欧爱民、何静：组织处理类型化的立规回应与四维逻辑阐释

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摘要：类型化是推进组织处理法治化的关键举措，但学术界共识不足，存在较大分歧。为此，《中国共产党组织处理规定（试行）》建构起组织处理的五种类型，即停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。该规定不仅彰显出对组织处理百年历史的承继创新以及现实需求的法治回应，也突显出责任体系间的区隔思维以及权力限制的中国智慧，蕴含深刻的历史逻辑、实践逻辑、制度逻辑和价值逻辑。四维逻辑相互作用，既能有力阐释组织处理类型化的立规举措，又能为进一步完善组织处理的类型化规定提供理论指引。

关键词：组织处理；党内法规；类型化

《法学论坛》2023年‍第5期（第38卷，总第209期）

目次

一、类型化：学术争论与立规回应

二、组织处理类型化的历史逻辑：百年探索的承继创新

三、组织处理类型化的实践逻辑：现实需求的法治回应

四、组织处理类型化的制度逻辑：责任体系的合理区隔

五、组织处理类型化的价值逻辑：权力限制的中国智慧

结语

一、类型化：学术争论与立规回应

　　组织处理是党内强制保障措施的重要构成部分，在推进党的自我革命、全面从严治党等方面发挥着不可替代的作用。在厉行全面依法治国的新时代语境下，推进其法治化改革势在必行，而类型化则是组织处理法治化的必然前提。随着《关于在查处违犯党纪案件中规范和加强组织处理工作的意见（试行）》（2008年）、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010年）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（2015年）等涉及组织处理规定的党内文件相继颁布实施，学界围绕组织处理的类型化议题展开了诸多探讨，对组织处理应当予以类型化已达成共识，但在如何类型化问题上却存在较大分歧。

　　欲厘清组织处理的具体类型，必须首先明确组织处理的内涵。因组织处理内涵的不同，势必会框定其外延的范围，从而引发类型划分的具体差异。目前学术界围绕组织处理的内涵界定形成了三种观点：一是广义说。该说将党内制裁措施分为纪律处分和组织处理两类，认为除纪律处分以外，党组织采取的其他措施均为组织处理，包含警示教育、资格变动或职务调整的相关处理措施。二是狭义说。该说认为组织处理同组织调整、职务调整含义相同，是指针对领导干部职务的惩戒性处分，不包含警示教育、资格变动和停职检查等措施，且因党纪处分原本就包含职务处分，因此也无需与党纪处分概念相区分。三是中义说。该说介于上述两种观点之间，认为组织处理是指党组织对违规违纪或者涉嫌违规违纪的党员干部进行岗位、职务变动的组织措施，停职检查等暂时措施属于职务变动，属于组织处理的范围，但批评教育类措施不涉及职务变动，不属于组织处理的范围。与上述三种观点相对应，有关组织处理类型划分的观点也可归纳为三种：一是九类型说。如有学者认为，“组织处理包括批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职和降职等九种形式”。显然，该说属于广义组织处理的范畴。二是八类型说。如《组织处理工作图解》一书指出，组织处理包含停职检查或暂停执行职务、调整岗位或调离原单位、引咎辞职、责令辞职、免职、改任非领导职务、降职、辞退八种形式。该说将批评教育类措施排除在外，属于中义组织处理的范畴。三是五类型说。如有学者认为，组织处理应当包含调离、改任非领导职务、责令辞职、降职、罢免五种类型。该说将批评教育类措施、停职检查等暂时措施以及引咎辞职等排除在外，属于狭义组织处理的范畴。

　　综上，可将争议焦点具化为三个方面：其一，批评教育、诫勉谈话、通报批评、责令作出书面检查等批评教育类措施是否属于组织处理？其二，停职检查等临时性组织措施是否属于组织处理？其三，组织处理所涉及的职务处罚与纪律处分中“撤销党内职务”的职务处分是否应当相互区分？

