江必新 黄明慧 | 贯彻习近平法治思想 建设高质量的制度体系
摘要：习近平法治思想对新发展阶段全面依法治国作了重大部署，强调提高国家制度竞争力，以“中国之制”支撑“中国之治”。高质量制度体系是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要举措；是遵循制度建设规律、持续保持制度显著优势的必然要求；是满足人民新时代需求、全面实现国家治理现代化的可靠路径；是凝聚改革发展共识、稳步推进现代化强国建设进程的坚强保障。应当准确界定高质量制度体系的内涵、确定其实质与形式评价标准，并在中国特色制度逻辑框架内，提出建设高质量制度体系的具体构想：坚持党的集中统一领导与尊重人民群众的首创精神的统一；坚持问题导向、目标导向和结果导向的统一；尊重制度建设的规律性与民主性的统一；坚持类型化与协调性的辩证统一；坚持制度的评估机制与自我调节机制的统一；坚持制度的稳定性与创新性的统一。
关键词：制度体系；高质量；制度竞争力；国家治理；习近平法治思想
目次引言一、建设高质量制度体系的重要性与必要性二、高质量制度体系的内涵与评价标准三、高质量制度体系的构建路径余论
引言
2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议，正式提出了习近平法治思想，并将习近平法治思想确立为全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平法治思想在新时代治国理政的伟大实践中应运而生，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化进程中凝练升华，是内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备的科学理论体系。习近平法治思想的基本精神及核心要义主要体现为“十一个坚持”，其对全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等问题作了精辟论述，是指导新时代全面依法治国的纲领性文献。其中，习近平总书记提出的一个重大工作布局是，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，强调用“中国之制”支撑“中国之治”，要筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。
国家治理体系和治理能力是一个国家的制度及其执行能力的集中体现。经国序民，正其制度。“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”中共十八大以来，习近平总书记就制度问题作出的一系列重要论述和重大部署，有效推动了中国特色社会主义制度的不断完善，以及国家治理体系和治理能力现代化的明显提高。其中，在省部级主要领导干部学习贯彻中共十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上，习近平总书记从“形成更加成熟更加定型的制度”上提出的“两个半程”观点，即前半程我们已经建立了社会主义基本制度，后半程的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，形成一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，指示了从“建立制度”到“构建制度体系”的任务转换。中共十九届四中全会研究了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大课题，科学概括了中国13个方面的制度显著优势，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，并作出了工作部署，这实质上是对国家制度体系建设的整体谋划与系统布局。
当前，我们站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，即将进入新发展阶段——全面建设社会主义现代化国家向第二个百年奋斗目标进军的阶段。在新时代新发展阶段，“高质量发展”取代“高速增长”成为时代的主旋律，改革发展稳定的任务更为繁重，矛盾风险更难预测、化解与应对，外部环境更趋复杂，人民群众的要求与期待更高，国家治理也将面临更多新任务新挑战，这必然对国家制度体系有了更高的要求。中共十九届四中全会提出的制度建设的总体目标是，到2035年“各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，到新中国成立一百年时“全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”
因此，我们应当比以往任何时期都要注重“制度的质量与品质”，要建设“高质量的制度体系”，提高制度自身竞争力，让中国特色制度优势更为明显，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障。“制度竞争力是建立在制度质量的基础上，建立在制度服务于提升国家生产力能力的基础上，是制度本身的品质以及制度增强生产要素满足人类需要效能的能力。”本文将围绕三个问题展开论述：一是为什么要强调“高质量”的制度体系建设；二是何为高质量的制度体系、其评价标准是什么；三是如何建设高质量的制度体系。
一、建设高质量制度体系的重要性与必要性
在新发展阶段提出“建设高质量制度体系”意义重大，是坚持和完善中国特色社会主义制度的必然要求和重要举措，是实现国家治理现代化的重要路径和坚强保障。
