见则须达到高度盖然性的一般民事证明标准。对因果关系证明标准的认定采取类型化判定规则，如大规模人群健康受损可借鉴“疫学因果关系”理论，普通人身、财产损害可采“间接反证理论”等。

　　（三）拓展社会组织参与诉讼的制度空间

　　1.实现社会组织与公民参与的高效结合。公众是“生态红利”的直接受益者，对环境保护意愿最强烈。虽然《环境保护法》基于滥诉之忧，将公民个人排除在适格原告主体之外，但实务中公众的间接参与情况并不鲜见。在“2016年十大公益诉讼”之一的中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉北京市朝阳区刘诗昆万象新天幼儿园的全国首例校园环境民事公益诉讼案中，幼儿家长的强烈呼吁直接推动了通过诉讼途径保护环境公益。对此，应从制度设计上进一步激发公众的公益热忱，将公众参与的优势与社会组织诉讼提起结合起来，可以考虑在立法上赋予公民在环境评价、污染调查、执法监督、生态修复等各个流程节点的参与权利，通过规范吸纳公民的具体利益诉求，实现推动公益诉讼及时启动和有效落实的效果。实践中，对于公民提起私益诉讼涉及环境公益保护的，可以视公民前期掌握的证据情况，由法院通过公告等形式告知潜在的社会组织，由社会组织决定是否提起环境公益诉讼。对社会组织提起公益诉讼的，可以由掌握事实情况或证据材料的公民加入，以补足距信息源较远的社会组织的诉讼能力。

　　2.规范检察机关提起环境行政公益诉讼的事由。“环境行政公益诉讼无论在理论还是实践中都应是检察机关发挥其各项职能的重心”。环境行政公益诉讼的提起事由规定笼统，从严掌握的实践做法限制了检察机关提起诉讼的范围，一定程度上也产生了向环境民事公益诉讼逃逸的现象，压缩了社会组织发挥作用的制度空间。在现有法律规定的基础上，建议进一步明确细化以下几种提起行政公益诉讼的情形：一是在行政机关是否履行法定环保职责审查标准上，当行政机关虽作出足以保护环境公共利益的行政行为，但未向人民法院申请对污染者的不履行要求非诉执行时，为保护仍处于受侵害状态的环境公共利益，检察机关有权提起环境行政公益诉讼。二是行政机关在诉前程序中虽然作出维护环境公益的行政行为，但该行为不足以实现对环境公益的保护时，检察机关有权提起环境行政公益诉讼。对此，有学者提出应当以“实质合法性”作为审查起诉的标准，以此拓展传统严格法定限制下的“依法履行职权”判定之不足，同时还能收到“在中国特有的组织激励结构下衍生出的政策聚焦功能”。由此，建议拓展《行政诉讼法》第25条第4款规定的诉讼启动条件规定，实现由“不依法履职”到“不足以实现”的内在转变，改变制度规定的语义侧重，以涵盖更多的公益保护内容，增强诉讼启动的针对性。

　　3.丰富支持环境公益起诉的制度内容。为弥补原告在个案中的信息、地位弱势，应当丰富和完善支持起诉制度的内容。一是在裁判文书中将支持起诉人按“诉讼参加人”在原告之后列明，称谓以“支持起诉人”为宜，借此强化其法律地位，实现“名正则言顺”，深化参与的效果。二是对支持起诉人主体规定进行完善。鉴于环保监督行政机关的特殊地位，应建立重大环境公益诉讼案件环保行政机关常态化支持起诉制度，细化行政机关支持起诉的职责。同时，强化检察机关等的参与支持起诉地位，对支持起诉人主体数量不作特别限制，形成支持起诉主体与社会组织的诉讼协同效应。实践中，除检察机关等法定支持起诉主体外，还存在部分社会组织以及研究机构等作为支持起诉的案例，并且取得了积极的效果，制度设计时应当进行有效吸纳。比如在自然之友诉国网甘肃省电力公司弃风弃光环境民事公益诉讼案中，中国政法大学环境资源法研究和服务中心就作为支持起诉单位向甘肃省高级人民法院提起上诉，并获得了撤销原审法院驳回起诉裁定、指令甘肃矿区人民法院审理的裁定。三是丰富支持起诉的方式，除提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证支持起诉外，还可提供诸如协助委托司法鉴定、协调达成和解协议、共同监督修复资金使用等支持举措，避免因规定模糊导致实践操作不统一的问题。对于检察机关公告后社会组织参与的情况，基于前期检察机关掌握证据更多、情况更熟悉的现实，检察机关可以积极支持社会组织参与诉讼，法院也可以释明提示社会组织向检察机关请求支持。若社会组织符合法定起诉主体条件，应当允许其作为公益诉讼共同原告参加诉讼。检察机关此时可以申请撤诉，转为支持该社会组织起诉。

结语

　　从环境公益诉讼实践角度看，操作层面的诉讼规则体系还不健全，尚未充分关注到社会组织的诉讼动力问题，进而制约了公益诉讼制度功能的发挥。在诸多的制度性影响因素方面，利益分析方法的缺失和随之而来的激励作用不彰是关键掣肘。未来，应当以行为动力指向的综合激励理论为指引，构建综合性激励手段为特点的规则体系，如此方能最大限度消解环境公益诉讼原告的起诉倦怠，激发其公益热情，实现环境公益诉讼的“入口”驱动。本文的重点聚焦于对公益组织内在动力激发的机制研究和设计，这一点对整体性环境公益诉讼制度构造都将产生“牵动”的效应。至于影响社会组织诉讼能力和诉讼行为的其他因素，比如社会组织的自身建设问题，则不属本文研究的范畴。况且，相信随着国家政策的支持和参与公益事务的增多，社会组织将更有底气参与到公益诉讼的过程中来，但当前应当首要解决的仍然是给予其足够的信任和激励，更好地发挥其作用，以逐渐形成一种广泛有序参与的局面。

END

作者：黄锡生（1964-），男，江西石城人，重庆大学法学院教授、博士生导师，研究方向：环境法学。余晓龙（1987-），男，山东日照人，重庆大学法学院博士研究生，研究方向：环境法学、司法制度。

来源：《法学论坛》2021年第1期“学术视点”栏目

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