　　上述学术争论显然不利于组织处理的实际运行，亟待党内法规的制度回应，以“定分止争”。为此，2021年3月，中共中央办公厅发布《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称《组织处理规定（试行）》），其中第3条明确指出：“本规定所称组织处理，是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施，包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。”至此，从制度层面来看，组织处理有了正式的“法定”概念，其内涵得到了明确，外延实现了类型化，结束了制度规范零散、不统一的状态。依据《组织处理规定（试行）》，组织处理被确定为停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职五种类型，不包含批评教育类措施，但包含停职检查类临时性措施，是一种独立于纪律处分、批评教育类措施的党内责任制度。可见，《组织处理规定（试行）》有效回应了学界上述理论关切，是组织处理类型化发展中的一个里程碑。但批评教育类措施为何不属于组织处理？停职检查等临时性措施为何属于组织处理？同样涉及职务调整的“撤销党内职务”为何属于纪律处分，而非组织处理？为此，唯有深入发掘组织处理类型化蕴含的内在机理，才能有效消解理论分歧，为组织处理类型化建构及其完善提供理论指引。

　　类型化是全面深入理解事物最为经典有效的方法之一，它能在个别现象之间建立起整体性的意义联系和普遍性的观点，化解个别方法论所带来的“碎片化”，从而更加真实地揭示出事物的全貌。当然，类型化的认知与运用可能会因人而异，但也绝非一个可以任意装扮的范畴。相反，其蕴含着确定之规，不得逾越。总体而言，类型化机理不能仅作“攻其一点，不及其余”的片面理解，而应从历史、实践、制度、价值等多个维度加以阐释。也即是说，历史、实践、制度、价值等维度构成了类型化分析的基本框架。为此，论证组织处理类型化建构的正当性基础，需要从历史的纵深、实践的需求、制度的样态、价值的面向等多个维度进行阐释，发掘蕴含其中的基本逻辑，即历史逻辑、实践逻辑、制度逻辑与价值逻辑。

二、组织处理类型化的历史逻辑：百年探索的承继创新

　　历史是最好的教科书，也是最好的营养剂。为准确认识组织处理制度，厘清其类型化的内在机理，必须回到历史语境，追溯组织处理制度的百年探索轨迹。整体而言，组织处理自始就肩负着从严治党、保障党的纪律贯彻落实的厚重历史使命。经过萌芽、探索、发展与定型四个阶段的不断演进，其内涵日趋明晰，类型逐渐限缩并最终得以确定，体现出对历史的承继与创新发展，具有深厚的历史逻辑。

　　（一）萌芽阶段：尚未形成组织处理概念（1921年至1949年）

　　该时期中国共产党尚未在全国取得执政地位，党的建设在探索中曲折前进，党内法规制度发展相对缓慢，党的文件中尚未出现“组织处理”的正式表述，但类似于现今组织处理内涵的制度规定以及实践已然存在。在实践层面，对战争年代不称职的党员干部予以停职、免职、降职等处理，其实质即为组织处理萌芽时期的实践样态。在制度层面，《中国共产党第三次修正章程决案》（1927年）第11条和第66条涉及停止或取消党员工作的处理规定，“标志着有关组织处理的方式首次出现在党的章程中”。此后，《中共中央给鄂东北特委的指示信》（1929年）、《中共中央关于审查干部问题的指示》（1940年）等一些党内文件相继规定了有关岗位、职务调整的干部处理措施。总而言之，该时期有关组织处理的制度规定以及实践发展均处于萌芽状态，尚未提炼出“组织处理”此一党规概念，更遑论对之进行类型化设置。但是，分析该阶段相关制度规定以及实践样态可知，组织处理的初衷是对违纪的党员作出处理，以保障党的纪律贯彻落实，为此后组织处理的内涵厘定及类型划分烙上了鲜明的历史底蕴。