（一）建设高质量的制度体系是遵循制度建设规律、持续保持制度显著优势的必然要求
根据马克思、恩格斯的相关论述，规律是事物的固有矛盾所导致的必然发展趋势，不是既成的、直接的现实，也不是实体性的存在，不直接呈现在人们的面前，人们需要通过对大量偶然现象的长期的艰苦探索和研究才能在思维中近似正确地把握它。习近平总书记多次强调要深刻认识共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，在认识规律、把握规律、运用规律的基础上推动党和人民的事业健康发展。“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的提出，表明我们党对三大规律的认识和把握达到了前所未有的新高度。
制度建设是人的一种社会性实践活动，有实践活动的一般规律，也有自身发生、演变、发展的特殊规律。从人类社会发展历程来看，制度建设至少呈现以下规律性：制度建设与社会发展程度相适应，制度建设与生产力发展、文化理念、人的发展等社会其他方面建设相协调，各种具体制度相协调并在不同时期分重点推进，制度建设各环节依序衔接等。同时，制度建设总的趋势是由低级向高级、由落后向先进发展的。建设“高质量”的制度体系，符合我国制度建设的发展趋势，是对新时代社会发展内发产生的制度需求的回应，是依循制度建设的客观规律所作的预见。当前，我们党带领人民经过长期不懈的探索实践，已经形成了包括根本制度、基本制度、重要制度在内的中国特色社会主义制度体系。习近平总书记深刻指出，中国特色社会主义国家制度和法律制度是人类制度文明史上的伟大创造，是被实践证明了的科学制度体系，具有显著优势，需要坚持好、实施好，也需要不断完善和发展。当今世界正经历百年未有之大变局，中国在前进道路上必然面临更多更大的挑战风险阻力矛盾，对制度的需求也就从“有制度”提升为“有好的制度”“有好用的制度”。因此，必须高度重视制度的“质”的问题，设定建设高质量制度体系的目标，在提升制度自身竞争力方面下更大功夫，确保制度的持续优势，给国家治理提供更为科学可行的制度方案。
（二）建设高质量的制度体系是满足人民新时代需求、全面实现国家治理现代化的可靠路径
我国是人民当家作主的中国特色社会主义国家，改革发展、国家治理、制度建设都应当以人民根本利益为依归，都要热切呼应人们对美好生活的需求，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。习近平总书记在中共十八届五中全会首次明确提出了“以人民为中心的发展思想”，之后在多个场合从各个角度作了不同侧重点的阐述。满足人民的需求，是习近平“以人民为中心发展思想”的目标。新时代，社会主要矛盾发生转化，人民需求变得更加多元复杂，不仅对物质文化生活有了更高需求，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的渴望和需求也日益增长，而这些需求的满足都与相关领域的制度供给能力密不可分。制度体系建构，应当基于人民的立场主动思考人民的现实制度需求，并予以有效回应。新时代人民需求的满足、权益的保护，必须有高质量的制度供给作为保障。
国家治理现代化离不开制度现代化的支撑和推进，制度应当顺应乃至引领整个国家和社会的现代化发展步伐。“制度决定一个国家走什么方向。”从中共十一届三中全会之后，我们逐步回归民主与法制建设的道路，不断强化制度与法律在国家治理中的地位。“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威……”走进新时代，改革发展的总目标已经提升为“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。可见，制度体系建设极端重要，只有建立了高质量的制度体系，才能有效统合各阶层人民的利益诉求、缓和改革带来的结构性压力、促进人和社会的全面发展；才能提高国家治理能力、才能充分发挥国家治理体系的效能，全面实现国家治理现代化。
（三）建设高质量的制度体系是凝聚改革发展共识、稳步推进现代化强国建设进程的坚强保障
建设社会主义现代化强国是中国共产党确立的伟大目标。站在历史新的更高起点上，中共十九大对实现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排，即到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。建设现代化强国是一项长期的、艰巨的、繁重的伟大事业，“是一场接力跑，我们要一棒接着一棒跑下去”。在向这一宏伟目标奋勇前进的道路上，我们必然会面临超乎寻常的艰难险阻、“风雨荆棘”，这就需要通过制度力量来尽可能地凝聚全社会的改革发展共识，形成一股强大的共同投身国家建设的行动力量。“制度事关根本，关乎长远”，制度是社会整合的基本路径，要以制度权威凝聚改革的共识和力量。从现代国家发展的内在规律看，制度构成了国家能力建设的基础性保障，制度质量是决定国家能力的关键变量。有学者提出，国家建设的根本就是国家制度体系的成长与成熟。