　　（二）探索阶段：正式提出组织处理概念（1949年至2008年）

　　新中国成立后，党的各项事业不断向前推进，党的建设尤其是制度建设得到重视，“组织处理”作为专门表述被正式提出，并出现在党内文件之中。如《中央监委关于“五反”运动中对贪污盗窃、投机倒把问题的处理意见的报告》（1963年）指出，“对于有贪污盗窃、投机倒把行为的人，在进行组织处理的时候，必须坚持……”；《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年）规定，“根据问题的性质和情节轻重，给予有关党组织、党员批评教育，直至给予组织处理”；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（1998年）规定，“情节较轻的，给予批评教育或者责令作出检查，情节较重的，给予相应的组织处理或者党纪处分”；《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年）规定，“……作出组织处理或者纪律处分”；《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年）规定，“需要追究党员责任的，依照有关规定给予批评教育、组织处理或党纪处分”。据此，“组织处理”一词在党内法规中得以确立且被广泛使用，并逐渐发展成为一种与批评教育、党纪处分相并列的党内强制措施，但整体而言，组织处理的具体内涵尚不明晰，包含哪些具体处理类型亦无从知晓。

　　（三）发展阶段：出现组织处理类型规定（2008年至2018年）

　　2008年中央纪委、中央组织部印发《关于在查处违犯党纪案件中规范和加强组织处理工作的意见（试行）》（以下简称《组织处理工作意见》），就组织处理的概念、方式、适用范围、适用程序等内容作出初步规定，这是组织处理制度建设进程中的一个重要事件，标志着“组织处理”从一个实践性称谓到正式规范性用语的转变，具有重大意义。遗憾的是，该意见中“组织处理”的适用范围具有特定性，仅适用于“在查处违犯党纪案件中”，而非普遍适用于所有的组织处理工作。但值得肯定的是，该意见规定了组织处理的三种类型，即停职、调整以及免职，开启了组织处理类型化的新纪元，后续有关监督保障的党内法规越来越重视组织处理条款的表述，组织处理的类型化程度得到明显提升。如《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》（2010年）规定，“组织处理的方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等”；《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（2015年）规定，“党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等……”；《中国共产党问责条例》（2016年）规定，“……（三）组织调整或者组织处理。对失职失责、情节较重，不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施”。上述规定均采取未完全列举的方式，一方面体现出立规者的开放立场与实务态度，另一方面也折射出人们对组织处理类型化的认识还有待提升。尽管如此，此阶段组织处理的类型化趋势明显，相关共识日趋增加。例如，将诫勉、责令公开道歉等排除于组织处理的范围，而将停职检查纳入组织处理的范围。

　　（四）定型阶段：最终确立组织处理类型（2018年至今）

　　2018年中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，明确提出要重点制定有关组织处理的党内法规，为组织处理制度的法治化改革明确了时间表。2019年中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规制定条例》，第9条规定组织处理方面的基本制度由党的中央组织制定中央党内法规；2019年修订的《中国共产党问责条例》将组织处理类型中的“降职、免职”修改为“免职、降职”。上述两部重要中央党内法规的修订，均涉及组织处理制度的内容，体现出党对组织处理制度重要性的认识有了质的提升。在此种情形下，制定专门的组织处理党内法规时机已至。2021年3月19日，中共中央办公厅印发第一部有关组织处理的专门党内法规，即《中国共产党组织处理规定（试行）》，对组织处理的内涵、类型等内容作出了全面规定。该党内法规采取完全列举的方式，明确了组织处理的五大类型，即“停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职”，极大提升了组织处理制度规范化、法治化水平，反映出立规者对组织处理类型的思考日臻成熟。

　　总体而言，经过四个阶段的演进发展，组织处理从纯粹的实践探索到自觉的制度规范，从碎片化的附带性规定到法典化的专门立规，其内涵日趋明确，类型逐渐成型，体现出对百年探索史的继承与发展。可以说，《组织处理规定（试行）》有关组织处理的内涵界定以及类型划分是对组织处理制度演进规律的凝练与升华，暗合了百年制度建设的历史逻辑。

三、组织处理类型化的实践逻辑：现实需求的法治回应

　　国家法律由国家强制力保障实施，党内法规也具有强制性和制裁性，主要表现为党内组织处理和纪律处分。相较于纪律处分而言，组织处理在制度及实践层面，均具有明显的滞后性。《组织处理规定（试行）》发布之前，党内法规中涉及的组织处理类型多达10余种，主要包括停职、停职检查、调整、调整职务、改任非领导职务、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等，且在适用标准、处理后果等方面的规定也不尽统一。《组织处理规定（试行）》的发布，实现了组织处理类型划分的“一统”，既回应了组织处理法治化的实践之问，也满足了全面从严治党的实践之需，更是党运用法治思维、法治方式处理大党独有难题的创新之举，彰显出“依规治党”“制度治党”纵深发展的实践逻辑。

　　（一）回应组织处理法治化的实践之问

　　早在2005年，时任中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记吴官正就强调“要加大组织处理力度”“对违纪的党员干部，要综合运用纪律处分和组织处理两种手段”。自此，组织处理在实践中的运用日趋频繁，但由于其内涵、类型以及适用程序等尚未有统一权威的界定与规定，也衍生出诸多现实问题。如2007年重庆市有关部门对全市12个区县、9个市级部门组织处理的运用情况进行调研，发现该市组织处理的方式多达20余种，主要包括教育警示、职务变动、资格限制三种类型，有的地方甚至将罚款、扣发工资等设定为组织处理措施，造成种类多寡不一、各取所需、宽严不一的局面。又如，广东省有关部门对全省组织处理实践情况进行统计分析，发现存在力度不够、种类不统一、处理尺度不统一、提起程序不统一以及处理对象权益保障缺乏明确规范等问题。近些年来，随着党内法规责任制度的不断完善，除组织处理，还存在其它处分处理措施，但彼此之间界限不明、身份处分和职务处分关系不清，从而衍生出何时适用组织处理、组织处理与其他处分或处理措施何时配套使用等难题。

　　上述种种实践难题向立规者提出了进一步完善组织处理制度的实践之问，亟需回应。著名学者韩大元指出：“有两样东西，对于学科的建立、成熟与完善，既发挥着基础性作用，也发挥着确定性作用……它们一个是基本范畴，一个是方法论。”对于制度建构而言，同样如此。要想有效回应组织处理制度的实践之问，势必要从范畴论的角度，厘清组织处理的基本内涵；从方法论的角度，对组织处理进行类型化分析，从而建构起周延融贯、操作可行的组织处理制度。为此，《组织处理规定（试行）》在界定基本概念的基础上，明确了组织处理的具体类型及其适用程序、适用后果等，从制度层面解决了组织处理的种种实践难题，有效推进了组织处理的法治化进程。

　　（二）回应全面从严治党的实践之需

　　“治国必先治党，治党务必从严”，落实全面从严治党，要坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，把制度的刚性立起来。为此，中共十九届四中全会明确提出：“完善和落实全面从严治党责任制度。”中共二十大报告再次重申，坚定不移全面从严治党，要“落实全面从严治党政治责任”。全面从严治党责任不是普通的法治责任，其规范的对象不仅是普通的党员，更是拥有特定权力的党员领导干部，是对不履行或者不正确履行管党治党职责的党员领导干部进行问责追责的制度。组织处理从萌芽到规范化，深刻表明党找到了又一条权力监督、不断深入全面从严治党的有效路径。

　　全面从严治党贯彻以规则之治为基础的法治逻辑，但长期以来，组织处理的类型以及各类型的处罚后果等缺乏统一规定，实践中的操作标准也各不相同，与规则之治的要求存在不小差距。因此，在全面从严治党的新时代浪潮推动下，第一部系统规范组织处理的党内法规应运而生。《组织处理规定（试行）》第1条即开宗明义指出其立规目的是“落实全面从严治党要求”，充分彰显出组织处理的价值追求与功能定位。在此基础上，该党内法规运用类型化思维，对组织处理存在的种种实践样态进行抽象提炼，厘定了组织处理的基本类型，提升了组织处理制度的系统性、集成性与精准性，不仅为组织处理各环节、各阶段的工作提供了制度保障，更为全面从严治党夯实了规则基础。与其它限制权力的法治规范不同，组织处理立规的最大特色与创新在于，紧扣权力的主要载体即职务，并在遵循权力异化从量变到质变共性规律的基础上，围绕职务或岗位的负向调整，设计出从停职检查到降职由轻到重的梯级“职务罚”体系，层层阻断更大违纪违法行为发生的可能性，达到及时有效处理对党不忠、从政不廉、为官不为、品行不端违法违纪行为的效果，最终有效满足“党要管党，从严治党”的实践之需。