高质量制度体系除了具备制度的一般优势之外，还具有更优质的属性，比如它的价值定位以人民为中心，能满足新时代人民对民主、法治、公平、正义的需求；制度内容更加全面，更注重合目的性、合规律性、正当性、合法性、适度性、适配性、自洽性、衡平性；制度外在形式更加系统、科学、规范；制度设计更加富有层次、条块协调、可操作等等。高质量制度体系蕴含的这些元素与优势，使得其具备强大的内生动力与自我完善力，更能充分地释放制度的协同、整合、规范、引领、保障等功效；同时，也使其有条件、有能力克服制度体系可能存在的执行力不足的短板，拥有强大的制度执行力和解决实践问题能力，更能适应改革攻坚期和深水期提出的高标准要求，从而推动社会主义现代化强国的建成。在近期召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记多次强调了制度建设，包括“健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化”“健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展”“完善预防性法律制度”“健全社会公平正义法治保障制度”等等。这些明确指示了建设高质量制度体系的重点任务、方向与具体要求。
总之，高质量的制度体系，能以自身优异的制度品质树立革除弊端、促进发展的制度自信，能给新时代中国特色社会主义建设提供强有力的制度保障，是推进改革发展与实现国家治理现代化进程的护航利器。因此，我们应当认识到高质量制度体系建设的重要性和必要性，抓住制度建设最佳时机，提升制度竞争力，扩大制度优势，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。
二、高质量制度体系的内涵与评价标准
国家间的竞争实质上是制度的竞争，更明确地说，是制度质量的竞争。因此，有必要对高质量制度体系的含义、衡量制度质量高低的标准作深入探讨。
（一）制度、制度体系、高质量制度体系的基本内涵
“制度”从来就是历史的范畴，它是伴随着国家社会形态的演进，在各国统治阶级管控国家机关及其国民的各种活动进程中，逐步形成的历史产物。从政治实践的角度，一国统治阶级通过一系列制度的安排，把统治阶级的治国理念与人民的意志具体化为各种普适的、有约束力的规则，把国家机关的职权、职责以及各社会主体和公民的权利、义务在规则框架内进行合理配置，把一国发展进程中遇到的经济、政治、文化、社会、生态问题纳入规则体系进行消解、平衡，从而形成理性、有序、和谐的政治、经济、社会等等秩序，树立一国治理模式的权威和公信力。正是从这个角度，马克思主义者认为“不是国家制度创造了人民，而是人民创造了国家制度。”基于以上，“制度”可以理解为一国统治者，将其治国理念转化为旨在合理配置国家权力、责任以及各社会主体和公民权利、义务等资源的，化解一国发展所遇各类问题的，体现其国家性质和国家形式本质要求的，具有约束力的一系列规则总和。
“制度体系”，参照制度的含义，可以理解为在改革发展和国家治理过程中形成的一系列制度的总和。关于制度体系，中共十九届四中全会做了高度提炼：一是根据制度在国家治理中的地位与发挥的作用，分为根本制度、基本制度、重要制度。排在首位的是根本制度，它确认了国体与政体的本质要求，是对一国国家治理起到决定性作用的制度。根本制度常见于宪法文本，比如“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”“中华人民共和国的一切权力属于人民”，等。基本制度是根本制度的具体化，它包含具体适用于一国经济、政治、文化、社会、生态等领域的一系列制度。比如，经济发展领域的“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”；政治生活领域的“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持和完善民族区域自治制度，健全充满活力的基层群众自治制度”。重要制度则是针对改革发展实践和国家治理进程中遇到的重点、难点、关键点，而适时出台解决问题，并继续推进改革和国家治理的制度。重要制度体量可观，分布在根本制度和基本制度的序列中，起到补充、强化两者在改革发展和国家治理现代化进程中的综合效用。二是根据制度在国家治理中的职能分工，将中国特色社会主义制度体系分列为13种制度体系，即党的领导制度体系、人民当家作主制度体系等中共十九届四中全会报告归纳的13种制度。这一套制度体系已经融入社会主义国家机器，合力协同助推国家治理体系和治理能力现代化。
“高质量制度体系”是在40多年改革发展与国家治理实战经验的总体把握基础上，对制度体系建设提出的更高要求，是新时代全面推进深化改革与国家治理的顶层制度构想。“高质量”可以概括为一种主观与客观相结合的范畴。“质”是此事物区别于彼事物的特殊的内在的客观属性，并且在通常情况下，事物的“质”总是会发展到一定“量”的程度或状态。“质量”的高低往往来自人（即主体）对某事物具有的客观属性或发展状态所持有的主观态度，这种主观态度包括肯定的、否定的、不置可否的。在人对某事物的“质量”持有肯定的主观态度时，就认为该事物具有“高质量”；在人对某事物的“质量”给予否定评价的时候，就认为该事物“质量不高”；在人对某事物的“质量”的主观态度是不置可否的时候，就可能认为该事物“质量一般或质量平平”。
我们在理解“高质量”的时候，要牢牢把握人的主观评价与事物客观属性的统一。我们不能因为人对事物“质量”的主观态度很重要，就误以为“质量”的高低取决于人的主观评价。必须清醒地看到，人对“质量”或高或低的主观评价，也是一种建立在该事物的客观属性基础上的认识，并非纯粹主观的东西，即“高质量”具有明确的质的规定性和客观的评判标准。与此同时，这种针对事物“质量”或高或低的评价也不是个别人说了就算，“质量”的高低应当由一国多数人或多数人的代表，基于社会实践和国情的总结，对事物的客观属性或发展状态做出的评价。
由上，“高质量制度体系”可以提炼为，中国共产党领导和代表全国人民，在新时代将其治国理念转化为一系列系统完备、科学规范、运行有效的制度，从而有效解决改革发展与国家治理进程中遇到的各类问题，并充分体现人民当家作主地位，满足人民日益增长的美好生活需要，充分发挥中国特色社会主义制度优越性的、具有普遍约束力的规则总和。