四、组织处理类型化的制度逻辑：责任体系的合理区隔

　　《组织处理规定（试行）》明确将批评教育类措施排除在外，而将停职检查措施纳入组织处理范畴，也突出了与纪律处分中“撤销党内职务”的差异性，较好体现出了责任体系间的合理区隔，蕴含着深刻的类型化思维，暗合了组织处理发展的制度逻辑。

　　（一）批评教育类措施不属于组织处理

　　批评教育类措施，亦称警示性措施，是指党组织对思想、作风、履职等方面有苗头性、倾向性问题或者有轻微违纪违规问题的党员干部，所采取的教育、警示、批评等措施。该类措施虽然是由党组织作出，但不属于组织处理范畴，主要理由有以下两点：

　　其一，两者本质属性不同。《党政领导干部考核工作条例》等诸多党内法规按照违纪情节轻重，将批评教育类措施、组织处理依次排列，且用“、”隔开，立规者显然认识到“批评教育、责令检查、通报批评、诫勉”等批评教育类措施同组织处理“轻重有别”且属于“不同项”，因而从文义解释的角度而言，批评教育类措施不属于组织处理范畴。再如2016年中央纪委印发《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，批评教育类措施构成第一种形态，而组织处理则是第二种和第三种形态的组成部分，二者归属于不同的执纪形态，折射出二者在本质属性方面的差异。具体而言，组织处理作为一种党内法规责任类型，带有“职务罚”特性，其本质在于通过对违法违纪人员的岗位、职务或者职级变动达到惩戒的目的，具有鲜明的组织性与震慑性，而批评教育的目的在于对有违规违纪苗头或者轻微违纪违规行为的党员干部进行“早提醒、早教育、早纠正”，以免小问题聚少成多、发生质变，具有预防性和感化性，不具有“职务罚”特性。在批评教育类措施中，党组织通过提醒谈话、诫勉谈话、召开民主生活会等方式了解相关党员干部实际情况，有针对性地进行思想教育感化，促使相关人员自我反省，及时纠偏，从而达到净化心灵和避免或减少再次犯错误的目的，整个过程不涉及相关人员的岗位调整或职务变动，是一种早发现早纠正、预防为主的“温情执纪”。相较而言，组织处理的过程或结果必然触及处理对象工作岗位或现任职务的变动，突显出更为强烈的惩戒蕴意。

　　其二，两者适用情形不同。总体而言，批评教育类措施的适用情形轻于组织处理。党内法规责任的认定和归结，应当遵循责任“规”定以及责任相称原则，使得所承担责任的轻重同主观恶性与错误行为所造成的损害相平衡。组织处理与批评教育类措施在制度依据上的界限分明，正是贯彻责任“规”定原则与责任相称原则的具体体现。例如同样为履职不力、用人失察失误等行为，适用诫勉谈话的前提为“造成一定损失”或者“造成不良影响”，而适用组织处理必须达到“造成重大损失”或者“造成恶劣影响”的程度。此外，组织处理还可以在批评教育类措施适用无效的情形下作为“补强措施”予以适用，以保障批评教育措施实施的有效性，这也从侧面说明了两者适用情形的轻重有别以及适用后果的轻重差异。例如《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》第20条规定：“诫勉六个月后……对于没有改正或者改正不明显的，根据情节轻重，给予调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等组织处理”。

　　（二）停职检查等临时性组织措施属于组织处理

　　根据适用阶段以及功能的不同，组织处理可以分为临时性组织处理与终局性组织处理两类。临时性组织处理是一种保障审查调查工作的措施，适用于纪检机关认为相关干部犯有严重错误，已不适宜担任现职或者妨碍审查调查等情形。该类措施具有临时性的特征，与之对应的终局性组织处理是一种最终的责任方式。组织处理的五种类型中，停职检查、调整职务与免职既可以作为临时性，也可以作为终局性组织处理适用，责令辞职与降职一般仅作为终局性组织处理适用。