（二）高质量制度体系的评价标准
高质量制度体系是一个主观评价与客观属性相结合的范畴，因而需要设定评价制度质量高低的具体标准，以此作为科学建构制度体系的“鲁班尺”。中共十八大以来，尤其是十九大、十九届四中全会，中共中央明确提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。为实现此目标，现从实质标准和形式标准两大方面来设想高质量制度体系的衡量标准。
1.高质量制度体系的实质标准。高质量制度体系的实质标准是隐略对形式要件的观察，侧重对制度实质追求的理性考量，包括合目的性、合规律性、合正义性、合法性、合乎理性、适配性、自洽性、衡平性等标准。
（1）合目的性标准。合目的性标准，是指制度体系建设应当合乎满足人民需求的终极目的。马克思指出：“在社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的”。这启发了关于人类行为目的性的思考。从人与社会的角度，合目的性是指人类改造世界、从事社会实践活动都要合乎终极目标和追求，而这个终极追求指向——人类的解放和全面的自由。合目的性主要关注动机和目的是否正当、是否合理的问题，是一个价值论的范畴。
制度体系构建，作为人类的一项实践活动（人的实践活动，实质上是由“目的”出发通过手段向结果运行，并将“目的”观念形态转化为合乎人民需要的现实存在的过程），当然也应当基于一定的目的，同时追求能实现一定的目的。我们建构高质量制度体系是为了实现中华民族伟大复兴、建设社会主义现代化强国，是为了满足人民群众的需求、实现国家的长治久安等等，其根本价值旨归是满足人民的需求，实现人的自由和全面发展。如果脱离这些目标，制度将会失去存在的价值和意义。
国家制度体系中的骨干工程是法治体系。“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。要坚持全面依法治国，夯实中国之治的制度根基。”习总书记法治思想中，体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉的价值追求清晰可见。习近平总书记指出，推进全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益。并强调在制定法律制度时，要坚持以人民为中心，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”要积极回应人民群众新要求新期待，注重针对人民群众反映强烈的突出问题，聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，健全满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，确保法律及其实施过程充分体现人民意志。
总之，高质量制度体系应当合乎合目的性标准，坚持以满足人民需求为出发点，以人民根本利益为价值取向。此外，合目的性标准要避免滑向“唯目的论”，不能一味地为了追求既定目标的实现，不顾制度建设成本，甚至不去考虑制度可能会带来的其他不利后果，而轻率地采取极端方式或手段；这种情形下，非但不能提升制度质量，还极有可能破坏原有制度的稳定性，引起社会秩序的动荡。因此，制度体系建设应当妥当处理“目的、手段、结果”三者的关系，通盘谋篇、谨慎落子。
（2）合规律性标准。我国的制度体系，特别是法律规范体系的建构，与英美法系的“强调制度以累进的方式在不断试错中进化而来”的“进化理性”不同，其更倾向于“建构理性”，即更注重通过人的理性来对社会制度予以设计把控。建构理性主义认为，人类可以基于其理性对社会制度进行预先规划、设计与改造的，并尽可能地抑制甚至铲除非理性现象。这种理念之下，制度建构者必然承担更多期许与责任，比如，最终制定出来的制度应当具备科学性、有效性、完整性等特性。我国《立法法》规定的科学立法原则正是这一理念的体现。
科学立法的义涵包括，一是立法过程的科学性，要求应当准确认知并把握立法所处的社会环境本身及运作规律，以及所调整的社会关系本身及运作规律；二是方式的科学性，是否采取了最佳的手段去最大程度地实现立法目的。可见，科学立法是高质量制度体系的实现路径，合乎客观规律性是科学立法的应有之义。合规律性强调客观方面，虽关注方式或手段能否推动立法目的的最大化实现，但不对制度目的的正当性作主观价值判断，它属于理性认知的范畴。
具体而言，制度体系建设的合规律性至少包括三个层面：一是要符合社会整体发展的基本规律。从社会整体来说，人类社会发展有它的规律性。马克思、恩格斯通过辨证唯物主义、历史唯物主义的方法揭示了社会发展的一般规律，比如经济基础决定上层建筑、对立统一规律、否定之否定的规律等等，这些规律是具有真理性的。二是要遵循每一个社会关系发展变化的特殊规律。制度具有规范属性，面向一定的规范对象，即某种特定的社会关系。不同的制度有不同的调整或规制对象，不同的对象又各有它的特殊规律。高质量制度体系的建构者应当对其调整的社会关系本身以及其背后的客观规律准确认知、清晰把握。三是要符合制度建设的自身规律。前文已作阐述。
合规律性标准的设定，实质上还有对高质量制度体系必须满足“科学性”的要求。科学就是运用范畴、定理、定律等思维形式，如实反映客观事物本质规律的知识系统和实践活动。制度体系并非凭空臆想，也要倚靠专门的科学原理与技术才能建立起来。因此，高质量制度体系也必然具备科学有效性（即制度理论、逻辑与实践的一致性），以及科学可靠性（即建立制度的原理和方法的可重复性、可验证性）两大标志性特征。