　　《组织处理规定（试行）》颁布之前，学界对临时性组织措施是否属于组织处理存在不同的观点，相关党内法规的具体规定也各不相同，如《组织处理工作意见》明确规定停职、调整（调离现工作岗位）、免职属于组织处理，并可以作为办案措施运用于违犯党纪案件查处过程中，而《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010年）《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年）《中国共产党党组工作条例》（2019年）等均未将停职检查列为组织处理类型。在执纪实践中，停职检查、调离现工作岗位或单位、免职等常被视为一种临时办案措施而予以适用，如在2020年新冠疫情中，湖北省多名党员领导干部被先予免职，然后再接受立案审查调查，中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖认为该免职与一般意义上的免职是不同的，是先免职再追加配套问责的权宜之计，此种情形下的免职毫无疑问具有临时性质。综合而言，无论从外在形式，还是从实质内容，临时性组织措施均符合组织处理特征。

　　其一，就外在形式而言，停职检查、调离岗位等既不属于批评教育类，也不属于纪律处分，将其归属为组织处理具有合理性。前文述及，批评教育类措施与组织处理在本质属性以及适用情形等方面存在霄壤之别，因而不能将临时性组织措施与其混为一谈。同时，临时性组织措施与纪律处分也存在明显差异。纪律处分重在“处分”，是终局性的惩罚手段，具有明确的五种类型，而临时性组织措施重在“处置”“安排”，是党组织为进一步查清案情而对相关人员职务或岗位进行变动的暂时性策略，不具有终局的惩罚性质，且不属于纪律处分中的任何一种类型。因此，在党内法规责任“三分法”的制度框架中，临时性组织措施只能安放在“组织处理”的范畴中。

　　其二，就本质内容而言，临时性组织措施实质上体现为职务的变动，与组织处理具有根本一致性。临时性组织措施的直接后果表现为职务从多到少、从持续到中止或者工作单位的变动等。具体而言，其作为一种办案策略，适用于案件审查调查过程中，具有“限权性”和“可复原性”的特征。“限权性”与“处分性”相对，是对党员领导干部权力的限制而非剥夺，其类似于行政强制措施中行政机关对公民人身自由权的限制。此种限制是一种暂时性行为，且具有“可复原”性。如为了案件调查需要而给予某干部免职处理时，免职前的职权处于“原状态”，免职后的职权则处于“被限制状态”，相应的职务和权力被“冻结”，待处理到期或者案件查清后，被限制的职权又会恢复至处理前的“原状态”。即使最终需要对处理对象进行追责问责，也是在限制前的职权基础上作出最终处理。此外，《组织处理规定（试行）》明确规定，停职检查的期限一般不超过6个月。可见，临时性组织措施包含暂时变动职务的含义，具有职务调整的性质，因此，从事物本质而言，将其归为组织处理范畴更具合理性。

　　（三）组织处理区别于“撤销党内职务”

　　撤销党内职务是一种纪律处分，是指撤销受处分党员由党内选举或者组织任命的党内职务，组织处理是指党组织采取的岗位、职务、职级调整措施，两者看似均体现出职务的变化性，但存在本质的差异，不能同“类”而语。

　　其一，两者性质不同。具体而言，撤销党内职务以“资格罚”为核心，组织处理以“职务罚”为核心。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）作为党内的“刑法”，惩罚内容主要面向党员和党组织的“党内资格”。如针对党员设置的“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种纪律处分，均是围绕是否可以拥有任职资格、是否可以行使选举权和被选举权资格、是否可以保有党员资格而展开的”。其中，撤销党内职务是党纪重处分，直接表现为由党内选举或者组织任命的党内全部职务或某一个/几个职务“从有到无”的变化。换言之，从某种程度上而言，撤销党内职务直接剥夺了处分对象对原职务的任职资格等，即便影响期解除，也不得视为“官复原职”。而组织处理则不同，《组织处理规定（试行）》明确指出组织处理是“岗位、职务、职级调整措施”，“调整”并非“从有到无”，且“职务罚”核心内容指向的是职务，是职务承载的权力。因此，组织处理的本质在于“通过职务调整削减权力”。例如受到免职处理，其后果为1年内不得安排领导职务，职权和职责范围相对减小，免职期间可根据工作需要以及本人特长安排适当工作任务，且2年影响期之后，可根据实际需要，在原任职务层次基础上进行使用。综上，撤销党内职务与组织处理的本质不同、惩罚内容面向不同，二者均有独立存在的必要性，不可相互混淆甚至相互取代。