（3）合正义性标准。罗尔斯指出，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，并提出了“作为公平的正义”理论。一个组织良好的社会，其制度设计不仅旨在增进其成员的利益，也应当承载着一种公开的共同的正义观。习总书记反复强调一定要“促进社会公平正义”，“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。”在中共十八届三中全会上，习近平总书记指出，“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则……。”社会公平正义是法治的基本价值追求，公正是法治的生命线，要努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。可见，构建高质量制度体系要经过合正义性标准的“检测”。
合正义性标准，也称正当性标准，是指一个良好的制度必然应具备正当性，不仅要求目的是正当的，它的制定过程、手段、承载价值等也应当是正当的。现代民主法治国家，已不再仅仅依靠高压或强制手段来保证其政治权力和秩序，它总是要为正当性而努力。人们也往往用“正当性”对各种制度进行终极论证。正当性（legitimacy）一词含义十分繁复，时代的变迁赋予它不同的历史内涵，法学、哲学、政治学、社会学等不同学科也侧重不同含义进行使用，但“正当性”仍然有其基本含义与“共相”。马克斯·韦伯、哈贝马斯等诸多学家对“正当性”都进行过阐述或解说，综合而言，“正当性是在经验和理性两个维度上寻求最高的‘合法性’：经验层面表现为需得到社会的普遍认同和遵守；理性层面是指经过道德哲学论证而取得合理性”。
具体而言，制度体系要获得“正当性”认同，至少应当符合以下两个方面：一是制度从来源上是正当的且是得到人民实际认可的。表现为：从目的进路来看，是以人民为中心，为人民利益而设计的制度；从发生进路来看，是以一种经人民认可的方式去建立和实现的。二是制度本身是经得起道德论证的良善的制度。表现为：抽象层面来说，制度蕴涵着自然、理性、道德、正义等本体意义上的价值；从具体层面来说，制度具备合法性或形式正义等要素。“和平社会中的大多数人服从法律，不是因为做了理性的利弊计算，恐惧处罚；而是因为相信法律基本上是公平的，在道德观念上已习惯于遵守。如果相信它是不公平的，他们就比较不愿服从。”此外，正当性是一个开放流变的概念，并非是确切固定静止的，因此，制度体系要根据现实社会的正当性观念的演变而不断作出调整完善，任何阶段都要坚持对正当性的追求。
（4）合法性标准。合法性（legality）与正当性是一对颇具亲缘性的概念。在现代社会，正当性主要通过合法性来体现，合法性是正当性的重要形式，但两者在多种维度都有不同属性，不可混同与相互替代。
合法性标准，是指高质量制度体系建设应当符合国家宪法法律的规定，要具有合宪性、合法性。在法治中国建设的大背景之下，判断一项制度是不是高质量的，合法性应当成为重要衡量因素。合法性标准体现在两个层次：一是制度建构本身必须具有合法性。制度的形成应当符合法律规定，包括制度主体合法、权限合法、程序合法、内容合法、形式合法等等。制定、完善国家制度应当善于运用法治思维和法治手段。二是制度应当与现有法律规范体系相协调，不存在明显或潜在的冲突。“这是‘法制统一’的基本要求。在新增任何立法时，必须考虑与既有法律秩序在概念、逻辑、体系、观念上相融洽，新的规范必须用合乎固有法律思维的方式去表达。”
（5）“理性”标准。理性标准，是指制度体系建设的目的、手段、过程等都应当合乎“理性”。国家制度体系是否“理性”，不仅影响政府职权行为的效果，也关涉改革发展与国家治理目标的实现，因此，理性标准也是衡量一国制度体系质量的重要指标。
马克斯·韦伯引领了关于“理性”的研究，“当目的、手段及其附属物都被‘理性’地加以考虑和权衡时，行动在工具上、意义上就是‘理性’的。”他的观点经过实践后，其有益部分被后世进一步拓展，即制度的“理性”还可以细分为价值理性和工具理性。其中，对于国家制度而言，价值理性关注价值层面的理性思考，注重从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看制度的合理性。国家制度的建立与完善，应当考虑其价值取向和奋斗目标。在某种意义上来说，价值理性是以“合目的性”的形式存在的。回到我国制度实践中，新时代制度建设的价值取向设定为“以人民为中心”。另外，工具理性对国家制度建设的要求表现在，制度是国家治理的一种工具，国家机关或公共部门倚靠制度实现治理现代化。制度设计时，应当思考并采用达到目标的最优路径，对制度执行者的权能、职责等作出最理性的配备。实践中，在优先考虑公共福祉的基础上，还必须掂量其职权行为作出的相对成本，即其职权行为的手段和目标应当是最合适、均衡的搭配，不应无端过度浪费公共资源。
此外，高质量制度体系的建构在实体方面还需符合适配性标准、自洽性标准、衡平性标准等标准。适配性标准是指制度建构要注重与环境的适配性。一是制度总是要作用于一定的社会关系，因而要与社会发展程度相适配；二是制度总是适用于一定的时空环境，因而要与基本国情与本土资源相适配。自洽性标准是指制度体系应当能自成体系、自洽自足。依照制度体系的自身设定进行推演，制度体系的各制度之间、各个具体制度的各要素之间都应当是相容的，是不相冲突的。衡平性标准是指制度体系应当注重多元价值间要进行整合与衡平。首先，要顾及到各方面的利益；然后，要善于运用对立统一规律，要注意找到社会关系中的主要矛盾和次要矛盾，找到矛盾的主要方面和非主要方面；最后，适度地平衡各种关系。
2.高质量制度体系的形式标准主要包括以下4个：
（1）系统性标准。我国是一个复杂的共同体，社会环境也不断发展变化，这就决定了国家治理体系的结构的复杂性，这就要求国家制度体系能够全面覆盖并调整各种社会关系。系统性标准，是指制度体系应当呈交织网格状全方位覆盖各个领域、各个方面、各个环节，相关制度完整齐备，能充分发挥制度的规范主体行为、协调利益关系、维护社会秩序、促进改革发展等作用。在制度体系内确保各种主体按照规则良性互动，合力瞄准新时代国家发展总目标，协同有序地推进。
（2）层次性标准。层次是人们处理复杂问题的一种基本方法。层次性，表现为系统在功能或结构方面的一种等级秩序。我国国家治理体系是一个内涵丰富的复杂体系，要实现制度功能的最大化，应当区分层次性，根据组成制度体系的诸要素间的差异，将其分配在不同的层次。中共十九届四中全会将中国特色社会主义制度分为三个层次，即根本制度、基本制度、重要制度。总之，层次性标准要求整个国家制度体系内部应当层次分明，形成有序状态。
（3）协调性标准。高协调度可以使复杂系统的各组成要素之间相互补充、相互配合、相互促进，防止和减少内耗，形成行动“合力”，进而提高整个系统的功效。高质量制度体系建构，应当符合协调性标准，即整个制度系统和子系统之间、各个具体制度之间都应当相互协调，相互支持，不存在明显的冲突或矛盾，这是最基本的形式要求。
（4）可操作性标准。制度的可操作性，是检验制度成熟程度的重要指标。可操作性标准，是指制度体系应当具有可操作性，制度条文在内容上要具体明确，语言表达浅显易懂，逻辑严谨，利于操作。
三、高质量制度体系的构建路径
高质量的制度体系建设是一个相当复杂的过程。从时间维度来看，是对历史制度改革实践的接续，是针对现实中需要解决的问题，又是面向未来而进行的理想性建构；从空间维度来看，既要注重与整个社会系统中的其他体系建设（即体系外部环境）的协调，也要注重制度体系内部各具体制度的协调，还要注重制度体系建设各个环节的协调；从内容来看，即包括对现有制度的改造完善，也包括新制度的确立；等等。因此，建设高质量制度体系难度颇大，且是一个永远在路上的追求。
（一）坚持党的集中统一领导与尊重人民群众的首创精神的统一
中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的根本政治保证。我国《宪法》第一条规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。习总书记强调，只有始终坚持党对一切工作的领导，才能在更高水平上实现全党全社会思想上的统一、政治上的团结、行动上的一致，才能更好地发挥党的把方向、谋大局、定政策、促改革的重大作用。尊重人民的首创精神，是我国在改革开放伟大实践中积累的宝贵经验，体现了马克思主义人民观、实践观、唯物史观，体现了对人类社会发展规律的科学把握。马克思主义认为，人民群众是实践活动的主体，是真正的历史创造者，是推动历史发展的决定性力量。尊重人民的首创精神，表现尊重人民的主体地位、尊重基层的制度需求意愿、坚持以人为本的实践目的和价值取向，“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”
因此，高质量制度体系建设必须坚持党的集中统一领导与尊重人民群众的首创精神的高度统一，将“自上而下”和“自下而上”的制度建构模式在制度建设实践中结合起来。一方面，坚持党的全面领导。党站在国家全局的角度对现有制度体系进行总体审视、举旗定向、统筹谋划，做好顶层设计，进而整体推进，并提供方法论的指导；同时，又充分尊重人民群众的首创精神，最大限度地激发人们的创造热情，发挥基层智慧、推动制度创新。只有两者的有机统一，制度才能获得人们最广泛的支持，才有强大的生命力，才能真正服务于伟大事业。反之，如果只片面注重顶层设计，可能容易忽视对具体问题、细微问题的深入探索，脱离实践需要，不接地气，难以得到人民群众内心的真诚拥护，影响制度的执行力与实际效能；而如果只讲首创精神，不讲顶层设计，不讲集中统一，又可能各行其是，造成制度建设的盲目和失序，出现制度相互冲突、矛盾等情形，增加制度建设成本，浪费制度建设资源，达不到制度建设的目的。
（二）坚持问题导向、目标导向和结果导向的统一
导向是行动的指引和方向。牢牢把握问题、目标、结果“三个导向”，坚持三者并重，是建设高质量制度体系的基本遵循。
马克思指出：“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声”，“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”。问题导向，是指以问题为出发点，有什么问题就解决什么问题，抓住重大问题、关键问题和主要矛盾，找到既有制度中的问题症结，把发现、认识和化解突出矛盾和问题作为制度体系建设的突破口，有的放矢，增强制度的针对性。目标导向，是指以目标为指引，瞄准制度建设目标，一步一步地朝着既定目标奋斗努力，增强制度建设的方向性。结果导向，是以结果为标准，以制度解决实际问题的效果为评判依据，审视其是否能增强人民的获得感幸福感安全感，是否有利于国家的强盛和长治久安，增强制度的务实性。
问题、目标、结果是事物发展的“一体三面”，三者相互贯通、相互承接、相辅相成。问题导向、目标导向、结果导向这“三个导向”，是辩证统一的有机整体。从制度体系的建构过程来看，亦是如此，具体表现为：（1）在实现“高质量”制度体系建设目标任务过程中，不断解决遇到的突出问题，又在不断解决问题中向着既定目标迈进；（2）在实实在在的制度建设成果中，破解制度难题，又在切实解决一个个的问题中，巩固制度成果；（3）在不断取得的新成果中让制度目标更加远大，又在每个阶段性目标实现中不断夯实制度基础。