　　其二，两者价值追求不同。撤销党内职务主要关注“内部”执纪效果，而组织处理更为重视发挥“外部”政治效果与社会效果。依据《纪律处分条例》，“违反党的纪律”是受到撤销党内职务处分的必然前提。换言之，撤销党内职务强调处分本身与违纪行为的对应性，即该处分是违纪对象所“应得的”。因此，撤销党内职务需秉承错责相适应原则，注重其“内在公正价值”的实现。对比之下，组织处理体现出不同的价值面向。依据《组织处理规定（试行）》第3条，组织处理的适用情形不仅包含“违规违纪违法”，也包含“失职失责失范”。后者主要由于领导干部所担负的领导责任涵盖决策、指挥、协调、监督等各个环节，并“以人民需要和公共利益为依归”，一旦所辖地区或者部门出现决策失误或者重大事故造成重大损失的事件，都可能被归因于领导不力、用人不当或者工作失察等受到组织处理。因而，若领导干部在职期间，出现人民利益或公共利益遭受损失的情形，就应及时给予人民交代，亦即通过最直观的职务处理方式回应人民的信任与重托，彰显责任政党、责任政府的形象。可见，组织处理侧重于“外部”政治效果与社会效果，即利用其简便快速的程序操作，及时回应社会关切，给人民以交代，维护党和政府的公信力与权威。

　　总而言之，因领导干部地位的特殊性，应当对之有更高的政治和道德要求。若仅采取“过错责任原则”以及注重内部管理的纪律处分监督领导干部，对于尚未达到违纪但存在“失职失责失范”的领导干部将“失之于宽”，对于仅存在轻微违规违纪的领导干部将“失之于严”，无法贯彻“惩教结合”“治病救人”等干部培养理念；但如若仅适用组织处理的方式监督领导干部，对于违规违纪情节较重的领导干部而言则缺乏实质性震慑。由此可见，对于领导干部的监督，纪律处分与组织处理体现出功能上的互补性与不可替代性。善于综合运用两种手段，更有利于促成领导干部“权系民情”，达致党内生态清明。因此，将撤销党内职务此一具有“职务罚”表象的党规责任从组织处理中区分开来，无疑具有理论上的正当性与现实上的必要性。

五、组织处理类型化的价值逻辑：权力限制的中国智慧

　　没有监督的权力必然导致腐败。组织处理从概念的提出到具体类型的最终框定，既是对以往监督执纪实践经验的总结，也是对公权力监督制约规律认识的进一步升华，彰显出权力限制过程中重视贯彻“惩前毖后、治病救人”理念、关注制度建设发挥问责综合效应的中国智慧。

　　（一）贯彻“惩前毖后、治病救人”的限权理念

　　《组织处理规定（试行）》将组织处理严格限定为停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职五种类型，且每一类型均与权力所依附的职务/职位有关。在实际运用过程中，五种类型宽严相济，寓教于惩、以惩施教，把严格追究领导干部失职渎职行为与提高其责任意识、主动意识、担当意识有机结合，彰显出组织处理在治理“关键少数”方面的独有价值。具体而言，停职检查与调整职务属于较轻的组织处理，停职检查期限一般不超过6个月，受到调整职务处理的，1年内不得提拔职务、晋升职级或者进一步使用。通过上述方式，对处理对象设置“亮黄灯”的期限，督促领导干部自我纠偏纠错，发挥了组织处理的教育引导作用。责令辞职是我国特有的处理方式，受到责令辞职处理的，1年内不得安排领导职务，2年内不得担任高于原职务层次的领导职务或者晋升职级。相较于前两种处理类型，责令辞职具有更强的威慑力，能够迫使领导干部被动“良心发现”，主动申请辞职。当然，符合责令辞职情形时，党组织也可以无需借助于处理对象被动式的“积极配合”，直接作出免职决定。正因如此，责令辞职才凸显出其“治病救人”的独特价值逻辑，即提供给受处理领导干部一次改过自新、主动坦诚错误的机会，并激发其真正意义上的良心愧疚感，从而实现“标本兼治”，增强处理对象的责任意识，重塑党和政府的公信力。免职是指直接免去现任领导职务，可以在责令辞职无效时发挥保障作用。降职是指降低一个以上职位等级，降低职位级别必然会影响薪资待遇，且2年内不得提拔职务、晋升职级或者进一步使用，是最严厉的组织处理手段。总体而言，组织处理五种类型环环相扣，软硬兼施，秉承“惩前毖后、治病救人”“以人为本”的执纪价值向度，体现出权力限制的独特中国智慧。

　　（二）发挥法治责任的综合效应

　　在长期的法治实践中，我国逐渐探索出独具中国特色的权力限制模式，即在依法治权的同时，充分发挥党内法规的控权功能，从而打造出党内法规责任体系与法律责任体系“双笼关虎”的中国式限权模式。组织处理的类型化与法治化，将权力限制的“双笼”编织得更为细密，从而有利于充分释放中国特色法治责任的综合效应，具体表现在如下三个方面：一是提升组织处理的内部综合效应。《组织处理规定（试行）》遵循权力滥用量变质变规律，将组织处理划分为由轻到重五大类型，并规定了适用情形及程序、处理后果以及救济途径等内容，不仅有利于解决既往类型不清、程序不明，实践中过分依赖纪律处分而忽视组织处理的难题，还有利于组织处理内部五种类型的分工协调，提升组织处理的综合治理效能。二是释放党规责任的综合效应。《组织处理规定（试行）》将批评教育类措施、组织处理以及纪律处分合理区隔开来，三者构成严密的“责任链”，使得每一种违规违纪或失职渎职行为均有与之匹配的惩治措施，既体现出执纪的“温度”，又保障了执纪的“力度”，更强化了执纪的“密度”，有利于形成党规责任的整体合力，释放其综合效应。三是激活中国特色法治责任的综合效应。在党规与国法共襄法治的新时代视域下，协调好党规责任与法律责任的关系至关重要。依据《政务处分法》第17条，对公职人员的违法行为可以同时予以组织处理和政务处分，《组织处理规定（试行）》也指出组织处理可以和党纪政纪处分合并使用。组织处理的类型化与法治化，可以有效解决二者在实践运用中轻重匹配等衔接协调难题，能极大激活中国特色法治责任体系的综合效应。

结语

　　《组织处理规定（试行）》的出台，明确了组织处理的法定内涵和五大类型，体现出深刻的历史逻辑、实践逻辑、制度逻辑和价值逻辑。其不仅有效破解了此前组织处理类型规定不统一难题，从而为形塑包括警示处理、组织处理、纪律处分的党规责任类型体系夯实了基础，还为提升中国特色社会主义法治责任体系的综合效应提供了保障，具有重要的理论价值与现实意义。当前组织处理的党内法规还处于试行阶段，在出台正式党内法规时，就组织处理的类型而言，还需进行如下完善：一是优化组织处理的党章依据，可将党章中“组织调整”的表述进一步优化为“组织处理”。二是增加组织处理的具体类型，即将“引咎辞职”纳入组织处理的范畴，从而建立起停职检查、调整职务、引咎辞职、责令辞职、免职、降职由轻到重六大组织处理类型。现行诸多党内法规均将引咎辞职视为组织处理的一种类型，且其与现行组织处理类型在适用对象、适用后果、处理主体等方面均具有一致性，将其纳入组织处理范畴，既可以避免引咎辞职“无处安放”的制度尴尬，又可以使组织处理的内涵与外延更为周延。

END

作者：欧爱民（1969-），男，湖南武冈人，湘潭大学法学院院长、教授、博士生导师，湘潭大学党内法规研究中心主任，主要研究方向：宪法学、党内法规学；何静（1995-），女，四川达州人，湘潭大学法学院博士研究生，主要研究方向：党内法规。

来源：《法学论坛》2023年第5期“特别策划·党内法规学研究”栏目

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