因此，高质量制度体系的建设应当坚持问题导向、目标导向、结果导向三者的统一，不可偏废。如果片面强调部分导向，则无疑会影响、贻误高质量制度体系建构的进程。比如，如果忽视问题导向，不从问题着手，制度建设容易出现随意性与被动性，该着力解决的问题没有解决，使制度失去最基本的价值；又比如，如果忽视目标导向，缺乏目标指引，则容易迷失前进方向而盲目为之，或者被形形色色的问题“围住”，或者被问题“牵着跑”，或者抓了小问题，漏了大问题，极易偏离制度建设的目标；再比如，如果忽视结果导向，因缺乏客观评判标准，又极可能陷入形式主义的漩涡；等等。
习总书记在2019年中央经济工作会议等重要场合，多次强调了坚持“三个导向”思维。比如，在刚刚闭幕的全国依法治国工作会议上，对全面依法治国的重点任务作出安排时强调，要以解决法治领域突出问题为着力点；要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题；运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；要继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题，用法治保障人民安居乐业等等。此外，习总书记撰写的重要文章提出，要发挥法治的引领、规范、保障作用，以依法治国实践检验法治建设成效，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。总之，坚持“三个导向”的辩证统一，有助于我们党探索、总结高质量制度体系建设规律，并用以指导、推进国家制度体系改革。
（三）尊重制度建设的规律性与民主性的统一
遵循规律性与民主性的统一，给予了高质量制度体系建构方法论上的指引。制度体系建设，既要尊重固有的客观规律，按客观规律办事，实事求是；又要充分发挥民主，激发主观能动性，把两者结合起来。民主性只有在尊重规律性的基础上才能充分发挥，也只有充分发挥民主才能更好地认识和运用客观规律。坚持两者的辩证统一，才能高效促进高质量制度体系的建成。如果不尊重制度建设的规律性，一味地强调民主性，容易陷入“多数裁定”固式思维，而多数人的意见不总是正确，因而可能会走向反面；如果不注重民主性，否认人的主观能动性，把人当作被动接受规律的对象，又必然会导向机械决定论，不能灵活处理现实中存在的特殊问题，同样也难以实现建设高质量制度体系的目的。
因此，在制度构建过程中，我们要注重认识、把握、运用制度建设的内在规律性，由我们党带领人民准确研判世界发展形势与国内发展现状，不断巩固和坚持、创新和发展中国特色社会主义制度体系。同时，在尊重制度规律的前提下，嵌入“民主性”元素，广纳民意、尊重民意，制定科学可行的建设方案，用来指导实践，以达到建设高质量的制度体系的目的。
当前，随着改革的深入推进，国家治理现代化对科学完备的法律规范体系的要求越来越迫切。习近平总书记多次对提高立法质量进行了强调，在党的十九大报告中提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。我国《立法法》等有关法律对科学立法、民主立法都作了明确详细的规定。制定良法需要科学立法、民主立法、依法立法相辅相成，共同推进。其中，“科学立法的核心是指立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律。遵循立法活动规律，就要从国情和实际出发，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化和现代化。民主立法的核心是立法要为了人民、依靠人民。通过民主立法，集思广益，凝聚民智，提高立法质量。”因此，在制度体系建设和法治实践中，应当坚持科学立法、民主立法、依法立法，尊重制度建设的规律性与民主性的统一，制定良法并形成良法体系，进而构建高质量的中国特色社会主义制度体系。
（四）坚持类型化与协调性的辩证统一
制度体系建设既要注重制度的“类型化”，又要注重制度之间的“协调性”，坚持类型化与协调性的辩证统一。在新的历史方位，社会主体对国家发展、制度建构，提出了更高的、更多元的利益要求，这应当引起重视并调整新时代社会制度体系建设的目标设定。因此，制度体系建设应当依据国家制度体系发展目标，回应社会主体的多元化制度建设要求，有针对性地构建不同类型的制度，包括制度的模式、结构、标准、实施路径等都应注重“类型化”设置。此外，虽然制度体系建设在外部特征上存在多元需求面向，采取类型化制度模式，但不能忽略制度体系内部的各制度间的“协调性”，即要更加注重各具体制度间的良性互动、协调推进，在价值取向上相互配合、在制度设计上相互补强、在实施过程中相互促进、在治理效能上相得益彰，统一于新时代中国特色社会主义制度体系建设的总目标。
制度体系“类型化”与“协调性”既有必然逻辑联系，又存在量化差异，但它们都辩证统一于新时代全面深化改革、国家治理现代化的实践过程。其实质是坚持“同样情况同样处理，不同情况区别对待”的原则。进行制度建设切忌不考虑制度约束对象的复杂性，搞“一刀切”，这样必然陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈。制度体系的多元需求是新时代制度建设的前提和基础，而“类型化”与“协调性”则是落实的方法、应对的措施，它们应当根据制度体系建设总目标所分配的阶段任务协同推进。因此，为了有效应对复杂的制度体系建设大环境，制度体系建设应当尊重制度发展模式的多样性，避免固步自封，注重制度体系建设方法、策略、渠道的类型化，在新时代制度体系大格局的框架内，注重不同领域、不同层次、不同环节的制度建设的系统协调，推进全面深化改革，实现国家治理现代化。
（五）坚持制度的评估机制与自我调节机制的统一
制度的评估机制与自我调节机制应当成为制度体系的有机组成部分。制定一个制度或者推进一个制度，事前要进行评估，事后也要进行评估。制度的评估机制是由制度各类主体或接受制度主体委托的中立第三方，依规定程序采用专业化、标准化的测量指标与方法，对制度的效率、可实施性以及在运行过程中可能或已经出现的正向或反向效果，做出独立、科学、客观、全面评价结论的机制。此外，在现代科技大发展的背景下，“算法能力的不断提高，大数据的深度应用，人工智能科技的飞速发展，成为国家智慧法治的重要科技手段。”因此，要有效利用区块链、大数据、现代化技术等技术手段进行制度评估。
制度的自我调节机制的机理在于，制度在实践过程中经常会遇到来自制度体系内部与外部因素的阻碍与干扰，又随着时间的推移，制度实际运用环境与制度最初形成背景相比，也常常会发生变化，这就难免造成制度成品对社会的直接适用度与契合度的降低，在这些情形之下，如果制度不具备自我调节机制，将难以完全回应社会新情况新问题，造成制度僵化与虚设，无法实现制度的期待价值；严重时，甚至可能带来制度体系的结构和功能的震荡。因此，高质量制度体系的建构，应当给予制度适当的舒展环境与伸展空间，促使制度具备内生力、自适应力等自我调节能力。此外，还要注意，“治理体系的自我调适能力应关注制度自身的反思能力，尤其是制度的制定者和执行者对问题的判断能力和自我纠错能力。”
综上，应当坚持制度的评估机制与自我调节机制的统一，提升制度体系质量。高质量制度体系是一套致力于解决改革发展与国家治理实践问题的制度系统，需要不时反馈制度体系运行的效果，这就是评估机制发挥作用的场域。在制度体系评估结论出来之后，那么就有可能出现正向度的反馈与负向度的反馈，对于正向度的结果显然要褒扬并继续推行，而对于负向度的反馈则需要启动自我调节机制进行修复和调适，适应制度环境的变化，保持制度体系自身的稳定和平衡，这两种机制都应统一于新时代全面深化改革与国家治理现代化的全程。
（六）坚持制度的稳定性与创新性的统一
评判一套制度体系成熟的标准通常具有两个特征：一是制度的稳定性，二是制度的创新性。“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性”。制度稳则国家稳。优良的制度，首先体现在它稳定性，要更加成熟、更加定型。“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”。制度的稳定性优势在于，它给人民对未来社会制度的发展状况带来一种稳定的心理预期。国家在改革发展的不同阶段会确定具体的时代主题，也会选择不同的制度模式，还会采用不同的制度建设策略，但社会形态决定的国家制度的本质是稳定不变的。制度的稳定性决定了，制度建设是在中国特色社会主义制度框架内，对社会关系的规范化形式“制度”的不断优化、创新与完善，方式是平和的、渐进的，而并非是激烈的、颠覆性的变革。
制度的创新性是对制度体系规律的更高层次的把握，是应对制度变化的内部与外部环境的“升级换代”。制度的创新性有助于人民群众抓住和利用时代发展机会，不断引入新的制度理念、模式提高国家制度体系的质量和综合效益。制度的创新性是事物矛盾的主要变化因素，它在稳定因素的基础上变化、跳跃、推陈出新，推动制度体系的发展、完善。
习近平总书记强调，“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。国家制度和国家治理体系建设的目标必须随着实践发展而与时俱进。”“中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好，也需要不断完善和发展。”这正是对坚持制度的稳定性、创新性及其关系的深刻阐释。稳定性和创新性似是一对相矛盾的概念，比如，强调稳定，可能会阻碍创新；而创新会打破稳定的局面。进一步探讨会发现，稳定和创新是相辅相成的。稳定的制度体系是确保创新发展的基础，而制度的创新性可以不断优化、提升制度体系的质量，使得制度体系建设有条不紊地持续上升，这是动态下保持自身有序性的稳定。总之，制度体系建设必须妥当处理制度的“变与不变”的关系，在稳定性与创新性的制度博弈里，结合总体目标寻求一个最优平衡点。
余论
“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”高质量制度体系建设也必然遵循这项客观规律。中国的经验与发展逻辑已经证明，现有的制度体系与国家治理体系总体上具有极大的优势应当坚定不移地继续推行。但与之同时，对照新时代中国特色社会主义制度的总体目标，我们还有差距，还要查缺补漏。习近平总书记强调，“我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律。”这就要求我们要高度重视高质量制度体系建设，善加运用新发展方法论指引人民破除现有制度体系中的“沉疴痼疾”，在新时代全面深化改革进程中，不断提升制度体系的质量和品格，不断把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，全面实现国家治理现代化。
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●莫纪宏：宪法解释是推进合宪性审查工作重要的制度抓手
●陈希：我国地方立法合宪性审查制度特色研究
●宋智敏：论以人大为主导的行政规范性文件审查体系的建立●蒋悟真：科研项目经费治理的税法激励探析
●丰霏：科研权利视阈下的科研经费使用制度变革
●郭创拓：科研宽容制度改革法治化的困境及其破解之道●刘宪权：刑法司法解释与刑法的冲突适用
●秦前红 石泽华：监察法规的性质、地位及其法治化
●刘哲玮：管辖协议的理论重构
●冀放：实际履行制度规范模式研究